ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3221/2020

Ședința publică din data de 7 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București sub nr. x/2016 la data de 21.12.2016, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale solicitând:

1.2. Sentința instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 4589 din 27 noiembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtă ca neîntemeiată; a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta Fundația A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman din cadrul Ministerului Educației Naționale.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinței civile nr. 4589 din 27 noiembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 488 alin. (1) punctele 6 și 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, faptul că instanța de fond și-ar fi însușit raționamentul autorității administrative, în ceea ce privește modul de interpretare a dispozițiilor legale prin raportare la situația de fapt dedusă judecății, neluând însă în calcul si particularitățile speței detaliate în prezentarea cauzelor ce au generat litigiul. Arată reclamanta și că prima instanță nu a continuat raționamentul prin analiza efectivă a cauzelor pentru care s-a ajuns în respectiva situație și anume, a întârzierilor cu care a fost aprobat proiectul, care ar fi generat dificultățile de implementare datorate dispozițiilor imperative ale normelor OMEC 5248/2011.

O altă critică pe care, în opinia recurentei, curtea de apel ar fi ignorat-o, se referă la faptul că actele administrative contestate exprimă aceeași atitudine a autorității administrative care, fără a menționa care sunt temeiurile de fapt și de drept, verifică la nesfârșit activitatea reclamantei pe proiectul ce face obiectul prezentului dosar; de fiecare dată când au fost contestate actele administrative emise de autoritatea pârâtă, aceasta a procedat la noi verificări și a stabilit noi sancțiuni, reclamanta fiind în drept să considere că pârâta urmărește descurajarea sa în a își valorifica drepturile privind accesul la un proces echitabil, pentru contestarea actelor administrative.

Susține recurenta, în dezvoltarea motivelor de recurs și faptul că, în ceea ce privește Scrisoarea standard de informare a beneficiarului nr. x/22.04.2016 instanța ar fi reținut în mod greșit faptul ca nu ar fi fost respectate dispozițiile art. 17 din Codul Muncii, ca și cauză de constatare a neeligibilității cheltuielilor cu salariile ce fac obiectul contestației; potrivit dispozițiilor art. 17 din Codul Muncii, persoana angajată trebuie să fie informată asupra duratei muncii, iar acest lucru trebuie să se regăsească in cuprinsul contractului de muncă. Din prevederile contractului de munca depus la dosar se poate observa că obiectul contractului face referire la activitatea ce va fi efectuată de către angajat în proiectul ce face obiectul prezentului dosar, astfel că obligația de informare a angajatului a fost îndeplinită și este subsumată activităților proiectului, acest lucru regăsindu-se și în contractul de muncă.

Pe de altă parte, în opinia recurentei, datorită modului în care a fost aprobat si modificat proiectul, toate activitățile au fost ordonate in sensul îndeplinirii obiectivului proiectului și respectării condițiilor impuse de OMEC 5248/31.08.2011, iar scopul respectivului proiect ar fi fost îndeplinit, reclamanta avansând toate cheltuielile necesare activităților din cadrul proiectului așa cum fusese acesta aprobat; ca atare, în opinia reclamantei, este firesc ca intimata sa-și onoreze îndatoririle, iar analiza interpretării dispozițiilor privind modul în care recurenta ar fi respectat toate procedurile din Ghidul de Finanțare, trebuie sa fie subsumate faptului ca proiectul a fost planificat pentru anul școlar 2013-2014, iar acesta a trebuit sa fie aplicat pentru anul școlar următor.

În consecință, considerând că sentința curții de apel este nelegală din perspectiva criticilor enunțate, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului și, în rejudecare, admiterea contestației.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale nu a formulat întâmpinare în termenul legal, dar a depus la dosar concluzii scrise, solicitând respingerea recursului și menținerea sentinței curții de apel, ca fiind legală și temeinică.

