ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1188/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la 18.02.2016, sub nr. x/2016, reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Ecologie Industriala Ecoind a chemat în judecată pe pârâta Curtea De Conturi a României, solicitând anularea în totalitate a încheierii nr. 3/03.02.2016, anularea parțială a Deciziei nr. 36/04.12.2015 și anularea parțială a Raportului de control nr. x/06.11.2015, în sensul admiterii contestației împotriva Deciziei nr. 36/04.12.2015, în referire la pct. II.2 lit. a) și b) (raportat la consemnarea de la pct. 4 din Decizie) respectiv pct. II.3 lit. a), b), c) (raportat la consemnarea de la pct. 5 din Decizie), emisă ca urmare a constatărilor consemnate la pct. 3.2 și pct. 3.3, din Raportul de control nr. x/06.11.2015.

Soluția instanței de fond Prin sentința pronunțată la data de 10.10.2016, Curtea de Apel București a respins acțiunea formulată de reclamantul Institutul Național de Cercetare Dezvoltare pentru Ecologie Industriala Ecoind în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs Împotriva sentinței nr. 2969/10.10.2016, a formulat recurs reclamantul Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Ecologie Industrială-ECOIND criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva interpretării și aplicării greșite a legii, motiv de casare circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea criticilor formulate, recurenta-reclamantă a invocat, în esență, următoarele: - aplicarea greșită de către instanța de fond a dispozițiilor art. 755 alin. (1) și art. 765 alin. (1) C. civ., a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999.a dispozițiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 82/1991, a dispozițiilor art. 2, art. 13 alin. (1) și art. 27 alin. (1) din H.G. nr. 961/2005, precum și a dispozițiilor Ordinului MFP nr. 3055/29.10.2009 în ceea ce privește abaterea pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.2 din decizia nr. 36/4.12.2015 prin care auditorii publici externi au constatat achiziția unui teren în suprafață totală de 492,18 mp și realizarea pe teren a unei investiții - amenajare parcare auto - precum și constituirea unei servituți de trecere cu titlu gratuit, pe o parte a terenului amenajat, fără aprobarea consiliului de administrație și fără recuperarea cheltuielilor cu investiția realizată pe terenul supus servituții, paguba creată fiind de 84.749 RON. În opinia recurentului-reclamant, terenul a fost achiziționat și amenajat cu respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare, fără a se crea niciun prejudiciu, atât contractul de vânzare-cumpărare, cât și dezmembrarea terenului în două loturi și constituirea unei servituți de trecere fiind încheiate de reprezentantul legal al societății, astfel cum rezultă și din înscrisurile aflate la dosarul notarial, lipsa semnăturilor membrilor consiliului de administrație neputând afecta valabilitatea contractelor încheiate. - aplicarea greșită a dispozițiilor art. 12 alin. (1) și (2) și art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 961/2005, respectiv pct. 262 alin. (1) din Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 3055/29.10.2009 în ceea ce privește abaterea pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.3 din decizia nr. 36/4.12.2015 prin care auditorii publici externi au constatat că autoritatea verificată a acordat indemnizații lunare în cuantum total de 50.777 RON membrilor Consiliului de Administrație care nu au participat la ședință. În susținerea acestei critici, a învederat recurenta-reclamantă că acordarea indemnizației lunare către membrii Consiliului de Administrație s-a dispus în baza H.G. nr. 961/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Institutului recurent-reclamant, care nu condiționează acordarea indemnizației de prezența la ședință, în condițiile în care membrii analizau documentele transmise prin e-mail de către secretarul general al consiliului de administrație și transmiteau puncte de vedere, desfășurând astfel o activitate ce se impunea a fi remunerată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 21.03.2018, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând coordonatele esențiale ale cauzei. În opinia intimatei-pârâte, cele două măsuri contestate vizau legalitatea angajării cheltuielilor angajate de către entitatea verificată și au fost dispuse cu respectarea dispozițiilor legale incidente, recurentul-reclamant nefăcând nicio dovadă care să infirme constatările din actul de control.

