ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4107/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4107/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată,

înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău la data de 15 iunie 2011,

reclamantul S.V. a solicitat, în contradictoriu cu Baroul Neamț și Uniunea

Națională a Barourilor din România, anularea ca netemeinică și nelegală a

Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Neamț, prin

care s-a dispus respingerea cererii reclamantului de primire în profesie cu

scutire de examen și admiterea cererii reclamantului de primire în profesie cu

scutire de examen, conform dispozițiilor art. 16, alin. (2) lit. b) din Legea

nr. 51/1995 în vigoare la acea dată.

Uniunea Națională a

Barourilor din România a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția

lipsei calității procesuale pasive a acestei pârâte, iar pe fondul cauzei a

solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Baroul Neamț a

formulat de asemenea întâmpinare invocând inadmisibilitatea capătului de cerere

privind admiterea cererii petentului de primire în profesie cu scutire de

examen, cu indicarea art. 18 din Legea nr. 554/2004 cu privire la soluțiile pe

care le poate da instanța.

Reclamantul a

formulat răspuns la întâmpinare și precizări la acțiune la termenul din 15

septembrie 2011.

A arătat în precizări

că a înțeles să solicite obligarea celor doi pârâți să emită actul

administrativ, respectiv decizia de primire în profesia de avocat cu scutire de

examen și că înțelege să conteste și Decizia nr. 209 din 9 iunie 2011 emisă de

U.N.B.R.

Cu privire la cele

două excepții, cea a inadmisibilității și a lipsei calității procesuale pasive

a U.N.B.R. a solicitat respingerea acestora, raportat la precizările făcute la

acest termen.

de fond

Prin Sentința nr. 158

din 13 octombrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, de contencios

administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii în forma

în care a fost precizată.

A admis acțiunea

formulată de către reclamantul S.V. împotriva Baroului Neamț.

A admis, în parte,

acțiunea formulată împotriva Uniunii Naționale a Barourilor din România.

A anulat Decizia nr.

180 din 26 noiembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Neamț și Decizia nr. 209

din 9 iunie 2011, emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din

România.

A obligat Baroul Neamț

să emită actul administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat

cu scutire de examen, în condițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr.

51/1995 în forma în vigoare la data introducerii acțiunii.

A respins ca

nefondată cererea privind obligarea Uniunii Naționale a Barourilor din România

să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat, cu scutire de

examen.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut următoarele considerente:

Cu privire la cele

două excepții invocate, după depunerea precizărilor la acțiune, pârâta U.N.B.R.

nu a mai insistat în excepția lipsei calității procesuale pasive a sa, având în

vedere că s-a contestat decizia de respingere a contestației emisă de către

U.N.B.R.

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității acțiunii, instanța a procedat la respingerea

acesteia, urmare a precizărilor făcute de reclamant, prin care a arătat că

solicită ca cele două pârâte să fie obligate să emită actul administrativ

constând în decizia de primire în profesia de avocat.

Pe fondul cauzei,

Curtea a constatat că reclamantul s-a adresat cu o cerere înregistrată sub nr.

649 din 5 august 2010 Baroului Neamț, solicitând a fi primit în profesia de

avocat cu scutire de examen, conf. prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea

nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, în vigoare

la data depunerii cererii.

Prin Decizia nr. 180

din 26 noiembrie 2010, Consiliul Baroului Neamț a respins cererea formulată de

reclamant de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, cu motivarea

că la colocviul organizat în zilele de 28, 29, 30 octombrie 2010 pentru

verificarea cunoștințelor privitoare la legislația profesiei de avocat susținut

de petent, nu a făcut dovada unor cunoștințe temeinice privind legislația

organizării și exercitării profesiei de avocat, ca temei de drept

menționându-se art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, modificată și

republicată, și art. 21 din statutul profesiei de avocat.

Reclamantul a

contestat Decizia nr. 180 din 26 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Neamț la

Uniunea Națională a Barourilor din România, care prin Decizia nr. 209 din 9

iunie 2011 a respins ca neîntemeiată contestația, reținând că modalitatea de

susținere a interviului comunicată candidaților nu a fost contestată prin

exercitarea căilor de atac împotriva hotărârilor consiliului baroului, aceasta

rămânând definitivă, iar candidații achiesând la condițiile de susținere a

interviului.