A susținut intimata că, raportat la actele administrative a căror anulare se cere, faptul că acestea nu cuprind conținutul conform doleanțelor reclamantei, nu are nicio legătură cu prevederile legale în domeniul anulării actelor administrative, în domeniul activităților de constatare a neregulilor și de stabilire a eligibilității sumelor, fapt care se poate lesne constata raportat la prevederile contractului de finanțare semnat de reclamantă și la legislația specifică implementării proiectelor cu finanțare europeana, legislația contabilă, a achizițiilor publice etc. enunțate.

II. Soluția instanței de recurs

2.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Având în vedere conținutul criticilor ce fac obiectul celor două motive de casare invocate de către recurenta-reclamantă, se impune analiza cu prioritate a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.. În cadrul aceleiași critici, recurenta a invocat și dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, dar acest text de lege nu reglementează un motiv de casare distinct (ci prevede soluțiile instanței de recurs în materia contenciosului administrativ, în caz de admitere a căii de atac), astfel că nu va fi analizat ca atare.

Trebuie precizat mai întâi faptul că exigența motivării hotărârii judecătorești este o garanție a caracterului echitabil al procedurii și împotriva arbitrariului instanței, fiind reglementată de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Potrivit acestui text, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Transpunând dispozițiile acestei norme în contextul criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte apreciază că obligația instanței de fond de a motiva sentința pe care a pronunțat-o privește, în esență, arătarea situației de fapt pe care a reținut-o și a considerentelor de fapt și de drept pentru care a pronunțat soluția criticată în recurs, criterii legale pe care sentința recurată le îndeplinește. Motivarea hotărârii judecătorești nu reprezintă o chestiune de cantitate și nici nu obligă instanța să răspundă tuturor argumentelor de fapt și de drept ale părților, judecătorul putând să grupeze unele dintre acestea pe baza unui numitor comun și să le răspundă în cadrul unui singur considerent; totodată, este necesară analiza acelor motive și apărări care sunt esențiale pentru dezlegarea pricinii, care au aptitudinea de a demonstra analiza efectivă a cauzei, potrivit exigențelor Curții Europene a Drepturilor Omului.

Revenind la prezenta cauză, în contextul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a formulat susțineri de maximă generalitate sau care nu pot fi încadrate în motivul de casare analizat, fiind invocate un amalgam de aspecte care reclamă pretinsa nelegalitate a sentinței analizate, fără a putea fi încadrate în mod tranșant în vreunul dintre motivele de casare invocate; indiferent că se reclamă nemotivarea hotărârii, indicarea unor motive contradictorii de către instanța sau a unor motive străine de natura pricinii, recurenta era ținută să indice instanței de recurs și să dezvolte atare ipoteză de casare prin critici concrete din care să reiasă cu claritate lipsa motivării, caracterul contradictoriu al unor considerente în drept (având în vedere că instanța de recurs exercită exclusiv un control judiciar de legalitate) și să indice acele considerente străine de natura pricinii.

Cu toate acestea, recurenta face trimitere doar la modalitatea de apreciere a situației de fapt reieșită din probele administrate și cum aceste probe trebuiau interpretate și coroborate între ele, la modul în care judecătorul a reținut situația de fapt, declarându-și dezacordul față de concluzia instanței și față de sentința pronunțată; or, aceste aspecte nu pot fi cenzurate de instanța de recurs, întrucât stabilirea ori verificarea situației de fapt reținută de instanțele de fond și, deci, temeinicia hotărârii recurate, nu pot constitui obiect al recursului, întrucât instanța de recurs este ținută de limitele controlului de legalitate ce nu poate fi exercitat decât pentru motivele expres și limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

De asemenea, nemulțumirea recurentei, valorificată în cadrul acestui motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanță ar fi preluat raționamentul și susținerile părții adverse, fără a acorda o egală valoare argumentelor sale; nu pot fi reținute nici aceste susțineri ca fiind de natură să atragă incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ.. Dacă argumentele și probele administrate în cauză au format convingerea instanței în sensul soluției adoptată și dacă judecătorul, trecând prin propriul "filtru" de analiză, a preluat în motivare parte din respectivele argumente, acest lucru nu poate echivala sub nicio formă cu o necercetare sau o cercetare superficială a fondului cauzei.

