ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1785/2020

Circumstanțele cauzei. Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. (Învățământ Superior și Cercetare Științifică), în contradictoriu cu pârâții Ministerului Cercetării și Inovării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, Cercetării, Dezvoltării și Inovării, a solicitat să se dispună anularea aplicabilității Actului Adițional nr. 10/2017, cu preponderență a art. 3 și 4.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2682 pronunțată în data de 8 iunie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția necompetenței materiale ca neîntemeiată, a admis excepția lipsei calității procesuale active și a respins acțiunea formulată de reclamanta A. (Invațământ Superior și Cercetare Științifică), în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării și Inovării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, Cercetării Dezvoltării și Inovării, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta A. (Învățământ Superior și Cercetare Științifică), care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacată și, în rejudecare, respingerea excepției lipsei calității procesuale active și admiterea cererii de chemare în judecată așa cum a fost formulată, cu obligarea intimaților-pârâți la plata cheltuielilor de judecată atât în ceea ce privește fondul cauzei, cât și în ceea ce privește recursul. În motivarea recursului, reclamanta A. (Învățământ Superior și Cercetare Științifică) a arătat, în esență, următoarele: Contractul de finanțare pentru servicii de conducere programe și componente de program din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare nr. 1/2015 este un act administrativ cu caracter normativ, contractul de finanțare fiind principalul act prin care se alocă fonduri pentru proiectele de cercetare la nivel național. Actul Adițional nr. 10 la Contractul de finanțare pentru servicii de conducere programe și componente de program din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare nr. 1/2015 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ deoarece este stabilit prin Ordin al Ministrului Cercetării și Inovării nepublicat. Toate aceste motive duc la concluzia că Actul Adițional nr. 10 la Contractul de finanțare pentru servicii de conducere programe și componente de program din cadrul Planului Național de Cercetare-Dezvoltare nr. 1/2015 este un act administrativ emis cu exces de putere, așa cum este definit acesta de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Raportat la speța în sine, rezumată sub conținut la faptul că o autoritate pretins competentă perfecteză un act cu caracter administrativ, prin ignorarea întregului cadru legislativ, determină examinarea actului sub aspect de nelegalitate, emis prin exces de putere, prin prisma a două puncte de vedere: 1) excesul de putere - atunci când autoritățile statului depășesc limitele împuternicirilor legale; 2) deturnarea puterii - atunci când autoritatea statului îndeplinește un act care ar intra în competența sa urmărind alt scop decât cel prescris de lege, posturi în care se află cel puțin unul dintre pârâți - MCI. Art. 1 alin. (1) al Legii nr. 554/2004 condiționează acțiunea în contencios administrativ de calitatea de persoană vătămată, 'întemeiată pe un drept subiectiv sau pe un interes legitim. "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Articolul 2 alin. (1) lit. a) al Legii nr. 554/2004 definește noțiunea de persoană vătămată: "a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate și grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum și organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Textul normativ anterior redat se referă la trei tipuri de persoane vătămate: - persoana fizică sau juridică titulară a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim; - grupul de persoane fizice fără personalitate juridică titular a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat; - organismele sociale interesate. Organismele sociale interesate, definite în articolul 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, sunt de două tipuri "s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociații, fundații și altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecția drepturilor diferitelor categorii de cetățeni sau, după caz, buna funcționare a serviciilor publice administrative; Este implicit din coroborarea lit. a) și s) citate ale articolului 2 alin. (1) al Legii nr. 554/2004 că - organismele sociale interesate care au ca obiect de activitate protecția diferitelor categorii de persoane sau cetățeni (de exemplu sindicatele sau organizațiile neguvernamentale) pot invoca vătămarea drepturilor și intereselor legitime ale membrilor lor. - organismele sociale interesate care au ca obiect de activitate buna funcționare a serviciilor publice administrative pot invoca vătămarea unui interes legitim public. Dreptul constituțional de a lua parte la opera de guvernare și administrare include și dreptul organismelor sociale interesate de a se adresa instanțelor de contencios administrativ împotriva actelor administrației publice. Chiar dacă se apreciază că există contradicție între art. 2 alin. (1) lit. a) și art. 8 alin. (1^1) ale Legii nr. 554/2004, prevalează prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), ca prevedere specială (aplicabilă organismelor sociale interesate) față de prevederea generală (aplicabilă persoanelor fizice și juridice). Practica Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curților de Apel sunt uniforme în a aprecia că asociațiile constituite pentru apărarea unui interes general, sindicatele și patronatele au calitate procesuală activă și interes în litigiile în care invocă vătămarea unui interes public, în domeniul lor de activitate, spre deosebire de alte persoane fizice și juridice. Există o practică bogată, în care se apreciază că anumite categorii de persoane nu pot invoca vătămarea unui interes public, în fiecare din aceste decizii fiind vorba fie de persoane fizice sau juridice care nu au calitatea de organisme sociale interesate, fie de organisme sociale interesate care au ca obiect de activitate protecția drepturilor unei categorii de cetățeni (de exemplu sindicate) și nu a unor interese generale. Pe fondul cauzei se solicită admiterea cererii de chemare în judecată și anularea art. 3 și art. 4 din Actul Adițional Nr. 10/2017 la Contractul de finanțare pentru servicii de conducere programe și componente de program din cadrul Planului Național de Cercetare- Dezvoltare nr. 1/2015.

