Decizia nr. 3525/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamanta Compania Națională "Aeroporturi București" S.A., a formulat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, plângere împotriva încheierii nr. III/34 din 18.02.2016 și a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună următoarele: - anularea actului administrativ atacat - încheierea nr. III/34/18.05.2016 a Comisiei de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României și a actelor administrative subsecvente: Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul III, Direcția a I-a, Raportul de Control aferent - punctul 3.4.3 (pag 62-69) din acesta; - în subsidiar, constatarea faptului că Raportul de Control din 04.03.2016 întocmit de Curtea de Conturi a României, Departamentul III, conține la punctul 3.4.3. constatări și dispune măsuri neîntemeiate, iar obiecțiunile la acestea au fost respinse în mod neîntemeiat prin Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, Direcția I, punctul 8 (pag. 11-13) și punctul II. 14 (pag. 20-21), fiind neîntemeiată și încheierea nr. III/34/18.05.2016 emisă de Curtea de Conturi (pag. 2-31), prin care a fost soluționată contestația nr. 1781/15.04.2016, cu privire la cele constatate cu privire la măsura dispusă la punctul II.14 din Decizia nr. III/4/01.04.2016 și, în consecință, anularea acestora ca fiind neîntemeiate; - în temeiul prevederilor art. 15 alin. (1) - (4) din Legea nr. 554/2004 suspendarea elementelor contestate și impuse a fi aplicate de îndată din actele administrative atacate, până la soluționarea definitivă a acestei cauze, și - obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 3213 din 25.10.2016, a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Națională "Aeroporturi București" S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat încheierea nr. III/34/18.05.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, a anulat, în parte, Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III, cu privire la constatările prevăzute la punctul 8 și măsura dispusă la Cap. II. pct. 14 și raportul de control emis de Curtea de Conturi a României, Departamentul III la data de 04.03.2016 în privința constatărilor de la punctul 4.3.4, a suspendat executarea măsurii dispuse la Cap. II. pct. 14 din Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III până la soluționarea definitivă a cauzei și a obligat pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 150 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs. După prezentarea situației de fapt, recurenta arată că instanța de fond, în mod netemeinic și nelegal, nu a avut în vedere la soluționarea cauzei, prevederile art. 14 alin. (2) și ale art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora: - "Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. - Ordonatorii de credite au obligația de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale." Totodată, utilizarea fondurilor publice este guvernată de principiul bunei gestiuni financiare consacrat de art. 5 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care stipulează că: " Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniu public au obligația să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalității, regularității economicității, eficacității și eficientei în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public. Data la care s-au stabilit de comun acord tarifele regularizate pentru serviciile prestate potrivit Contractului nr. x/C/2003 este data de 25.11.2011, dată acceptată și de auditorii publici externi ca urmare a analizării obiecțiunilor reclamantei. Astfel, prin Minuta nr. 1024 din 25.11.2011 încheiată de comisia de negociere, s-a majorat valoarea contractului, înainte de această dată neexistând vreun acord în acest sens al părților, conform art. 4.4. din contract. Voința părților de majorare a tarifelor a fost consființită, ulterior, prin încheierea Actului adițional nr. x/31.01.2012 la contractul de prestări-servicii. Prin urmare, doar pentru perioada 25.11.2011-31.01.2012, entitatea verificată a avut bază legală pentru efectuarea cheltuielilor, așa cum prevăd dispozițiile legale. Majorarea prețului contractului