În consecință, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este nefondat, întrucât motivarea primei instanțe răspunde argumentelor prezentate de părți, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, nefiind astfel identificate contradicții în raționamentul instanței de fond și nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 să nu-și găsească incidența în cauză.

În continuare, examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., invocat de către reclamantă, Înalta Curte constată că nu există argumente pentru reformarea hotărârii de fond. Aceasta întrucât instanța a aplicat judicios dispozițiile de drept substanțial, considerentele prezentate justificând soluția adoptată.

Situația de fapt reținută în mod corect de către prima instanță din aprecierea probelor administrate constă în împrejurarea că, la data de 16.04.2014 a fost încheiat contractul de finanțare nr. x între reclamanta-recurentă Fundația A. și pârâta Direcția Organismul Intermediar pentru Programul Operațional din cadrul Ministerului Educației Naționale pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, în vederea implementării proiectului "Servicii integrate educaționale pentru comunitățile de romi".

Titulara finanțării a depus cererile de rambursare nr. x, 10 și 12 față de care pârâta a emis Scrisorile Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/22.04.2016, x/17.05.2016 și I/6882/SVFP/05.08.2016 prin care au fost invalidate cheltuielile cu salariile și contribuțiile la bugetul de stat, contribuțiile la bugetul asigurărilor sociale de stat aferente personalului din categoria resurse umane și pentru personalul din cadrul echipei de implementare a proiectului.

Reclamanta a formulat contestații administrative împotriva Scrisorilor Standard de Informare a Beneficiarului, acestea fiind soluționate prin adresele nr. x/27.06.2016, y/08.08.2016 și I/7771/SVPF/06.09.2016, fiind parțial admise primele două contestații și respinsă ultima contestație, sens în care s-a menținut caracterul neeligibil al cheltuielilor invalidate prin Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.08.2016. În aceste condiții, reclamanta s-a adresat instanței de contencios administrativ cu cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar.

O primă critică împotriva actelor administrative contestate, reiterată de către titulara acțiunii și în fața instanței de reformare este aceea că, deși contractul de finanțare ar fi fost finalizat cu succes tocmai datorită unor aspecte considerate pretinse "abateri contractuale", iar în situația contrară, nu ar fi fost îndepliniți indicatorii proiectului, s-ar fi reținut în mod greșit de către pârâtă și de către instanța de fond existența unei culpe în sarcina recurentei; de exemplu, indiferent de faptul ca aceasta din urmă ar fi respectat programa de studiu și s-ar fi încadrat în bugetul proiectului, i se impută că nu ar fi respectat tariful orar, motiv pentru care cheltuiala ar fi fost neeligibilă, dar, în opinia reclamantei, instanța de fond nu a avut un raționament corect realizat prin analiza efectivă a cauzelor pentru care s-a ajuns în respectiva situație si anume întârzierile cu care a fost aprobat proiectul care ar fi generat dificultățile de implementare datorate dispozițiilor imperative ale normelor OMEC nr. 5248/2011.

A mai arătat recurenta și că actele administrative ce fac obiectul prezentei cauze, deși au date de emitere diferite, au fost atacate împreună având în vedere și atitudinea autorității administrative de a reveni în "controale" de fiecare dată când erau contestate, actele întocmite de aceasta autoritate si de a proceda la noi sancțiuni.

