ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3387/2020

Ședința publică din data de 9 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, la data de 19.05.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Institutul Diplomatic Român (IDR) în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a formulat contestație, prin care a solicitat să fie anulat pct. 5 al Deciziei nr. 3/30.03.2017 emisă de către directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului IV, înregistrată la CCR sub nr. IV/40.133/30.03.2017 la IDR sub nr. IDR/DG 64/31.03.2017, ca fiind neîntemeiat.

Reclamanta a mai solicitat suspendarea deciziei, până la da soluționării prezentei contestații.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 4803 din 7 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal s-a admis acțiunea completată, astfel cum a fost formulată de reclamantul Institutul Diplomatic Român, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a fost anulată parțial Decizia nr. 3/30.03.2017, emisă de directorul Direcției 1 din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi a României, cu privire la pct. 5 din Decizie, a fost anulată încheierea nr. 26/02.05.2017 emisă de pârâtă și a fost suspendată executarea Deciziei nr. 3/30.03.2017 emisă de pârâtă cu privire la punctul nr. 5, până la soluționarea definitivă a prezentei cauze.

1.3. Cererea de recurs:

Împotriva acestei sentințe pârâta Curtea de Conturi a României a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond.

Motivul de recurs susținut în cauză se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și constă în faptul că instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 2 lit. t) art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, și prevederile art. 5 Cap. 6 din Anexa V a Legii nr. 284/2010 raportat la temeiul de drept în baza cărora au fost dispuse măsurile atacate din Decizia nr. 3/2017, respectiv cele ale art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

Concret, recurenta apreciază că instanța de fond nu a ținut cont de faptul că abaterile au fost constatate în urma verificării cheltuielilor de personal angajate, ordonanțate și plătite de IDR în anul 2016, în baza eșantionului selectat, în raport de prevederile art. 14 alin. (1) și art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, art. 2 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul financiar și controlul financiar preventiv art. 31

1

alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 495/2004 privind salarizarea și alte drepturi bănești ale personalului din administrația centrală a Ministerului Afacerilor Externe și de la misiunile diplomatice, oficiile consulare și institutele culturale românești din străinătate, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu art. 5 Cap. VI din Anexa V a Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, pct. 1, pct. 3 din Normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice, precum și organizarea, evidența și raportarea angajamentelor bugetare și legale, aprobate prin OMFP nr. 1792/2002.

Echipa de audit a constatat, în baza documentelor prezentate de IDR, efectuarea de către această instituție a unor cheltuieli constând în indemnizații, de reprezentare, în sumă estimată de 126.747 RON.

Aceste indemnizații au fost acordate fără a avea la bază documente din care să rezulte îndeplinirea condițiilor stabilite prin ordin al ministrului afacerilor externe, singurul autorizat prin lege de a reglementa condițiile de acordare a indemnizației respective. Cuantumul acestei indemnizații s-a situat la nivelul unui salariu de bază.

Dispozițiile în vigoare la data săvârșirii abaterilor constatate pe care intimatul - reclamant le-a invocat în susținerea cererii de anulare, respectiv cele ale Legii 284/2010, au la bază printre alte principii, reglementarea salarizării tuturor categoriilor de personal din sectorul bugetar, prin luarea în considerare a drepturilor de natură salarială stabilite prin acte normative speciale, sens în care prin anexa V, CAP. VI "Sporuri, premii și alte drepturi* s-a prevăzut la art. 5: "Celelalte categorii de personal angajate în Ministerul Afacerilor Externe, personalul din Institutul Diplomatic Român, (...) beneficiază de toate drepturile bănești și obligațiile prevăzute pentru membrii Corpului diplomatic și consular al României."

Însă legea specială care reglementează acordarea indemnizației de reprezentare este Legea nr. 495/2004, care la art. 31

1

alin. (1) și alin. (2) prevede în mod expres faptul că "(1) Membrii Corpului diplomatic și consular al României beneficiază, anual, de o indemnizație de reprezentare în RON, pentru procurarea de efecte personale, al cărei cuantum se situează la nivelul salariului de bază corespunzător funcției de încadrare. (2) Condițiile de acordare a indemnizației de reprezentare se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor externe".

Din textul celor două acte normative, rezultă faptul că, legiuitorul instituie dreptul IDR de a beneficia de toate drepturile bănești prevăzute pentru membrii Corpului diplomatic și consular al României, dar și obligația acordării acestora în condițiile prevăzute de legea specială, în speță, Legea nr. 495/2004, actualizată.