Procedura derulată în recurs În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 2012/2018 dispozițiilor art. din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și cu măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, s-a fixat termen de judecată la data de 26 februarie 2020.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă a investit instanța de contencios administrativ și fiscal pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul de organizare și desfășurare a activității specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 cu o acțiune în anularea încheierii nr. 3/3.02.2016 prin care Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a respins ca nefondată contestația formulată împotriva deciziei nr. 36/4.12.2015 emisă în baza raportului de control nr. x/6.11.2015, măsurile contestate fiind cele consemnate la punctele II.2 și II.3 din decizia nr. 36/4.12.2015. În esență, în perioada 14.09.2015-16.11.2015 auditorii publici externi din cadrul Departamentului IV al Curții de Conturi au efectuat o verificare cu privire la "Controlul situației, evoluția și modului de administrare a patrimoniului public și privat al statului, precum și legalitatea realizării veniturilor pentru perioada 01.01.2012-30.06.2015" la societatea recurentă, verificarea finalizându-se prin încheierea raportului de control nr. x/6.11.2015. Urmare a controlului auditorii publici externi au constatat abateri de la legalitate și regularitate, având drept consecință producerea unui prejudiciu în cuantum de 135.526 RON, în patrimoniul entității juridice controlate. Constatările valorificate prin măsurile contestate de recurenta-reclamantă au vizat construirea unui drum de servitute, fără aprobarea consiliului de administrație al institutului și a lucrărilor de amenajare platformă parcare, precum și efectuarea unor cheltuieli nelegale reprezentând indemnizația membrilor consiliului de administrație și contribuțiile aferente fără a avea la bază documente justificative, prin măsurile atacate dispunându-se, în sarcina conducerii recurentei-reclamante, în temeiul art. 33 din Legea nr. 94/1992 obligația stabilirii întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate, soluția instanței de fond fiind însușită și de instanța de control judiciar întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în cauză. Efectuând propria evaluare a ansamblului probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: Criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă vizează aplicarea sau interpretarea greșită a dispozițiilor legale incidente fiecărei categorii de abateri reținute de autoritatea de control. Astfel, în privința măsurilor dispuse la pct. II.2 din decizia contestată, recurenta-reclamantă a susținut că instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 755 și art. 765 C. civ. referitoare la constituirea și exercitarea dreptului de servitute și a aplicat greșit dispozițiile legale care reglementează organizarea și funcționarea institutului, fiind ignorată practica semnării hotărârilor consiliului de administrație doar de către președintele acestuia, precum și dovezile certe că problemele în litigiu au fost discutate și aprobate de către membrii consiliului de administrație. Cu referire la această abatere, echipa de control a reținut în sarcina recurentei-reclamante achiziționarea unui teren în suprafață de 492,18 mp și constituirea unei servituți de trecere, corelativă unei suprafețe de 120,88 mp, în favoarea unor persoane fizice, fără a avea la bază aprobarea consiliului de administrație al Institutului, și efectuarea asupra acesteia a unor lucrări de "Amenajare platformă parcare", cu consecința producerii unor prejudicii care au fost estimate de către pârâtă. Astfel, în urma verificării efectuate s-a constatat faptul că, la data de 21.05.2009, în baza contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 21.05.2009 recurenta-reclamantă a achiziționat un tren în suprafață de 492,18 mp situat pe str. x, sector 6 pentru care a achitat suma de 260.420,80 RON, la aceeași dată directorul general-A. - dând o declarație angajament autentificată sub nr. x/21.05.2009, potrivit căreia institutul, prin reprezentant, se obligă să constituie cu titlu gratuit, în termen de 3 (trei) luni de zile, cu posibilitate de prelungire în funcție de obținerea avizelor necesare, în favoarea proprietarilor terenului în suprafață de 1.782,61 mp, după obținerea documentației cadastrale, efectuarea dezmembrării în formă autentică și a obținerii certificatului de atestare fiscală, a certificatului de urbanism necesar operațiunilor notariale în vederea dezmembrării și a încheierii de intabulare a dezmembrării, un drept de servitute de trecere cu mașina și piciorul pe latura de Nord a terenului proprietatea acestuia, cu o latură de 3,5 mp, pe o lungime de 38,08 mp, dreptul de servitute constituindu-se în favoarea beneficiarilor pe durata existenței fondului dominant, fiind accesoriu dreptului de proprietate asupra celor două fonduri învecinate, cu posibilitatea aducțiunii utilităților. De asemenea, în contractul de vânzare - cumpărare autentificat sub nr. x din 21.05.2009 a fost precizat faptul că directorul general A. a fost împuternicit în baza Procesului-verbal al Consiliului de Administrație din data de 10.12.2008, însă acest proces-verbal nu este semnat de membrii consiliului de administrație, ci doar de către directorul general. În raport de această situație de fapt, necontestată sub aspect formal de către recurenta-reclamantă, în acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că nu există certitudinea cunoașterii de către membrii consiliului de administrație a aspectelor referitoare la încheierea celor două acte juridice. Aceasta întrucât, procesul-verbal la care se face referire vizează posibilitatea achiziționării unui teren în suprafață de aproximativ 375 mp (mai mic decât cel achiziționat prin contractul de vânzare-cumpărare), iar mandatul acordat directorului general era limitat la efectuarea demersurilor pentru achiziționarea terenului, iar nu pentru încheierea formalităților de cumpărare. Susținerile recurentului-reclamant referitoare la interpretarea lipsei semnăturilor membrilor consiliului de administrație ca fiind o omisiune fără consecințe juridice asupra valabilității actelor juridice, de vreme ce notarul public care a instrumentat contractul de vânzare-cumpărare și constituirea dreptului de servitute a considerat că societatea-recurentă este legal reprezentată nu pot conduce la înlăturarea abaterii, întrucât raporturile juridice supuse verificării sunt raporturi de drept financiar care vizează modul de constituire, administrare și utilizare a fondurilor bănești de către o instituție publică, fiind diferite de controlul efectuat de notarul public care se limitează la îndeplinirea condițiilor formale de reprezentare. În ceea ce privește lipsa prejudiciului produs patrimoniului recurentului-reclamant, din perspectiva faptului că suprafața de teren achiziționată, în întregul ei, chiar și în condițiile dezmembrării pentru crearea unui drum de servitute, este proprietatea institutului, Înalta Curte constată că susținerile recurentului-reclamant sunt nefondate. Aceasta întrucât, servitutea de trecere asupra terenului în suprafață de 120,88 mp a fost constituită după efectuarea unei investiții de "amenajare parcare auto" pe întreaga suprafață de teren fără ca recurentul-reclamant să procedeze la recuperarea cheltuielilor efectuate pe terenul asupra căruia s-a constituit dreptul de servitute în favoarea unor persoane fizice pe durata existenței fondului dominant. Criticile de nelegalitate vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 12 și 15 din H.G. nr. 961/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Institutului Național de Cercetare -Dezvoltare pentru Ecologia Industrială - ECOIND în ceea ce privește măsura II.3 din decizie cu referire la abaterea costând în acordarea indemnizațiilor lunare către unii membrii ai consiliului de administrație care nu au fost prezenți la ședințele de lucru sunt, de asemenea, nefondate. Astfel, potrivit art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 961/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Ecologie Industrială - ECOIND București, pentru activitatea desfășurată membrii consiliului de administrație, beneficiază de o indemnizație lunară stabilită de consiliul de administrație, dar nu mai mult de 20% din salariul de bază al directorului general al institutului național. Totodată, potrivit art. 15" (1) Consiliul de administrație se întrunește, de regulă, o dată pe lună sau ori de câte ori interesele institutului național o cer, la convocarea președintelui, vicepreședintelui sau la solicitarea unei treimi din numărul membrilor consiliului de administrație". De asemenea, potrivit art. 16 "(1)Consiliul de administrație își desfășoară activitatea în prezența a cel puțin 5 membri. Dacă nu este îndeplinită această condiție, ședința consiliului de administrație se va putea ține în termen de cel mult 15 zile, având aceeași ordine de zi. (2) Hotărârile consiliului de administrație se iau cu majoritatea voturilor membrilor prezenți, dar nu mai puțin de 4 membri." În cauză, potrivit constatărilor organului de control, în perioada 2012-2014 recurentul-reclamant a plătit indemnizații membrilor consiliului de administrație în valoarea estimată de 50.777 RON, deși o parte dintre membrii au absentat de la ședințele desfășurate, iar ședințele nu au fost organizate lunar. Susținerile recurentului-reclamant în sensul că indemnizația lunară se cuvine membrilor consiliului de administrație indiferent de prezența efectivă la ședințe ori de regularitatea organizării acestora nu pot fi primite, întrucât dispozițiile din regulamentul de organizare și funcționare sus menționate stabilesc, fără echivoc, că acordarea indemnizației este condiționată de desfășurarea unei activități în calitate de membru al consiliului de administrație în cadrul ședințelor de lucru legal convocate. Mai mult, conform dispozițiilor art. 52 alin. (5) teza 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice "instrumentele de plată trebuie să fie însoțite de documente justificative". Or, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat documente justificative ale activității desfășurate în calitate de membru al consiliului de administrație necesare pentru îndeplinirea atribuțiilor acestui organism de conducere care să fie atașate instrumentelor de plată. Contrar susținerilor recurentului-reclamant conform cărora abaterea reținută nu a produs niciun prejudiciu, Înalta Curte reține că angajarea și ordonanțarea unor cheltuieli în mod nelegal generează prejudicii în condițiile în care recurentul-reclamant, în calitate de întreprindere publică are obligația de a acționa pentru o bună gestionare a patrimoniului în vederea utilizării fondurilor cu respectarea principiilor eficienței, eficacității și economicității.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma criticilor încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.