Curtea a reținut că

în raport cu dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în

vigoare la data formulării cererii: „(2) La cerere, poate fi primit în

profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia

de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier

juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat

activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de

avocat”.

Raportat la

condițiile stabilite de legiuitor, instanța a reținut că Statutul profesiei de

avocat, care îi conferă Consiliului Baroului, prin art. 21, dreptul de a

verifica cunoștințele solicitanților de a fi primiți în profesia de avocat fără

examen, contravine dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr.

51/1995.

Curtea a statuat că

nu putea fi stabilită încă o condiție, pe lângă cele stabilite de legiuitor

pentru admiterea cererii reclamantului de primire în profesia de avocat fără

examen, în situația în care acesta îndeplinește toate condițiile impuse de

legiuitor prin Legea nr. 51/1995, în vigoare la data formulării cererii,

legiuitor care a considerat că exercitarea profesiilor menționate la art. 16

alin. (2) lit. b) într-un interval de 10 ani reprezintă fundamentul scutirii de

examen și că acest termen este îndestulător pentru dobândirea cunoștințelor

necesare exercitării profesiei de avocat.

Textul de lege

menționat conferă persoanelor care au deținut una din funcțiile enumerate în

cuprinsul acestuia, dreptul de a fi primite în profesia de avocat, cu scutire

de examen, dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții individualizate în lege

și atâta timp cât textul legal aflat în discuție a reglementat dreptul

reclamantului de a fi primit în această profesie fără examen, impunerea

susținerii unui colocviu, contravine dispozițiilor legale.

Referitor la

utilizarea de către legiuitor a expresiei "poate fi primit în

profesie" instanța a apreciat că aceasta nu se referă la latitudinea

consiliului baroului ca în situația în care condițiile prevăzute de către

legiuitor sunt îndeplinite (art. 16, alin. (2) lit. b)), să analizeze alte

condiții de formă sau fond și în raport de acestea să decidă primirea în

profesie, ci se referă la posibilitatea persoanelor care îndeplinesc funcțiile

menționate la art. 2, lit. b), să poată fi primite în profesie cu scutire de examen,

dispoziția fiind o excepție de la regula conținută de alin. (1), care

stabilește că primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de

barou, conform prevederilor prezentei legi și ale statutului profesiei.

Privitor la faptul că

reclamantul nu a înțeles să conteste Hotărârea Consiliului Baroului Neamț prin

care s-a stabilit modalitatea de susținere a interviului, instanța a considerat

că aceasta nu constituie un act administrativ în sensul semnificației date de

Legea nr. 554/2004, făcând parte din actele pregătitoare, în vederea emiterii

actului administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv a Deciziei

nr. 180 din 26 noiembrie 2010, care a fost contestată.

În ceea ce îl

privește pe reclamant, Curtea a constatat că acesta îndeplinește condițiile

menționate în art. 16 alin. (2), lit. b) din Legea nr. 51/1995, necesare pentru

a fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen, dreptul recunoscut de

lege există și prin urmare trebuie recunoscut și de către Consiliul Baroului Neamț,

care nu poate respinge cererea de primire în profesia de avocat fără examen, pe

alte criterii, decât cele consacrate prin textul legii.

Prin urmare, Curtea a

stabilit că se impune anularea atât a Deciziei nr. 180 din 26 noiembrie 2010 a

Baroului Neamț, cât și a Deciziei nr. 209 din 9 iunie 2011, emisă de Consiliul

U.N.B.R.

Instanța nu a primit

cererea reclamantului de obligare a Consiliului U.N.B.R. să emită actul

administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, deoarece

U.N.B.R. nu are astfel de atribuții, dreptul reclamantului în condițiile în

care întrunește condițiile prevăzute de legiuitor fiind dat de lege, iar

conform dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Statutul profesiei de avocat,

Consiliul baroului este cel care pronunță o hotărâre motivată asupra cererii de

primire în profesie.

În temeiul art. 274

C. proc. civ., Curtea a obligat pârâtele să achite reclamantului cheltuielile

de judecată ocazionate de proces, respectiv onorariul de avocat conform

chitanței depusă la dosar.

exercitată

Împotriva acestei

hotărâri au declarat recurs pârâții Baroul Neamț și Uniunea Națională a

Barourilor din România, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I. În recursul

declarat de Baroul Neamț se critică soluția de admitere a cererii motivat de

faptul că Baroul Neamț nu ar fi avut dreptul legal să organizeze interviul în

urma căruia reclamantul a fost respins pentru necunoașterea dispozițiilor

legale privitoare la organizarea și desfășurarea profesiei de avocat deoarece o

asemenea motivare reprezintă o nesocotire evidentă a dispozițiilor legale și

ignoră drepturile organelor de conducere ale acestei profesii liberale de a

verifica cunoștințele celor care doresc să acceadă la calitatea de avocat.