retroactiv, respectiv și pentru perioada 01.07.2011 - 25.11.2011 s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 4.4. și ale art. 21 din Contractul nr. x/C/29.01.2003, din care rezultă, fără echivoc, că momentul nașterii obligației de ajustare a prețului este condiționată și generată de încheierea unui act adițional. Din această perspectivă au reținut auditorii publici externi nerespectarea și a dispozițiilor art. 969 din vechiul C. civ., conform cărora contractul este legea părților. Pe de altă parte, majorarea tarifului a avut în vedere, potrivit art. II din Actul adițional nr. x/31.01.2012, majorarea salariului mediu brut pe economie și a contravalorii tichetelor de masă. Prin Legea nr. 287/2010 a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, în cazul câștigului salarial mediu brut, se menționează că acesta a fost utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, fără să dispună, în mod obligatoriu, că acesta se utilizează la fundamentarea prețului contractelor de prestări servicii aflate în derulare și în ce condiții. Potrivit art. 15 din Legea nr. 632/2002 a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2003, salariul mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale pe anul 2003, este de 6.962.00 RON, iar din anexele la contract și documentele prezentate echipei de audit nu rezultă că tariful de prestări servicii a avut la bază câștigul salarial mediu brut, ci un salariu mediu de 8.202.933 RON (cu 17,8% mai mare). În condițiile în care valoarea abonamentului ar fi fost corelată cu salariul mediu brut pe economie, modificarea valorii abonamentului în funcție de salariu mediu brut implica un calcul și o negociere a nivelului acestuia, stabilite în baza unei Minute/Note de negociere și nu se putea face automat. În opinia recurentei, pentru perioada 01.07 - 25.11.2011 nu a existat nici un document prin care să se stabilească, cu acordul părților, nivelul tarifelor pentru prestările de servicii efectuate în baza Contractului nr. x/C/29.01.2003.

Apărările formulate în cauză Intimata Compania Națională "Aeroporturi București" S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că atât excepția inadmisibilității cât și recursul sunt nefondate. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere următoarele considerente. În ceea ce privește excepția inadmisibilității recursului, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată, motiv pentru care va fi respinsă ca atare. Înalta Curte constată că recursul este admisibil, sentința pronunțată de instanța de fond se înscrie în categoria hotărârilor care pot fi atacate cu recurs. De asemenea, Înalta Curte constată că motivele invocate în cererea de recurs se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reține lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 496 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. Pe fond, Înalta Curte reține că între reclamanta Compania Națională "Aeroporturi București" S.A și societatea S.C. A. S.A s-a încheiat contractul nr. x/C/29.01.2003, având ca obiect prestarea serviciilor de arhitectură peisageră și a serviciilor de întreținere și reparații clădiri. Prin actul adițional nr. x/02.12.2003 s-a completat obiectul contractului cu servicii de întreținere și reparații a drumurilor interioare, de acces și parcărilor din zona Departament. Potrivit art. 4 din Cap. I - Condiții Generale din Contractul de prestări servicii nr. x/29.01.2003, valoarea anuală a contractului a fost stabilită prin cumulul abonamentelor lunare pentru prestările de servicii privind arhitectura peisageră (în valoare de 20.230 euro/lună - fără TVA), întreținere și reparații clădiri (în valoare de 14.114 euro/lună - fără TVA) și, ulterior, (Act adițional nr. 3/374/02.12.2003) întreținere și Reparații Drumuri (în valoare de 98.931,00 euro/lună - fără TVA). La art. 4.4.din contract s-au prevăzut următoarele: "Modificări ale valorii determinate și a celei determinabile, implicit a valorii contractului, vor mai putea fi produse cu acordul părților atunci când intră în vigoare acte normative ce obligă la aceasta." Având în vedere aceste prevederi ale art. 4. 