ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4374/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 13 iulie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Administrația Prezidențială, reprezentată prin Președintele României, consilierul de stat B., Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice, Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945-1989, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța: - să se constate că a fost prejudiciat în calitate de revoluționar și beneficiar al Legii nr. 341/2004, prin publicarea în Monitorul Oficial a Decretelor nr. 719/2015, nr. 215/2016, nr. 268/2016 și nr. 737/2016, emise de Președintele României; - anularea acestor acte administrative, emise cu încălcarea dispozițiilor art. 94 lit. a) și art. 100 din Constituția României, republicată, precum și a dispozițiilor art. 3 alin. (1) lit. b) pct. 3, art. 5 alin. (5) și art. 92 alin. (5) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare; - obligarea emitentului actelor contestate la plata unor daune morale.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 255 din 02 noiembrie 2016, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: - a admis excepția necompetenței materiale a instanței în ceea ce privește primul capăt de cerere din acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist și a declinat competența de soluționare a acestui capăt de cerere în favoarea Tribunalului Prahova, secția contencios administrativ fiscal; - a admis excepția inadmisibilității acțiunii precizate, formulate de reclamant în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești, Administrația Prezidențială, reprezentată prin Președintele României, consilierul de stat B., Guvernul României și Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, vizând celelalte capete de cerere, pe care le-a respins, ca inadmisibile.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 255 din 02 noiembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleași instanțe. Recurentul-reclamant a formulat, în esență, următoarele critici de nelegalitate în privința sentinței recurate: Excepția necompetenței materiale, invocată de pârâtul Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945-1989, este neîntemeiată și urmează a fi respinsă, în raport de obiectul acțiunii, astfel cum acesta a fost precizat, respectiv constatarea nulității Decretelor emise de Președintele României privind conferirea titlului de "Luptător pentru Victoria Revoluției Române din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant". Prevederile art. 26 din Legea nr. 341/2004 instituie o competență specială în favoarea secției de contencios administrativ a tribunalului numai în privința litigiilor legate de aplicarea Legii nr. 341/2004, în care acțiunea este formulată în contradictoriu cu Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945-1989, or în speță, raportat la cadrul procesual și la pretențiile concrete deduse judecății, nu sunt aplicabile prevederile legale mai sus menționate, ci dispozițiile dreptului comun în materie, respectiv art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât petitul principal are ca obiect anularea unor decrete emise de Președintele României. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâta Administrația Prezidențială, în mod greșit prima instanță a dispus admiterea acestei excepții. Decretele contestate sunt emise de Președintele României în temeiul prevederilor art. 94 lit. a) și art. 100 din Constituția României, republicată, și sunt contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (2), contrar dispozițiilor art. 3 alin. (2), art. 9, art. 5 alin. (3) și art. 13 din Legea nr. 341/2004, raportat la art. 58-70 din Legea nr. 24/2000, republicată, art. 15 din Legea nr. 202/1998, republicată și art. V din O.U.G. nr. 95/2014, și contrar dispozițiilor art. 1 alin. (3)-(5), art. 16, art. 61, art. 76-78, art. 80 alin. (2), art. 100 alin. (1) coroborat cu art. 115 din Constituția României. Decretele contestate au fost emise în temeiul unor prevederi inexistente în Legea nr. 341/2004 și reprezintă acte administrative supuse controlului de legalitate, nefiind cuprinse în situațiile expres prevăzute de art. 126 alin. (6) din Constituție, a actelor excluse de la un astfel de control (natură juridică stabilită atât de doctrina, cât și de jurisprudența Curții Constituționale), fiind incidente dispozițiile art. 20, art. 24 alin. (5) și art. 33 din Legea nr. 182/2002, actualizată, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 248 din 12 aprilie 2002. Excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, este neîntemeiată, și urmează a fi respinsă. Pârâtul Guvernul României a fost introdus în cauză pentru ca hotărârea judecătorească pronunțată în cauză să își producă efectele și în privința sa, fiind de interes public respectarea Legii nr. 341/2004, precum și modificarea acestei legi prin O.U.G. nr. 95/2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 969 din 30.12.2014 și respectiv publicarea în Monitorul Oficial al României a decretelor