Se consideră că

afirmația instanței de fond potrivit căreia expresia legiuitorului „poate fi

primit în profesia de avocat” nu ar lăsa la latitudinea organelor de conducere

această decizie de primire, ci ar conferi direct un drept al candidatului de a

fi primit dacă îndeplinește cumulativ și celelalte condiții de vechime este

greșită întrucât dacă legiuitorul ar fi conferit un drept și nu o vocație s-ar

fi exprimat evident altfel, dar prin utilizarea expresiei „poate fi primit” s-a

lăsat la aprecierea organelor de conducere ale profesiei posibilitatea primirii

candidaților.

Aceeași expresie era

folosită și în cazul legislației privind accesul în profesia de magistrat

pentru persoanele cu vechime în profesii juridice mai mare de 10 ani, dar

candidații erau intervievați și în caz de respingere a cererii, instanțele

apreciau că acela nu este un drept, ci o vocație.

Statutul profesiei de

avocat nu adaugă la lege, ci face precizări și clarifică modalitatea concretă

de aplicare a acesteia și se dă posibilitatea barourilor de a-și selecta viitorii

membri.

Recurentul nu neagă

cunoștințele juridice ale intimatului care a fost magistrat, are o experiență

juridică incontestabilă dar organele de conducere au dreptul de a verifica dacă

un candidat și-a însușit legislația specifică profesiei pe care dorește să o

practice.

II. În recursul

declarat de U.N.B.R. se arată că hotărârea pronunțată este rezultatul unei

greșite aplicări a dispozițiilor legale în materie având în vedere că

dispozițiile statutare privind verificarea nu contravin dispozițiilor legale

care reglementează accesul în profesie fără examen, ci le completează în mod

necesar.

Verificarea nu

reprezintă un examen care să contrazică textul art. 16 din lege, întrucât

examenul, în sensul Legii nr. 51/1995, este prevăzut la art. 33 din Statut și

privește cultura juridică generală pe care vechimea, în cazul art. 16, o

prezumă.

Statutul profesiei de

avocat este un act administrativ normativ și pretinsa nelegalitate nu a fost

legal invocată și reținută de reclamant și instanță, în condițiile în care

contenciosul administrativ prevede două căi legale, una principală și una

incidentală de invalidare, iar participarea la colocviul desfășurat în maniera

descrisă de către reclamant constituie o achiesare la ideea de verificare

statutară, așa încât actul atacat este și rezultatul propriilor sale acțiuni.

Este adevărat că

potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să

se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care se înscriu

în antecedența cauzală a actului contestat, însă această intervenție este

permisă doar dacă este solicitată și privește doar operațiunile care nu se

constituie în acte administrative individuale.

Hotărârea prin care

cererea reclamantului a fost validată în principiu și a fost convocat la

colocviu, în baza art. 21 alin. (1) și (2) din Statut, fiind un act

administrativ individual, cu finalitate proprie, nu se poate înscrie în

noțiunea de act pregătitor, ci trebuie atacat, în cazul pretenției de

nelegalitate și vătămare, printr-un demers principal sau incidental separat,

iar validarea în principiu a cererii reclamantului (verificarea condițiilor de

vechime și moralitate) conform art. 21 alin. (1) din Statut nu reprezintă o

condiție necesară și suficientă pentru a accede în profesie, acest acces fiind

condiționat de prestația corespunzătoare la verificarea statutară, stabilită,

în cazul reclamantului, printr-o hotărâre necontestată.

Cum prestația proprie

a fost calificată necorespunzător, s-a apreciat că hotărârea de respingere a

cererii sale de primire în profesie este legală și nu se poate vorbi de vreo

vătămare într-un drept sau interes, așa cum prevede art. 8 din Legea nr.

554/2004.