Aceste susțineri sunt nefondate, lipsite de suport real și nu au capacitatea de a induce instanței de reformare concluzia nelegalității sentinței și a necesității schimbării acesteia. Aceasta întrucât, așa cum a reținut în mod corect curtea de apel, indiferent de faptul că, în cadrul proiectului, reprezentanții reclamantei au respectat programa de studiu și că s-au încadrat în bugetul proiectului, este fără putere de tăgadă că nu a fost respectat tariful orar și limita maximă de ore astfel cum a fost stabilit în cadrul proiectului prin cererea de finanțare și nu s-a solicitat încheierea de acte adiționale privind modificarea contractului de finanțare cu privire la modul de salarizare al experților și profesorilor, în condițiile în care se aprecia că au apărut situații de excepție care impuneau abateri de la modul în care se derulează proiectul, cum ar fi fost cel privind imposibilitatea găsiri de cadre didactice care să îndeplinească criteriile de eligibilitate. În aceste condiții, raționamentul primului judecător în sensul că reclamanta își invocă propria culpă în executarea contractului de finanțare este corect; pe de altă parte, aceasta din urmă nu a administrat nicio probă care să dovedească într-o măsură acceptabilă faptul că abaterile contractuale nepermise ce i-au fost imputate ar fi fost inevitabile și singura soluție viabilă pentru realizarea proiectului în condiții optime, după cum nu a făcut nici dovada faptului că încălcarea condițiilor de finanțare respective ar fi avut vreo legătură cu pretinsele întârzieri în aprobarea proiectului.

Același caracter nefondat și fără legătură cu legalitatea actelor contestate o are și afirmația recurentei în sensul că autoritatea administrativă ar folosi aceleași temeiuri de drept pentru verificarea sa sine die, pe același proiect care s-a finalizat de aproape 3 ani, în scop pretins de intimidare. Aceasta deoarece nu s-a făcut în niciun fel dovada faptului că autoritatea ar fi săvârșit vreun abuz sau că scopul verificărilor pe care le-a întreprins ar fi fost altul decât evaluarea legalității modului în care sunt folosite fondurile și sunt respectate prevederile contractului de finanțare.

În ceea ce privește aspectele invocate de către recurentă în legătură cu o pretins greșită apreciere de către instanța de fond a situației de fapt, ca efect al eronatei analize a probelor administrate de cele două părți, acestea sunt în mod vădit aspecte de netemeinicie care nu pot face obiectul analizei instanței de recurs și, în niciun caz, nu se încadrează în motivul de casare invocat, respectiv în art. 488 pct. 8 și, de altfel, în niciunul dintre motivele de casare prevăzute limitativ de acest articol. Nici nemulțumirea recurentei față de faptul că instanța de fond nu ar fi avut în vedere niciuna dintre apărările sale nu poate constitui un motiv de reformare a sentinței, simpla nemulțumire a părții în legătură cu modul în care a fost tranșată cauza în defavoarea sa, nesusținută de argumente sau de probele dosarului, nefiind suficientă pentru a se admite calea de atac.

O altă critică încadrată în același motiv de recurs vizează considerentele instanței de fond cu privire la critica nemotivării de către autoritatea pârâtă a deciziilor sale, susținând recurenta că judecătorul ar fi aplicat dublul standard în aprecierea cauzei și nu ar fi sancționat lipsa motivării. Această susținere este, în mod vădit, nefondată; dimpotrivă, curtea de apel a reținut în mod expres că pârâta emitentă a deciziei contestate nu a argumentat pe larg soluția dată, însă din toate elementele coroborate, se poate deduce motivul respingerii și se poate exercita astfel, controlul de către instanță. Aprecierea este corectă iar formalismul excesiv acuzat de către reclamantă s-ar fi materializat din partea curții de apel tocmai în cazul în care s-ar fi anulat respectivele acte pentru nemotivarea lor, câtă vreme, pe baza motivării lor chiar și sumară, se poate exercita controlul de către o instanță.

Invocă recurenta-reclamantă și faptul că, în mod greșit, prima instanță ar fi menținut ca fiind legale actele administrative contestate și în perspectiva declarării ca neeligibile a unor cheltuieli. Înalta Curte constată că, în susținerea acestei critici, titulara căii de atac reiterează aceleași argumente și se prevalează de aceleași probe administrate în fața instanței de fond, fără a face dovada unei situații contrară celei reținută de către aceasta din urmă sau de autoritatea pârâtă; dimpotrivă, raționamentul curții de apel este, și din această perspectivă, corect.

