ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4107/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Sesizarea instanței de fond Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău la data de 15 iunie 2011, reclamantul S.V. a solicitat, în contradictoriu cu Baroul Neamț și Uniunea Națională a Barourilor din România, anularea ca netemeinică și nelegală a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Neamț, prin care s-a dispus respingerea cererii reclamantului de primire în profesie cu scutire de examen și admiterea cererii reclamantului de primire în profesie cu scutire de examen, conform dispozițiilor art. 16, alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 în vigoare la acea dată.

Uniunea Națională a Barourilor din România a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a acestei pârâte, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Baroul Neamț a formulat de asemenea întâmpinare invocând inadmisibilitatea capătului de cerere privind admiterea cererii petentului de primire în profesie cu scutire de examen, cu indicarea art. 18 din Legea nr. 554/2004 cu privire la soluțiile pe care le poate da instanța. Reclamantul a formulat răspuns la întâmpinare și precizări la acțiune la termenul din 15 septembrie 2011. A arătat în precizări că a înțeles să solicite obligarea celor doi pârâți să emită actul administrativ, respectiv decizia de primire în profesia de avocat cu scutire de examen și că înțelege să conteste și Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011 emisă de U.N.B.R.

Cu privire la cele două excepții, cea a inadmisibilității și a lipsei calității procesuale pasive a U.N.B.R. a solicitat respingerea acestora, raportat la precizările făcute la acest termen. 2. Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 158 din 13 octombrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii în forma în care a fost precizată. A admis acțiunea formulată de către reclamantul S.V. împotriva Baroului Neamț. A admis, în parte, acțiunea formulată împotriva Uniunii Naționale a Barourilor din România. A anulat Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Neamț și Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011, emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România.

A obligat Baroul Neamț să emită actul administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen, în condițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 în forma în vigoare la data introducerii acțiunii. A respins ca nefondată cererea privind obligarea Uniunii Naționale a Barourilor din România să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente: Cu privire la cele două excepții invocate, după depunerea precizărilor la acțiune, pârâta U.N.B.R. nu a mai insistat în excepția lipsei calității procesuale pasive a sa, având în vedere că s-a contestat decizia de respingere a contestației emisă de către U.N.B.R.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, instanța a procedat la respingerea acesteia, urmare a precizărilor făcute de reclamant, prin care a arătat că solicită ca cele două pârâte să fie obligate să emită actul administrativ constând în decizia de primire în profesia de avocat. Pe fondul cauzei, Curtea a constatat că reclamantul s-a adresat cu o cerere înregistrată sub nr. 649 din 5 august 2010 Baroului Neamț, solicitând a fi primit în profesia de avocat cu scutire de examen, conf. prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, în vigoare la data depunerii cererii.

Prin Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010, Consiliul Baroului Neamț a respins cererea formulată de reclamant de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, cu motivarea că la colocviul organizat în zilele de 28, 29, 30 octombrie 2010 pentru verificarea cunoștințelor privitoare la legislația profesiei de avocat susținut de petent, nu a făcut dovada unor cunoștințe temeinice privind legislația organizării și exercitării profesiei de avocat, ca temei de drept menționându-se art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, modificată și republicată, și art. 21 din statutul profesiei de avocat.

Reclamantul a contestat Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Neamț la Uniunea Națională a Barourilor din România, care prin Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011 a respins ca neîntemeiată contestația, reținând că modalitatea de susținere a interviului comunicată candidaților nu a fost contestată prin exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor consiliului baroului, aceasta rămânând definitivă, iar candidații achiesând la condițiile de susținere a interviului. Curtea a reținut că în raport cu dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în vigoare la data formulării cererii: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Raportat la condițiile stabilite de legiuitor, instanța a reținut că Statutul profesiei de avocat, care îi conferă Consiliului Baroului, prin art. 21, dreptul de a verifica cunoștințele solicitanților de a fi primiți în profesia de avocat fără examen, contravine dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Curtea a statuat că nu putea fi stabilită încă o condiție, pe lângă cele stabilite de legiuitor pentru admiterea cererii reclamantului de primire în profesia de avocat fără examen, în situația în care acesta îndeplinește toate condițiile impuse de legiuitor prin Legea nr. 51/1995, în vigoare la data formulării cererii, legiuitor care a considerat că exercitarea profesiilor menționate la art. 16 alin. (2) lit. b) într-un interval de 10 ani reprezintă fundamentul scutirii de examen și că acest termen este îndestulător pentru dobândirea cunoștințelor necesare exercitării profesiei de avocat.

Textul de lege menționat conferă persoanelor care au deținut una din funcțiile enumerate în cuprinsul acestuia, dreptul de a fi primite în profesia de avocat, cu scutire de examen, dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții individualizate în lege și atâta timp cât textul legal aflat în discuție a reglementat dreptul reclamantului de a fi primit în această profesie fără examen, impunerea susținerii unui colocviu, contravine dispozițiilor legale.