contestate, în temeiul unor prevederi inexistente în Legea nr. 341/2004. Procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a fost urmată în raport de emitentul Decretelor Președintelui României privind conferirea titlului de "Luptător pentru Victoria Revoluției Române din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant", iar ceilalți pârâți au fost chemați în judecată pentru opozabilitatea hotărârii, nefiind obligatorie parcurgerea recursului grațios în raport de acești pârâți. Pentru aceleași argumente, urmează a fi respinsă, ca neîntemeiată, și excepția neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâtul Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimatul-pârât Ministerul Muncii și Justiției Sociale (fost Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice) a depus întâmpinare, prin care a invocat, în principal, excepția lipsei calității sale procesuale pasive, cu motivarea că nu este emitentul actelor contestate, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând apărările formulate în primă instanță. 4.2. Intimata-pârâtă Administrația Prezidențială a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru nemotivarea căii de atac, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că în mod corect prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, întrucât demersul reclamantului intră în sfera finelui de neprimire, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. 4.3. Prin întâmpinările formulate în cauză, intimații-pârâți Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, reprezentat prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Ploiești și Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945-1989, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Pârâții au susținut că în mod corect s-a reținut că reclamantul nu a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, adresând-se direct instanței de judecată cu solicitare de anulare a actelor administrative.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 26 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 02 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursurilor, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția instanței de recurs II.1. În conformitate cu dispozițiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, analizând cu prioritate, excepția nulității recursului, invocată de intimata-pârâtă Administrația Prezidențială, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit art. 489 alin. (2) C. proc. civ., recursul este afectat de nulitate dacă "motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488." Contrar susținerilor intimatei-pârâte Administrația Prezidențială, din parcurgerea conținutului cererii de recurs se constată că recurentul-reclamant a indicat, drept temei al căii de atac declarate în cauză, dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar criticile de nelegalitate formulate prin cererea de recurs, raportate la sentința atacată, se circumscriu motivului de casare invocat, care vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. În consecință, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepția nulității recursului, urmând a analiza criticile de nelegalitate formulate de reclamant din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată următoarele: În ceea ce privește soluția instanței de fond, prin care s-a dispus declinarea competenței de soluționare a primului petit al cererii deduse judecății în favoarea Tribunalului Prahova, secția contencios administrativ și fiscal, soluție criticată de reclamant prin motivele de recurs, Înalta Curte constată că recursul este inadmisibil, calea de atac urmând a fi respinsă ca atare, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. Conform art. 457 alin. (1) C. proc. civ.: "Hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei.", iar potrivit art. 129 din Constituția României: "Împotriva hotărârilor judecătorești părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii." Înalta Curte reține că sfera hotărârilor supuse căii de atac a recursului este determinată, cu caracter general, de dispozițiile art. 483 C. proc. civ. Din cuprinsul textelor de lege menționate anterior rezultă că părțile pot uza numai de căile de atac prevăzute de lege, iar exercitarea unei căi de atac împotriva unei hotărâri judecătorești pentru care C. proc. civ. sau legea specială nu prevedere o astfel de posibilitate, reprezintă un demers inadmisibil, indiferent de criticile învederate de partea care a formulat calea de atac. În cauză, primul capăt de cerere al acțiunii precizate deduse judecății, formulat în contradictoriu cu pârâtul Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945-1989, a avut ca obiect să se constate faptul că reclamantul a fost prejudiciat în calitate de revoluționar și beneficiar al Legii nr. 341/2004, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a Decretelor nr. 719/2015, nr. 215/2016 și nr. 268/2016, emise de Președintele României. În raport de soluția primei instanțe, care a dispus declinarea competenței de soluționare a acestui