Astfel, în ceea ce privește cheltuielile de deplasare cu privire la care s-a aplicat sancțiunea neeligibilității, nici în fața instanței de recurs nu au fost administrate înscrisurile justificative, respectiv nu a fost depusă decizia de deplasare a persoanei în cauză, iar ordinul de deplasare atașat nu a fost ștampilat în conformitate cu legislația în vigoare, simplul fapt că s-a aflat în localitatea respectivă consultantul financiar în cauză nefiind suficient pentru a se reține nerespectarea de către pârâtă a Instrucțiunii nr. 103/2015.

Referitor la suma de 5800 RON reprezentând cheltuieli salariale pentru experții B., C. și D. declarate ca neeligibile întrucât a fost depășit salariul brut stabilit în contractul de muncă, pentru luna februarie 2015, Înalta Curte reține că susținerile reclamantei reiterate și în fața instanței de recurs sunt neîntemeiate, întrucât pârâta a procedat corect invalidând respectivele cheltuieli pentru depășirea salariului brut astfel cum a fost stabilit în contractele individuale de muncă ale celor trei experți; așa cum apreciat și prima instanță, sporul ce se acordă pentru contravaloarea orelor suplimentare nu reprezintă spor cu caracter permanent ci unul cu caracter temporar, astfel că, în mod justificat, au fost invalidate aceste cheltuieli nefiind întrunite condițiile unei cheltuieli eligibile în înțelesul art. 3.1.3 din Ghidul solicitantului 2013 și ale art. 3 alin. (1) lit. c) din Ordinul nr. 1117/2010.

În sfârșit, nefondată este și critica ce vizează pretinsa nelegalitate a sentinței privind Scrisoarea de Informare a beneficiarului nr. 5063/SVPF/17.05.2016 pentru invalidarea cheltuielilor salariale (salariul net, impozit și contribuții) aferente lunii iunie 2015, pentru profesorii SEI/ADS ca efect al faptului că această cheltuială s-a efectuat după data de 31.12.2015, termen limită până la care beneficiarii puteau plăti cheltuielile efectuate; susține recurenta că introducerea cu întârziere de o zi lucrătoare bancară s-a datorat unei erori a băncii, coroborată cu situația de fapt precizată anterior care, din prisma principiului proporționalității, putea fi exceptată și, astfel, sa fie onorată plata.

Contrar acestor susțineri, Înalta Curte reține că, cheltuielile cu salariile aferente lunii iunie, s-au efectuat după data de 31.12.2015, așa cum a reținut și instanța de fond. Astfel, din extrasul de cont emis la data de 04.01.2016, se constată că au fost evidențiate cheltuielile pe care beneficiarul le-a solicitat la rambursare, iar din răspunsul emis de E. cu privire la respectivele împrejurări, se reține că, în urma verificărilor efectuate, s-a constatat că fișierele corecte au fost încărcate în aplicație de către beneficiar la data de 04.01.2016, ora 17:08. Ca atare, deși recurenta a reiterat aceleași susțineri ca în faza judecății de fond, nu s-a făcut dovada existenței vreunei culpe a băncii și nu a depus la dosar, nici în fața instanței de reformare, dovezi din care să poată fi reținută o altă situație de fapt. În acest context, se constată încălcarea primului punct din Instrucțiunea nr. 109/2015, termenul limită până la care beneficiarii pot plăti cheltuielile efectuate în cadrul proiectelor fiind 31 decembrie 2015, această dată reprezentând și data limită a eligibilității cheltuielilor, iar prin încheierea contractului de finanțare, recurenta și-a asumat întocmai respectarea obligațiilor ce îi reveneau potrivit Instrucțiunilor, astfel că, așa cum a subliniat și instanța de fond, invocarea unor împrejurări exterioare, respectiv întârzierile în virarea salariilor și derularea cu dificultăți a proiectului nu sunt opozabile pârâtei atât timp cât termenii folosiți în cuprinsul Instrucțiunii nr. 109/2015 sunt imperativi cu privire la data limită până la care se pot plăti cheltuielile efectuate.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În raport de motivele invocate, întrucât recursul nu atrage incidența în cauză a motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a îl respinge, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 4589 din 27 noiembrie 2017 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 iulie 2020.