4 din contract, s-a încheiat actul adițional nr. x/31.01.2012 la contractul de prestări servicii nr. x/2003, prin care s-a stabilit că datorită majorării salariului mediu brut pe economie și a contravalorii tichetelor de masă în conformitate cu prevederile legislative, cheltuieli care sunt cuprinse în calculația tarifului-abonament anexă la actul adițional, beneficiarul va plăti prestatorului suma de 175.328,65 euro (fără TVA), reprezentând diferența între valoarea vechiului abonament și valoarea noului abonament pentru serviciile prestate în perioada 01.07.2011-31.01.2012. De asemenea, prin actul adițional au fost majorate abonamentele lunare, astfel: - pentru servicii Arhitectură Peisageră, la suma de 30.498,23 euro(fără T.V.A.); - pentru servicii întreținere și Reparații Clădiri, la suma de 28.619,36 euro (fără T.V.A.); - pentru servicii întreținere și Reparații Drumuri, la suma de 116,211,06 euro (fără T.V.A.). Prin raportul de control emis de Curtea de Conturi a României, Departamentul III sub nr. x la data de 04.03.2016, la punctul 4.3.4 intitulat "Cheltuieli supraevaluate sau majorate nejustificat la contractul nr. x/C/29.01.2003", s-a reținut că în administrarea Contractului de prestări servicii nr. x/29.01.2003, respectiv art. II din actul adițional nr. x/31.01.2012, încheiat de reclamantă cu S.C. A. S.A., aceasta a plătit către S.C. A. S.A suma de 175.328,65 euro (fără T.V.A.), retroactiv, pentru perioada 01.07.2011-31.01.2012, cu nerespectarea prevederilor legale aplicabile. De asemenea, s-a reținut că au fost încălcate prevederile art. 97 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 925/2006, art. 1 din C. civ., art. 969 din C. civ., art. 15 alin. (2) din Constituția României, art. 4.4 și art. 21 din contractul nr. x/C/29.01.2003. Reclamanta a formulat obiecțiuni la acest raport. Prin decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III la punctul 8, au fost reținute în parte constatările din raportul de control de la punctul 4.3.4. După ce s-au reluat cele menționate în raportul de control în sensul că entitatea verificată a efectuat o plată nelegală, fiind încălcat principiul neretroactivității legii, s-a reținut că o parte din obiecțiunile reclamantei au fost găsite întemeiate. Astfel, s-a reținut că potrivit notei conținând poziția motivată legal referitoare la obiecțiile formulate de conducerea entității verificate la pct. 3.4.3 din raportul de control nr. x/04.03.2016, echipa de control a constatat parțial întemeiate obiecțiunile formulate de către aceasta și și-a modificat parțial punctul de vedere cu privire la constatarea prezentată la punctul 3.4.3 din raportul de control. În consecință, pe baza informațiilor și documentelor prezentate de entitate, echipa de control a acceptat obiecțiunile formulate de entitate pentru perioada 25.11.2011- 31.01.2012, aferent sumei de 55.140,85 EUR, fără TVA și a menținut punctul de vedere cu privire la necesitatea recuperării/regularizării sumei de 120.187,80 EUR, fără TVA, reprezentând diferența între valoarea vechiului abonament și valoarea noului abonament pentru serviciile prestate în perioada 01.07.2011 - 25.11.2011. Drept urmare, prin măsura de la la Cap. II. pct. 14 din Decizia nr. III/4/01.04.2016 emisă de Curtea de Conturi a României, s-au dispus următoarele: "Stabilirea întinderii cheltuielilor nejustificate reprezentând diferența între valoarea vechiului abonament și valoarea noului abonament pentru serviciile prestate în perioada 01.07.2011 - 25.11.2011, plătite în baza art. II din Actul adițional nr. x/31.01.2012 la contractul nr. x/C/29.01.2003 încheiat cu S.C. A. S.A. și recuperarea acestuia, inclusiv a beneficiilor nerealizate, în condițiile legii." Împotriva constatărilor și măsurii mai sus-dispuse prin decizia Curții de Conturi, reclamanta a formulat contestație, ce a fost respinsă prin încheierea nr. III/34/18.05.2016. Argumentele principale invocate de recurentă atât prin intermediul Raportului de control cât și prin Decizia nr. 111/4/01.04.2016, se referă la imposibilitatea retroactivității plății pentru serviciile prestate de A. în perioada 01.07.2011 - 25.11.2011. Plecând de la principiul neretroactivității legii și profitând de formularea art. 969 din C. civ. de la 1864 ("Convențiile