Apărări formulate în cauză Intimata-pârâtă Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, Cercetării Dezvoltării și Inovării a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepția de necompetență materială și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei și a solicitat respingerea recursului ca nelegal și nefondat și menținerea sentinței de fond ca fiind temeinică și legală. Intimatul-pârât Ministerul Cercetării și Inovării a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepția lipsei calității procesuale active a recurentei-reclamante și excepția nulității recursului și a solicitat respingerea recursului ca netemeinic și nefondat și menținerea în tot a sentinței pronunțată de către instanța de fond.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacata,prin prisma motivelor dezvoltate în recurs, precum și a dispozițiilor legale incidente în speță, Înalta Curte constată că recursul declarat de către reclamantă este nefondat și îl va respinge ca atare în considerarea argumentelor ce urmează . Prin sentința civilă nr. 2682 din 8unie 2018, pronunțată în dosarul numărul x/2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă în contradictoriu cu Ministerul Cercetării și Inovării și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, Cercetării, Dezvoltării și Inovării, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, în promovarea unei acțiuni ce are ca obiect anularea a două dispoziții, art. 3 și art. 4 din Actul adițional nr. x/2017 la contractul de prestări servicii de conducere programe și componente de programe din cadrul Planului Național de Cercetare- Dezvoltare și Inovare nr. 1/2015. Examinând contractul amintit și actul adițional la acesta, prima instanță a ajuns la concluzia că reclamanta nefiind parte semnatară a celor două acte juridice nu are nici legitimare procesuală să solicite suspendarea executării sau anularea acestor acte, fiind de principiu că o astfel de calitate au doar părțile între care s-a legat raportul de drept substanțial. Nucleul dur al criticii dezvoltate de către recurenta-reclamantă la adresa hotărârii primei instanțe gravitează în jurul ideii că actul contestat în prezenta cauză, a cărui anulare reprezintă obiectul acțiunii în contencios administrativ, are caracter normativ, și nu individual, consecința urmând a fi aceea că orice persoană ce se consideră vătămată prin același act are deschisă calea unei acțiuni în justiție în contencios administrativ. În concret, reclamanta pretinde că în ceea ce privește contractul de finanțare pentru servicii de conducere programe și componente de program din cadrul Planului național de cercetare-dezvoltare nr. 1/2015 aceasta este un act administrativ cu caracter normativ, contractul de finanțare fiind principalul act prin care se alocă fonduri pentru proiectele de cercetare la nivel național. Actul adițional nr. x la contractul de finanțare mai sus amintit este, la rândul său, precizează recurenta, un act administrativ unilateral cu caracter normativ deoarece este stabilit prin ordin al ministrului cercetării și inovării, nepublicat. Înalta Curte nu împărtășește opinia exprimată de către recurentă în legătură cu chestiunea mai sus arătată. Clasificarea actelor administrative în normative și individuale este specifică numai actelor unilaterale, în acord cu prevederile exprese ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, care arată fără echivoc că actele unilaterale se clasifică în acte normative și acte individuale. Actele normative se aplică unui număr nedeterminat de situații (cu alte cuvinte, are aplicabilitate repetată), asupra unui număr indeterminat de subiecți, iar actele individuale se aplică unui individ sau unor indivizi determinați, arătați expres în cuprinsul actului. Pornind de la definiția actului normativ nu se poate susține cu temei că un contract ar putea fi clasificat ca fiind normativ. Contractele, fie ele și administrative, fiind acorduri de voință al părților contractante, menite să producă efecte juridice, sunt guvernate de principiul libertății contractuale în virtutea căruia părțile își creează singure, pe baza propriei voințe, setul de reguli care va guverna raporturile juridice respective. Situația nu se schimbă nici în cazul contractelor administrative, în ciuda așa numitelor reguli exorbitante care le imprimă specificitatea acestor contracte, care sunt și rămân în ultimă instanță acorduri de voință ale părților contractante. Prin urmare, în ipoteza unui diferend în legătură cu acel contract numai părțile care l-au încheiat au deschisă calea acțiunii în justiție, nu și alte persoane. Nu este mai puțin adevărat că textul legal mai sus citat, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor unilaterale și categoria contractelor administrative. Asimilarea contractelor administrative, la care se referă acest text legal, nu înseamnă însă decât că și contractele administrative sunt supuse cenzurii instanței de contencios administrativ, și în niciun caz că și cazul acestor contracte ar opera distincția dintre acte normative și individuale, așa cum se face în cazul