Referitor la utilizarea de către legiuitor a expresiei "poate fi primit în profesie" instanța a apreciat că aceasta nu se referă la latitudinea consiliului baroului ca în situația în care condițiile prevăzute de către legiuitor sunt îndeplinite (art. 16, alin. (2) lit. b)), să analizeze alte condiții de formă sau fond și în raport de acestea să decidă primirea în profesie, ci se referă la posibilitatea persoanelor care îndeplinesc funcțiile menționate la art. 2, lit. b), să poată fi primite în profesie cu scutire de examen, dispoziția fiind o excepție de la regula conținută de alin. (1), care stabilește că primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi și ale statutului profesiei.

Privitor la faptul că reclamantul nu a înțeles să conteste Hotărârea Consiliului Baroului Neamț prin care s-a stabilit modalitatea de susținere a interviului, instanța a considerat că aceasta nu constituie un act administrativ în sensul semnificației date de Legea nr. 554/2004, făcând parte din actele pregătitoare, în vederea emiterii actului administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010, care a fost contestată. În ceea ce îl privește pe reclamant, Curtea a constatat că acesta îndeplinește condițiile menționate în art. 16 alin. (2), lit. b) din Legea nr. 51/1995, necesare pentru a fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen, dreptul recunoscut de lege există și prin urmare trebuie recunoscut și de către Consiliul Baroului Neamț, care nu poate respinge cererea de primire în profesia de avocat fără examen, pe alte criterii, decât cele consacrate prin textul legii.

Prin urmare, Curtea a stabilit că se impune anularea atât a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010 a Baroului Neamț, cât și a Deciziei nr. 209 din 9 iunie 2011, emisă de Consiliul U.N.B.R. Instanța nu a primit cererea reclamantului de obligare a Consiliului U.N.B.R. să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, deoarece U.N.B.R. nu are astfel de atribuții, dreptul reclamantului în condițiile în care întrunește condițiile prevăzute de legiuitor fiind dat de lege, iar conform dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Statutul profesiei de avocat, Consiliul baroului este cel care pronunță o hotărâre motivată asupra cererii de primire în profesie. În temeiul art. 274 C. proc.

civ., Curtea a obligat pârâtele să achite reclamantului cheltuielile de judecată ocazionate de proces, respectiv onorariul de avocat conform chitanței depusă la dosar. 3. Calea de atac exercitată Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții Baroul Neamț și Uniunea Națională a Barourilor din România, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. I. În recursul declarat de Baroul Neamț se critică soluția de admitere a cererii motivat de faptul că Baroul Neamț nu ar fi avut dreptul legal să organizeze interviul în urma căruia reclamantul a fost respins pentru necunoașterea dispozițiilor legale privitoare la organizarea și desfășurarea profesiei de avocat deoarece o asemenea motivare reprezintă o nesocotire evidentă a dispozițiilor legale și ignoră drepturile organelor de conducere ale acestei profesii liberale de a verifica cunoștințele celor care doresc să acceadă la calitatea de avocat.

Se consideră că afirmația instanței de fond potrivit căreia expresia legiuitorului „poate fi primit în profesia de avocat” nu ar lăsa la latitudinea organelor de conducere această decizie de primire, ci ar conferi direct un drept al candidatului de a fi primit dacă îndeplinește cumulativ și celelalte condiții de vechime este greșită întrucât dacă legiuitorul ar fi conferit un drept și nu o vocație s-ar fi exprimat evident altfel, dar prin utilizarea expresiei „poate fi primit” s-a lăsat la aprecierea organelor de conducere ale profesiei posibilitatea primirii candidaților. Aceeași expresie era folosită și în cazul legislației privind accesul în profesia de magistrat pentru persoanele cu vechime în profesii juridice mai mare de 10 ani, dar candidații erau intervievați și în caz de respingere a cererii, instanțele apreciau că acela nu este un drept, ci o vocație.

Statutul profesiei de avocat nu adaugă la lege, ci face precizări și clarifică modalitatea concretă de aplicare a acesteia și se dă posibilitatea barourilor de a-și selecta viitorii membri. Recurentul nu neagă cunoștințele juridice ale intimatului care a fost magistrat, are o experiență juridică incontestabilă dar organele de conducere au dreptul de a verifica dacă un candidat și-a însușit legislația specifică profesiei pe care dorește să o practice. II. În recursul declarat de U.N.B.R. se arată că hotărârea pronunțată este rezultatul unei greșite aplicări a dispozițiilor legale în materie având în vedere că dispozițiile statutare privind verificarea nu contravin dispozițiilor legale care reglementează accesul în profesie fără examen, ci le completează în mod necesar.