În acest sens, prin legea specială, se instituie dreptul la indemnizația de reprezentare pentru membrii Corpului diplomatic și consular numai în condițiile stabilite prin Ordin al ministrului afacerilor externe, însă ordinele prezentate de reclamant în timpul misiunii de audit nu stabilesc și condițiile de acordare pentru personalul din cadrul IDR.

Precizează faptul că, acordarea în anul 2016 a indemnizației de reprezentare pentru personalul IDR s-a făcut în baza unei proceduri elaborate în anul 2012, aprobate print-un memorandum interior.

Contrar celor reținute de instanța de fond, recurenta susține că inexistența normelor de acordare aprobate potrivit legii speciale prin ordin al MAE nu permite acordarea indemnizației de reprezentare personalului IDR doar prin aplicarea dispozițiilor Legii nr. 284/2010, actualizată, întrucât nu pot fi stabilite condițiile în care se putea acorda această indemnizație, dreptul fiind instituit prin Legea nr. 495/2004, numai pentru membrii Corpului diplomatic și consular.

În același memoriu de recurs a mai fost criticată și soluția referitoare la suspendarea executării actului administrativ a cărui anulare s-a solicitat, recurenta învederând că nu sunt îndeplinite condițiile legale privind cazul bine justificat și paguba iminentă.

1.4 Apărările formulate în cauză:

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, pe cale de excepție, respingerea recursului ca lipsit de interes prin raportare la dispozițiile cuprinse în Legea nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fondurile publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică, dată cu interpretarea corectă a textelor de lege incidente în cauză.

Succint, intimata a precizat că soluția instanței de fond este legală și se impune a fi menținută, deoarece normele de drept se interpretează astfel încât să producă efecte, iar Institutul Diplomatic Român este o instituție publică cu personalitate juridică proprie.

Se mai susține că la momentul adoptării aceste Legii 495/2004, respectiv în anul 2004, Institutul Diplomatic Român nu era înființat, iar în anul 2005, prin H.G. nr. 880/2005 când instituția intimată a fost înființată s-a prevăzut în art. 1 alin. (1) din actul normativ de înființare, că aceasta are personalitate juridică proprie.

Mai mult, se arată că art. 4 alin. (4) din același act normativ stabilește conducerea operativă a Institutului, care este asigurată de Colegiul Director, iar Directorul General este operator terțiar de credite.

În anul 2010, legiuitorul a considerat necesară adoptarea unei modalități de salarizare care să elimine discriminările legate de modalitatea de remunerare a salariaților din sistemul public, astfel că prin Legea nr. 284/2010 au fost introduse o serie de norme și principii care să ducă la eliminarea discriminărilor.

De la momentul adoptării acestui act normativ, salariații IDR au avut dreptul de a încasa indemnizația de reprezentare la care au dreptul membrii corpului diplomatic și consular, conform dispozițiilor art. 31 alin. (1) și (2) din Legea 495/2004. Deoarece IDR este entitate publică cu personalitate juridică, iar condițiile de acordare sunt aspecte care țin de activitatea curentă a unei entități, acestea nu puteau fi stabilite prin ordin al ministrului, ci prin proceduri interne proprii. Astfel, în anul 2012, Colegiul Director al IDR a aprobat Memorandumul interior nr. 2728/12.11.2012, prin care s-a stabilit modul de acordare al indemnizației de reprezentare.

Faptul că în cazul IDR problema condițiilor de acordare nu putea fi reglementată prin ordin de ministru rezultă și din conținutul celor 2 ordine (depuse cu ocazia controlului), respectiv OMAE 1397/29.07.2008 și OMAE 829/21.05.2010 (aflate la dosar). În cuprinsul acestora se menționează faptul că dispozițiile din ele se pun în aplicare de către Direcția Buget, Finanțe, Contabilitate și Salarizare și Direcția Management Resurse Umane.

Deoarece IDR este o instituție cu personalitate juridică proprie, un ordin de ministru nu poate reglementa probleme privind aceste 2 categorii: salarizare și resurse umane. Ca atare, apreciază că instanța a reținut corect, temeinic și legal că aceasta este interpretarea legislativă care poate produce efecte: indemnizația se acordă conform Legii nr. 495/2004, coroborate cu dispozițiile H.G. nr. 880/2205 și ale Legii 284/2010, conform condițiilor de acordare stabilite de conducerea ordonatorului terțiar de credite IDR și nu conform unor condiții stabilite prin ordin de ministru.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză este fondat.