actelor unilaterale. Apoi, este inexacta afirmația recurentei că Actul adițional nr. x la contractul de finanțare în discuție este un act administrativ unilateral cu caracter normativ deoarece ar fi stabilit prin ordin de ministru. În primul rând, pentru că întotdeauna un act adițional la un contract nu poate fi decât tot un acord de voință al părților semnatare ale acelui contract. În al doilea rând, pentru că din examinarea actului adițional, depus în copie la dosarul de fond, rezultă fără echivoc faptul că acesta este încheiat de semnatarii contractului de finanțare, adică din Ministerul Cercetării și Inovării, ca autoritate contractantă, și de Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior a Cercetării, Dezvoltării și Inovării, în calitate de contractor, și nu este, așadar, expresia voinței discreționare al unui organ de stat, în speță, al ministrului cercetării și inovării după cum susține recurenta. Mai departe, reclamanta-recurentă argumentează în sensul demonstrării excesului de putere cu care s-a acționat la încheierea actului adițional, susținând că, în cazul de față puterea discreționară recunoscută autorităților statului în materia adoptării actelor administrative este depășită. Deși problema excesului de putere, constată Înalta Curte este analizată de către recurentă în continuarea argumentației prin care se tinde la demonstrarea caracterului normativ al actului adițional, prin care se încearcă demontarea raționamentului judecătorului cauzei cu privire la lipsa calității procesuale active, chestiunea ține de fapt de fondul litigiului. Potrivit art. 2 lit. n) din legea contenciosului administrativ, prin exces de putere se înțelege "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor". A proceda însă la o astfel de analiză, verificând dacă actul contestat a fost emis cu exces de putere, înseamnă, bunăoară, a cerceta dacă emitentul actului a acționat numai în limitele competenței ce i-a fost conferită, numai respectând o anumită procedură și doar urmând întocmai dispozițiile legii pe care o pune în aplicare, ceea ce presupune deja depășirea nivelului de analiză pe care l-a făcut prima instanță, obligând la un examen aprofundat, de esența fondului cauzei, în condițiile în care prin dovedirea excesului de putere se ajunge la demonstrarea nelegalității actului contestat, în speță, a contractului de finanțare/actului adițional. Or, în această etapă procesuală, având în vedere că judecătorul cauzei a soluționat acțiunea pe excepție, controlul pe care îl poate face instanța de recurs, în mod obligatoriu, trebuie să se rezume la a verifica dacă recurenta-reclamantă are sau nu în prezenta cauză calitate procesuală activă. Abia în ipoteza în care s-ar ajunge la casarea sentinței primei instanțe, constatându-se că acțiunea a fost greșit respinsă pe excepție, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, devine actuală chestiunea dacă la încheierea actelor contestate s-a acționat sau nu cu exces de putere. Așa fiind, Înalta Curte nu va examina argumentele recurentei cu privire la excesul de putere. Recurenta susține, pe de altă parte, că posedă calitate procesuală activă în cauză, făcând apel la prevederile art. 1 alin. (2) lit. c), art. 2 lit. a) sau art. 8 alin. (1) 1 din Legea nr. 554/2004, arătând, în esență, că asociațiile constituite pentru apărarea unui interes general, sindicatele și patronatele au calitate procesuală activă, precum și interes în litigiile în care invocă vătămarea unui interes public, în domeniul lor de activitate, spre deosebire de alte persoane fizice și juridice. Recurenta-reclamantă, observă Înalta Curte, care este o federație sindicală, prin urmare, un organism social interesat în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, susține că prin dispozițiile contestate din actul adițional în discuție este exclusă posibilitatea selectării de la început și a evaluatorilor străini sau nu este recunoscută activitatea științifică internațională a cercetătorilor români. Din această postură, de organism social interesat, A. poate poseda legitimare procesuală activă, însă numai în cadrul unor litigii în care se contestă acte administrative unilaterale emise în procedura de selecție a evaluatorilor, cu condiția ca aceștia din urmă să fie membri de sindicat în cadrul sindicatelor ce compun A.. În cauza de față, contestându-se acte juridice bilaterale, nu normative, cum eronat susține reclamanta, aceasta din urmă nu posedă calitate procesuală activă, așa cum a reținut bine prima instanță, deoarece nu este parte semnatară, nici federația, nici un sindicat din compunerea acesteia, a celor două acte juridice - contractul de finanțare și actul adițional la acesta. În cuprinsul recursului său, reclamanta dezvoltă o serie de argumente ce vizează fondul cauzei, însă având în vedere că prima instanță a soluționat cauza pe excepție, Înalta Curte nu va face o analiză a acestora. În raport de cele ce preced, Înalta Curte constată că recursul declarat de către reclamanta A. este nefondat, prin urmare, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., îl va respinge ca atare.