legal făcute au putere de lege între părțile contractante"), recurenta ajunge să asimileze legii, ca act juridic de putere publică, și contractele, convențiile, acordurile de voință încheiate între privați. Legiuitorul a urmărit să accentueze importanța respectării prevederilor contractuale, consființind obligativitatea clauzelor în cadrul raportului juridic rezultat în urma încheierii contractului. Așadar, este vădit forțată și greșită concluzia conform căreia obligativitatea clauzelor interpartes transformă convențiile contractuale în veritabile legi. Convențiile încheiate între părți nu sunt guvernate de principiul neretroactivității, principiu care guvernează doar legea, în înțelesul acesteia de act normativ, fiind însă guvernate de un alt principiu, cel al libertății de voință, principiu care permite părților să stabilească cu efect retroactiv drepturi si obligații. Conform principiului libertății contractuale, părțile pot stabili ca acordul de voință dintre ele să producă efecte și pentru trecut, în condițiile în care nu se opun la aceaste prevederi legale de ordin imperativ. În cauză, părțile nu ar fi putut conveni ca aceste tarife să fie majorate pentru perioade anterioare intrării în vigoare a legilor care au obligat la acest tarif, doar într-un astfel de caz fiind încălcată clauza contractuală care prevede că modificări ale valorii contractului pot fi operate doar la intrarea în vigoare a unor legi care obligă în acest sens. Din interpretarea prevederilor art. 4.4 din contract rezultă că obligația de ajustare a tarifelor se naște în sarcina părților semnatare în momentul realizării condiției (modalitate a obligației) și anume intrarea în vigoare a unor acte normative care obliga la ajustare. De la data realizării condiției (intrarea în vigoare a actelor normative), în temeiul art. 969 C. civ., s-a născut în sarcina părților dreptul și obligația de a ajusta tarifele conform influentelor de cost determinate de aceste acte normative. Prevederile art. 4.4 din contract nu stabilesc că plata unor alte tarife se poate face doar din momentul în care părțile încheie un acord în acest sens, ci stabilesc că aceste tarife pot fi modificate doar începând cu momentul în care intră in vigoare acte normative ce obligă la aceasta, în măsura în care există și un acord al părților în acest sens. Prin urmare, cât timp majorarea tarifelor se face începând cu momentul intrării în vigoare a actelor normative ce au determinat această majorare, acordul părților în acest sens poate interveni și la un moment ulterior. În cauză, cadrul legal ce a determinat modificarea tarifelor, avut în vedere de către reclamantă este reprezentat de Legea nr. 287/2010 -Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2011, Ordinul nr. 959/2011 privind stabilirea valorii nominale indexate a tichetelor de masă pentru semestrul I al anului 2011 și Ordinul nr. 2205/2011 privind stabilirea valorii nominale indexate a tichetelor de masă pentru semestrul II al anului 2011. Cum prevederile legale mai sus-menționate erau în vigoare în perioada în discuție, respectiv 01.07.2011 - 25.11.2011, iar prin acordul lor părțile au stabilit ca plata tarifelor majorate să se facă începând cu momentul intrării acestora în vigoare, nu se poate concluzia decât în sensul că nu s-a încălcat nici principiului neretroactivității legii civile și nici clauzele contractuale. De asemenea,Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a reținut că susținerile recurentei în sensul că tariful de prestări servicii stabilit prin contract nu a avut în vedere câștigul salarial mediu brut aprobat prin Legea nr. 287/2010, față de care părțile au convenit modificarea tarifelor, nu pot fi reținute întrucât acest aspect nu a fost reținut ca abatere de nelegalitate în cuprinsul actelor contestate. Abaterea reținută în sarcina reclamantei nu a fost legată de aspectul dacă se puteau aduce modificări de tarife în funcție de indicatorii reținuți de reclamantă și nici de posibilitatea de a renegocia tarifele. În altă ordine de idei, Înalta Curte constată că și celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect, legal, starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.