2.1 Excepția lipsei de interes invocată de intimat:

În primul rând, se observă că intimatul-reclamant a invocat excepția lipsei de interes a susținerii prezentului recurs, raportat la prevederile Legii nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fondurile publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

Pronunțându-se cu prioritate asupra excepțiilor de procedură care ar putea face inutilă cercetarea recursului în esența sa, Înalta Curte constată că excepția invocată nu poate fi primită.

Actul normativ invocat de intimat, Legea nr. 78/2018 privind exonerarea personalului plătit din fondurile publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială, reglementează o amnistie fiscală instituită prin voința legiuitorului.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din lege: "Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială încasate în temeiul unor acte administrative sau clauze ale contractelor/acordurilor colective de muncă în vigoare la data plății acestor drepturi, sume considerate a fi încasate nelegal și pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control a unor prejudicii."

Mai mult, la art. 3 alin. (2) din aceeași lege, se prevede: "Ordonatorii principali de credite au obligația de a recalcula salariul de bază și celelalte elementeale sistemului de salarizare de care beneficiază personalul prevăzut la art. 1 aferente lunii în care intră în vigoare prezenta lege, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituții cu atribuții de control"

Așadar, actul normativ în discuție instituie o exonerare legală de plată pentru venituri de natură salarială încasate necuvenit și pentru care s-a stabilit caracterul de nelegalitate, fiind o procedură aplicabilă fazei de executare a constatărilor Curții de Conturi.

În prezenta speță, se pune problema legalității constatărilor autorității de control, urmând a se stabili în mod definitiv dacă veniturile salariale în discuție au sau nu un caracter nelegal, dacă au fost în casate necuvenit, așa cum a statuat Curtea de Conturi, sau au fost legal stabilite, așa cum a apreciat instanța de fond.

Având, prin urmare, efecte în faza ulterioară stabilirii caracterului nelegal al încasării veniturilor salariale, prevederile actului normativ citat mai sus, nu poate avea efectul antamat de intimatul reclamant și anume de împiedicare a soluționării prezentului recurs ca efect al lipsei de interes al recurentului în susținerea căii sale de atac.

Totodată, nu poate fi ignorat interesul direct al recurentei în finalizarea demersului său procesual, respectiv acela de aplicare a prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 78/2018, constând în neacordarea pe viitor a veniturilor salariale stabilite ca fiind nelegale.

În acest context, se apreciază ca fiind nefondată excepția lispei de interes în susținerea recursului, invocată de intimatul reclamant, astfel că aceasta va fi respinsă conform celor de mai sus.

2.2. Recursul pârâtei:

Se observă că recursul declarat a fost structurat pe două paliere de critică și anume motivele de recurs dezvoltate împotriva soluției de suspendare a executării Deciziei nr. 3/30.03.2017, în temeiul disp. art. art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 și motivele de recurs împotriva soluției de anulare a aceluiași act administrativ.

Cum suspendarea executării deciziei nr. 3/30.03.2017 are efect doar până la soluționarea definitivă a cauzei, iar soluția referitoare la legalitatea actului administrativ produce un astfel de efect odată cu dezlegarea prezentului recurs, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesară verificarea legalității măsurii suspendării, de vreme ce această măsură își încetează oricum de drept efectele.

Ca atare, Înalta Curte se va concentra pe analiza argumentelor invocate de ambele părți în privința legalității acordării drepturilor salariale constând în plata indemnizației de reprezentare.

Pentru început trebuie precizat că niciuna dintre părți și nici instanța de fond nu au negat intenția legiuitorului de a menționa în corpul legislativ a dreptului respectiv, fiind cert că odată cu intrarea în vigoare a modificărilor la Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, care a prevăzut în art. 5 Cap. VI din Anexa V:

"Celelalte categorii de personal angajate în Ministerul Afacerilor Externe, personalul din Institutul Diplomatic Român(...) beneficiază de toate drepturile bănești și obligațiile prevăzute pentru membrii Corpului diplomatic și consular al României."

Acordarea indemnizației de reprezentare în RON, în anul 2016, a fost stabilită în bază art. 31

1

alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 495/2004 privind salarizarea și alte drepturi bănești ale personalului din administrația centrală a Ministerului Afacerilor Externe și de la misiunile diplomatice, oficiile consulare și institutele culturale românești din străinătate, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd: "(1) Membrii Corpului diplomatic și consular al României beneficiază, anual, de o indemnizație de reprezentare în RON, pentru procurarea de efecte personale, al cărei cuantum se situează la nivelul salariului de bază corespunzător funcției de încadrare. (2) Condițiile de acordare a indemnizației de reprezentare se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor externe".