Verificarea nu reprezintă un examen care să contrazică textul art. 16 din lege, întrucât examenul, în sensul Legii nr. 51/1995, este prevăzut la art. 33 din Statut și privește cultura juridică generală pe care vechimea, în cazul art. 16, o prezumă. Statutul profesiei de avocat este un act administrativ normativ și pretinsa nelegalitate nu a fost legal invocată și reținută de reclamant și instanță, în condițiile în care contenciosul administrativ prevede două căi legale, una principală și una incidentală de invalidare, iar participarea la colocviul desfășurat în maniera descrisă de către reclamant constituie o achiesare la ideea de verificare statutară, așa încât actul atacat este și rezultatul propriilor sale acțiuni.

Este adevărat că potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care se înscriu în antecedența cauzală a actului contestat, însă această intervenție este permisă doar dacă este solicitată și privește doar operațiunile care nu se constituie în acte administrative individuale.

Hotărârea prin care cererea reclamantului a fost validată în principiu și a fost convocat la colocviu, în baza art. 21 alin. (1) și (2) din Statut, fiind un act administrativ individual, cu finalitate proprie, nu se poate înscrie în noțiunea de act pregătitor, ci trebuie atacat, în cazul pretenției de nelegalitate și vătămare, printr-un demers principal sau incidental separat, iar validarea în principiu a cererii reclamantului (verificarea condițiilor de vechime și moralitate) conform art. 21 alin. (1) din Statut nu reprezintă o condiție necesară și suficientă pentru a accede în profesie, acest acces fiind condiționat de prestația corespunzătoare la verificarea statutară, stabilită, în cazul reclamantului, printr-o hotărâre necontestată.

Cum prestația proprie a fost calificată necorespunzător, s-a apreciat că hotărârea de respingere a cererii sale de primire în profesie este legală și nu se poate vorbi de vreo vătămare într-un drept sau interes, așa cum prevede art. 8 din Legea nr. 554/2004. S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței și rejudecarea acțiunii și obligarea la plata cheltuielilor de judecată. 4. Soluția instanței de recurs După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursurile pentru următoarele considerente: Intimatul-reclamant S.V. a formulat cerere de primire în profesie cu scutire de examen potrivit art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată.

Potrivit acestui text, la cerere, poate fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen: a) titularul diplomei de doctor în drept; b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat. Problema care se impune a fi soluționată în prezenta cauză este aceea dacă textul sus-menționat instituie un drept de apreciere al barourilor și care sunt limitele acestui drept. În dreptul administrativ, norma permisivă exprimă puterea discreționară dată autorității publice de a acționa într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această putere poate fi utilizată în mod abuziv.

Altfel spus, autoritatea publică are obligația de a da o justificare legală opțiunii sale. A accepta un punct de vedere contrar înseamnă a accepta faptul că autoritatea publică poate acționa cu exces de putere, adică fără să existe niciun control al activității administrației, ceea ce nu poate fi permis într-un stat de drept. Într-adevăr, norma aflată în discuție este o normă permisivă, care conferă autorităților recurente posibilitatea de a verifica îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către persoana care solicită primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen. Cu toate acestea, după cum a arătat și prima instanță, când toate condițiile legale sunt îndeplinite de către solicitant, cererea nu poate fi respinsă pe considerente de oportunitate.

Din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiției de vechime cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.

Este adevărat că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, însă, chiar în Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 adoptată de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România privind adoptarea „Ghidului de liberă practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, s-a precizat că rezultatul colocviului de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.

Această verificare a cunoștințelor specifice profesiei, chiar dacă este organizată sub forma unui interviu, în condițiile în care a fost stabilit un punctaj minim de promovare, echivalează cu un examen, iar respingerea cererii de primire în profesia de avocat cu scutire de examen pentru nepromovarea interviului se circumscrie excesului de putere al autorității. A primi o asemenea interpretare realizată de autoritățile intimate înseamnă a goli de conținut și de eficiență prevederea respinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.

De altfel, trebuie precizat că practica Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, în materia interpretării dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 și a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat este constantă în a aprecia că dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen pe motiv că nu a fost promovată cerința verificării cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităților și, de aceea, au fost anulate actele emise de U.N.B.R. pentru acest motiv.

În acest sens, se pot invoca Deciziile nr. 4777 din 4 noiembrie 2010, nr. 233 din 20 ianuarie 2011 și nr. 4143 din 16 septembrie 2011. Față de această practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Chiar dacă divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag.

39; cauza Ștefan și Stef împotriva României, prag. 33). Apreciind că soluția instanței este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Baroul Neamț și Uniunea Națională a Barourilor din România împotriva Sentinței nr. 158 din 13 octombrie 2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 octombrie 2012. Procesat de GGC - AZ