capăt de cerere, Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 132 alin. (3) C. proc. civ., conform cărora: "Dacă instanța se declară necompetentă, hotărârea nu este supusă niciunei căi de atac, dosarul fiind trimis de îndată instanței judecătorești competente sau, după caz, altui organ cu activitate jurisdicțională competent." Prin urmare, hotărârea de declinare a competenței nu este supusă niciunei căi de atac, recurentul-reclamant neavând deschisă calea de atac împotriva sentinței atacate în ceea ce privește soluția prin care s-a dispus declinarea competenței de soluționare a primului petit al cererii deduse judecății, motiv pentru care, recursul declarat de reclamant urmează a fi respins ca inadmisibil. Referitor la celelalte capete de cerere ale acțiunii precizate, prin care s-a solicitat anularea Decretelor nr. 719/2015, nr. 215/2016, nr. 268/2016 și nr. 737/2016, emise de Președintele României, și constatarea faptului că prin publicarea acestor decrete se încalcă dispozițiile Legii nr. 341/2004, instanța de fond a analizat excepția inadmisibilității acțiunii din două perspective, respectiv, în raport de natura juridică a actelor contestate și de parcurgerea procedurii prealabile administrative, prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Criticile recurentului-reclamant vizând soluția primei instanțe de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, în raport de natura juridică a actelor contestate și regimul juridic aplicabil acestora, excepție invocată de pârâta Administrația Prezidențială, sunt neîntemeiate. Necontestat este faptul că decretele Președintelui României sunt acte administrative care, ca regulă generală, pot fi supuse controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ atâta timp cât nu sunt exceptate acestui control. Se impune a se stabili dacă decretele prezidențiale atacate de recurentul-reclamant, intră în categoria actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, constituind obiectul excepției prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. În cauză, prin Decretele nr. 719/2015, nr. 215/2016, nr. 268/2016 și nr. 737/2016, emise de Președintele României, în temeiul prevederilor art. 94 lit. a) și art. 100 din Constituția Românei, ale art. 3 alin. (1) lit. b), pct. 3, art. 5 alin. (5) și art. 9 2 alin. (5) din Legea nr. 341/2004, cu modificările și completările ulterioare, s-a conferit titlul de "Luptător pentru Victoria Revoluției Române din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant" persoanelor indicate în anexa care face parte integrantă din aceste decrete. Potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (5) din Legea nr. 341/2004, decretele menționate au fost emise în baza propunerilor făcute Președintelui României de către Secretariatul de Stat pentru recunoașterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România, cu avizul Comisiei parlamentare, și au fost contrasemnate de primul-ministru, conform prevederilor art. 100 alin. (2) din Constituție. Înalta Curte împărtășește opinia exprimată de prima instanță, reținând că decretele emise de Președintele României, contestate de reclamant, intră în categoria actelor administrative care privesc raporturile cu Parlamentul, în sensul art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Astfel, actele care privesc raporturile cu Parlamentul sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 drept "actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuțiilor sale, prevăzute de Constituție sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul." Art. 126 alin. (6) din Constituția României, preluat de art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, trebuie coroborat cu principiul consacrat la art. 1 alin. (4) din Constituție, conform căruia "Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale". Prin urmare, în cadrul constituțional actual, actele administrative care privesc raporturile autorităților publice cu Parlamentul privesc fie relația directă dintre executiv și legislativ (de exemplu, numirea Guvernului - art. 85 din Constituție, dizolvarea Parlamentului - art. 89 din Constituție), fie relația indirectă, care le conferă caracterul unor acte administrative complexe, cum este situația contrasemnării decretelor Președintelui României de către primul-ministru, supus, la rândul său, controlului Parlamentului [art. 100 alin. (2) din Constituție]. Rațiunea obligației de a se contrasemna aceste decrete de către primul-ministru constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ține de principiul democrației constituționale, instituit de art. 1 alin. (4) din Constituția României. În consecință, decretele emise de Președintele României și contrasemnate de primul-ministru, contestate în speță, constituie acte administrative complexe emise ca urmare a raporturilor cu Parlamentul, care nu sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. În același sens, în doctrină s-a considerat că în cazul decretelor prezidențiale contrasemnate de primul-ministru, prin contrasemnarea acestora, primul-ministru își