În acest context, este evident că indemnizația în discuție este prevăzută la nivelul legislației primare, însă problema de drept care trebuie dezlegată în cadrul prezentului recurs este aceea dacă erau îndeplinite condițiile legale pentru acordarea efectivă a acestui drept.

Astfel, este necesară interpretarea sintagmei "condițiile de acordare a indemnizației de reprezentare se stabilesc prin ordin al ministrului afacerilor externe", fiind evident că legiuitorul nu a reglementat acordarea automată a dreptului prin simpla deținere a calității de angajat al instituțiilor publice menționate în textul legal, ci a condiționat acordarea acestuia de existența prealabilă a unor cerințe legale stabilite în legislația secundară, fiind indicat în concret un ordin al MAI.

În cauză, Curtea de Conturi a apreciat că în lipsa unui atare act administrativ normativ, care să reglementeze condițiile de acordare a indemnizației de reprezentare, acest drept a fost nelegal acordat. În schimb, prima instanță a statuat că plata indemnizației de reprezentare a fost efectuată în baza prevederilor legale în vigoare, iar condițiile de acordare au fost stabilite conform procedurilor interne, respectiv cele ale Legii nr. 284/2010 și a Memorandumului interior nr. 2728/12.11.2012.

Așadar, în opinia instanței de fond, condiționarea legislativă de reglementare a modalității de acordare, a fost substituită de existența unei proceduri interne aprobată de ordonatorul de credite.

În dezacord cu această opinie, Înalta Curte constată că, în aplicarea art. 5 din Legea nr. 284/2010, există Ordinul Ministrului Afacerilor Externe nr. 1397/29.07.2008 prin care au fost stabilite condițiile de acordare a indemnizației de reprezentare, însă doar pentru membrii Corpului diplomatic și consular al României și personalul care ocupă funcții de execuție specifice Ministerului Afacerilor Externe, care lucrează în Centrala Ministerului Afacerilor Externe.

Totodată, ordinele MAI uterioare, care modifică și completează OMAE nr. 1397/29.07.2008, nu au lărgit aria de aplicare a ordinului inițial, chiar dacă posibilitatea acordării acestui drept și pentru personalul IDR a fost prevăzut în Anexa V, cap. VI, art. 5 din Legea nr. 284/2010.

În consecință, condiția legală constând în existența unui Ordin al Ministrului Afacerilor Externe care să reglementeze modalitatea concretă de acordare a dreptului, nu este îndeplinită în cauză.

Pentru a aprecia dacă Memorandumul interior nr. 2728/12.11.2012 emis de intimatul reclamant poate substitui această condiție legală, așa cum a statuat instanța de fond, trebuie verificate similitudinile între cele două proceduri administrative.

Se observă cu ușurință că deși are personalitate juridică proprie și este ordonator de credite, intimatul reclamant nu a fost îndreptățit de legiuitor să reglementeze modalitatea de acordare a unui drept salarial de natura celui în discuție, această atribuție fiind instituită în mod exclusiv în sarcina Ministrului Afacerilor Externe. Mai mult, legiuitorul a stabilit nu doar competența de mai sus, dar și modalitatea formală de emitere a unor astfel de norme și anume prin ordin de ministru, ce nu poate fi substituit printr-o procedură internă intitulată memorandum, aprobată în ședința colegiului director .

Totodată nu poate fi ignorat nici argumentul potrivit căruia Memorandumul invocat de intimatul reclamant a fost emis pentru reglementarea unei proceduri interne în anul 2012, astfel că acesta nu putea fi invocat pentru acordarea unor drepturi de natură salarială din anul 2016.

În contextul celor menționate mai sus, este evident că recurenta a apreciat corect asupra caracterului nelegal al conferirii indemnizației de reprezentare pentru anul 2016, întrucât nu a fost îndeplinită condiția legală a existenței unui Ordin al Ministrului Afacerilor Externe care să statueze asupra modalității concrete de acordare pentru personalul IDR.

Pe cale de consecință, se apreciază că greșit a fost anulată decizia emisă de recurentă, urmând a fi casată soluția primei instanțe pe acest aspect.

2.3 Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că recursul declarat este fondat, motiv pentru care, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea 544/2004 și disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea excepției lipsei de interes a recursului invocată de intimatul-reclamant, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei de interes a recursului invocată de intimatul-reclamant.

Admite recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinței civile nr. 4803 din 7 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, în rejudecare, respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 iulie 2020.