S-a solicitat

admiterea recursului, modificarea sentinței și rejudecarea acțiunii și

obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

de recurs

După examinarea

motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va

respinge recursurile pentru următoarele considerente:

Intimatul-reclamant

S.V. a formulat cerere de primire în profesie cu scutire de examen potrivit

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea

profesiei de avocat, republicată.

Potrivit acestui

text, la cerere, poate fi primit în profesia de avocat, cu scutire de examen:

a) titularul diplomei de doctor în drept; b) cel care până la data primirii în

profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public,

consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a

încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia

de avocat.

Problema care se

impune a fi soluționată în prezenta cauză este aceea dacă textul sus-menționat

instituie un drept de apreciere al barourilor și care sunt limitele acestui

drept.

În dreptul administrativ,

norma permisivă exprimă puterea discreționară dată autorității publice de a

acționa într-un sens sau altul, ceea ce nu echivalează cu faptul că această

putere poate fi utilizată în mod abuziv. Altfel spus, autoritatea publică are

obligația de a da o justificare legală opțiunii sale.

A accepta un punct de

vedere contrar înseamnă a accepta faptul că autoritatea publică poate acționa

cu exces de putere, adică fără să existe niciun control al activității

administrației, ceea ce nu poate fi permis într-un stat de drept.

Într-adevăr, norma

aflată în discuție este o normă permisivă, care conferă autorităților recurente

posibilitatea de a verifica îndeplinirea condițiilor impuse de lege de către

persoana care solicită primirea în profesia de avocat, cu scutire de examen.

Cu toate acestea,

după cum a arătat și prima instanță, când toate condițiile legale sunt

îndeplinite de către solicitant, cererea nu poate fi respinsă pe considerente

de oportunitate.

Din analiza art. 16

alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul

motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiției de

vechime cerută de lege și încetarea activității din una din funcțiile enumerate

în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia

de avocat.

Este adevărat că art.

21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de

primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice

cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei

de avocat, însă, chiar în Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 adoptată de

Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România privind adoptarea

„Ghidului de liberă practică privind procedura soluționării transparente a

cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, s-a precizat

că rezultatul colocviului de verificare a cunoștințelor privind legislația

specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în

profesia de avocat cu scutire de examen.

Această verificare a

cunoștințelor specifice profesiei, chiar dacă este organizată sub forma unui

interviu, în condițiile în care a fost stabilit un punctaj minim de promovare,

echivalează cu un examen, iar respingerea cererii de primire în profesia de

avocat cu scutire de examen pentru nepromovarea interviului se circumscrie

excesului de putere al autorității.

A primi o asemenea

interpretare realizată de autoritățile intimate înseamnă a goli de conținut și

de eficiență prevederea respinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr.

51/1995.

Apreciind că soluția

instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ.

raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca

nefondate.

De altfel, trebuie precizat

că practica Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, în

materia interpretării dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr.

51/1995 și a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat este constantă

în a aprecia că dacă sunt îndeplinite condițiile cerute de art. 16 alin. (2)

din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de

examen pe motiv că nu a fost promovată cerința verificării cunoștințelor

solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat

constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităților și,

de aceea, au fost anulate actele emise de U.N.B.R. pentru acest motiv. În acest

sens, se pot invoca Deciziile nr. 4777 din 4 noiembrie 2010, nr. 233 din 20

ianuarie 2011 și nr. 4143 din 16 septembrie 2011.

Față de această

practică constantă și în lipsa unor argumente consistente care să justifice

declanșarea procedurii de schimbare a practicii judiciare s-ar ajunge la

soluții contrare care au ca efect încălcarea principiului securității

raporturilor juridice și a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el

reglementat de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a

libertăților fundamentale.

Chiar dacă

divergențele de jurisprudență constituie consecința inerentă oricărui sistem

judiciar, nu este permis ca instanța supremă să devină ea însăși, prin practica

divergentă, o sursă de insecuritate juridică, aspecte subliniate și de Curtea

Europeană a Drepturilor Omului (cauza Beian împotriva României, parag. 39;

cauza Ștefan și Stef împotriva României, prag. 33).

Apreciind că soluția

instanței este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la

art. 20 din Legea nr. 554/2004, vor fi respinse recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de Baroul Neamț și Uniunea Națională a Barourilor din România

împotriva Sentinței nr. 158 din 13 octombrie 2011 a Curții de Apel Bacău,

secția comercială de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 12 octombrie 2012.

Procesat

de GGC - AZ