angajează răspunderea, în primul rând, răspunderea politică în fața Parlamentului, care va putea exercita asupra acestuia controlul parlamentar, fie pe calea unei interpelări, fie pe calea unei moțiuni. Astfel, s-a susținut că în privința acestei categorii de decrete prezidențiale se va exercita un control politic parlamentar, ele fiind exceptate de la controlul instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Susținerile recurentului-reclamant potrivit cărora instanța de fond, prin soluția adoptată, a încălcat prevederile constituționale referitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, nu pot fi primite de către instanța de control judiciar. Legea organică, respectiv Legea nr. 554/2004, prin dispozițiile art. 5, prevede care sunt actele nesupuse controlului instanței de contencios administrativ și limitele acestuia, preluând, la alin. (1) lit. a) și excepția prevăzută de art. 126 alin. (6) din Constituția României, și anume actele administrative ale autorităților publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Este adevărat, pe de o parte, că accesul liber la justiție, garantat de art. 21 din Constituție, prevede că orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, a libertăților și intereselor sale legitime, ceea ce nu este însă similar cu exercitarea acestui drept obligatoriu pe calea contenciosului administrativ. Pe de altă parte, identificarea altor remedii posibile excede cadrului sesizării instanței de contencios administrativ. De asemenea, se au în vedere și dispozițiile art. 5, art. 6 și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și faptul că instanța națională la care se referă art. 13, ar trebui să aibă puterea de a pronunța o decizie obligatorie care să fie făcută publică. Acest din urmă text din Convenție, nu are o existență independentă, fiind în corelație cu celelalte dispoziții ale acesteia. În plus, caracterul efectiv al unui remediu în înțelesul art. 13 din Convenție, nu depinde de certitudinea obținerii unui decizii favorabile de către recurentul-reclamant. Deciziile nr. 88/2009, nr. 399/2013 și nr. 459/2014, pronunțate de Curtea Constituțională, invocate de către recurent, nu au incidență în cauză, întrucât au în vedere alte ipoteze decât cea supusă examinării prin cererea dedusă judecății. Celelalte susțineri formulate de recurent, ce vizează fondul cauzei, exced analizei pe care o poate face instanța de recurs în contextul procedural mai sus enunțat. Critica recurentului-reclamant vizând soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, excepție invocată de pârâții Guvernul României și Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice (în prezent, Ministerul Muncii și Justiției Sociale), este întemeiată. Înalta Curte reține că, în conformitate cu dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, în materia contenciosului administrativ declanșarea procedurii judiciare este condiționată de sesizarea pe cale administrativă a autorității publice emitente a actului a cărui anulare se solicită sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, intenția legiuitorului fiind evident și aceea de a-l proteja pe cel care se consideră vătămat într-un drept recunoscut de lege, oferindu-i posibilitatea de a evita, eventual, un proces în fața instanței de judecată, în cazul în care, în cadrul procedurii prealabile, autoritatea emitentă ar proceda la revocarea propriului act. Parcurgerea procedurii prealabile reprezintă o condiție obligatorie, a cărei neîndeplinire afectează însuși exercițiul dreptului la acțiune în contencios administrativ. În speță, se constată că recurentul-reclamant a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, în acest sens adresându-se pârâtei Administrației Prezidențiale, în calitate de autoritate emitentă a decretelor a căror anulare o solicită, cu solicitare de revocare a acestora. Plângerea prealabilă a fost înregistrată la Administrația Prezidențială - Cancelaria Ordinelor sub nr. x/18.05.2016, iar răspunsul comunicat a fost unul nefavorabil reclamantului . Prin urmare, în dezacord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că recurentul-reclamant a îndeplinit procedura prealabilă în raport cu emitentul actelor contestate, nefiind obligatorie parcurgerea acestei proceduri administrative în raport cu ceilalți pârâți participanți la proces, pe care reclamantul a înțeles să îi cheme în judecată pentru opozabilitatea hotărârii judecătorești pronunțate în cauză. Soluția greșită pronunțată de instanța de fond în privința excepției neîndeplinirii procedurii prealabile, nu conduce în cauză la reformarea sentinței recurate, întrucât, așa cum s-a argumentat anterior prin prezenta decizie, se confirmă soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, în raport de natura juridică a actelor contestate, motiv pentru care, sentința primei instanțe, în sensul respingerii acțiunii ca inadmisibilă, se impune a fi menținută pe temeiul admiterii acestei excepții. Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în baza dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.