ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1796/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj-Napoca, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Agenția de Plăți Pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, Ministerul Dezvoltării Rurale, a solicitat obligarea pârâților la plata sumei de 177780 RON reprezentând despăgubiri cauzate de prejudiciul creat prin activitatea defectuoasă a pârâtei de rând 1, în evaluare proiectului "Instalare tânăr fermier" depus în condițiile măsurii 112 și care a avut drept consecință nesemnarea contractului pentru suma menționată.

Prin Sentința nr. 47 din 4 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a admis acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, obligând pârâții în solidar la plata sumei de 177780 RON despăgubiri.

Împotriva Sentinței nr. 47 din 4 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții.

Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, a criticat sentința pentru motive de nelegalitate întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., iar Agenția pentru Finanțarea Investiților Rurale, a invocat dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1 Recurentul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR), a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate în tot, în sensul de admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a MADR precum și a excepției inadmisibilității acțiunii și respingerii acțiunii în consecință, iar în subsidiar respingerea acțiunii formulată de reclamantul A., ca neîntemeiate.

3.1.1. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 5 din noul C. proc. civ., recurentul a invocat că prin dispozitivul Sentinței civile nr. 47/2015, instanța de fond a încălcat regulile de procedură în ceea ce privește pronunțarea asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a MADR., omițând sa cuprindă în dispozitivul hotărârii, toate aspectele care au fost invocate prin întâmpinare.

3.1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din noul C. proc. civ., recurenta a reiterat spre dezbatere instanței de control judiciar cu prioritate, excepția lipsei calității procesuale pasive a MADR, precum și excepția inadmisibilității acțiunii având în vedere următoarele.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a MADR, recurenta a arătat în esență că, prin adresa comunicată, intimatul face referire la acte emise de către AFIR (fostul APDRP). Chiar dacă MADR are în subordinea sa AFIR, acest fapt nu justifică calitatea de pârât în proces a pârâtului MADR, întrucât acestuia nu i se poate imputa producerea vreunui prejudiciu reclamantului, în condițiile în care AFIR este instituție cu personalitate juridică distincta, care are capacitate procesuală, deci care poate sta în nume propriu în proces, faptul subordonării instituționale neavând suport în condițiile exercițiului dreptului la acțiune, nefăcându-se dovada identității între cel pretins obligat în raportul juridic dedus judecății și acest pârât.

Calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și titularul dreptului afirmat, precum și între persoana pârâtului și cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății, intimatul-reclamant având obligația să justifice, atât calitatea procesuală activă, cât și pe cea pasivă, prin indicarea obiectului cererii și a motivelor de fapt și de drept pe care se întemeiază pretenția sa, în calitatea de inițiator a acțiunii.

Reclamantul a depus la OJPDR Bistrița-Năsăud, structură a APDRP organizată la nivel județean, cererea de finanțare a proiectului cu titlul "Instalare tânăr fermier A. în județul Bistrița-Năsăud" în cadrul sesiunii de proiecte 01/12-06.07.2012 pentru măsura 112 din Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR 2007 - 2013), cerere de finanțare verificată și evaluată de către experții acestei structuri teritoriale a APDRP.

Potrivit anexei nr. 2 a H.G. nr. 725/2010 privind reorganizarea și funcționarea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, precum și a unor structuri aflate în subordinea acestuia, cu modificările și completările ulterioare, APDRP este o instituție publică finanțată din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat care funcționează în subordinea MADR.

În prezent, datorită unor intervenții legislative, APDRP a fost reorganizată prin O.U.G. nr. x privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin reorganizarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, noua instituție preluând atribuțiile APDRP.

APDRP (actuala Agenție pentru Finanțarea Investițiilor Rurale) era și rămâne responsabilă cu îndeplinirea atribuțiilor privind implementarea tehnică și financiară a FEADR, în concordanță cu strategia și măsurile stabilite în Planul Național Strategic pentru Dezvoltare Rurală și Programul Național de Dezvoltare Rurală pentru perioada 2007 - 2013 și nu MADR.

Prin urmare, având în vedere pretențiile invocate în cererea de chemare în judecată formulată de A., AFIR este îndreptățită să fie parte în proces și nu MADR.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, recurentul a reiterat această excepție, arătând în esență că instanța de fond a apreciat în mod eronat faptul că răspunsul formulat de către MADR la adresa intimatului ar fi "un refuz nejustificat", în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cererea de despăgubiri fiind condiționată de îndeplinirea cumulativă a condițiilor privind existența unui act administrativ nelegal anulat de instanță și producerea unui prejudiciu. Aceste dispoziții legale trebuie coroborate cu dreptul comun al răspunderii civile, fiind astfel necesară dovedirea, în egală măsură, și a legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

În situația în care instanța va trece peste excepțiile invocate și va considera că acțiunea are ca obiect pretenții cerute în temeiul dreptului comun, recurentul solicită respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată, mai întâi, pentru nerespectarea cerințelor prevăzute de lege pentru cererea de chemare în judecată și, ulterior, pentru neîndeplinirea condițiilor legale pentru antrenarea răspunderii civile delictuale.

În fata instanței de fond, reclamantul nu arată dovezile pe care se sprijină în stabilirea acestei sume susținând doar că aceasta sumă reprezintă valoarea aferentă cererii de finanțare, pentru care nu s-a semnat contractul de finanțare nerambursabilă. Cererea reclamantului nu cuprinde motivele de fapt și de drept ale acesteia, devenind aplicabile prevederile art. 196 alin. (1) din C. proc. civ.

Referitor la neîndeplinirea condițiilor legale pentru antrenarea răspunderii civile delictuale, față de prevederile art. 1349 din C. civ., pentru a obține repararea prejudiciului, victima trebuia să facă dovada că prejudiciul suferit este consecința săvârșirii cu vinovăție a unei fapte ilicite de către persoana responsabilă.

Element obiectiv al răspunderii civile delictuale, fapta ilicită reprezintă acea acțiune sau inacțiune prin care s-a adus atingere drepturilor subiective ale altor persoane sau intereselor lor legitime, de natură a le cauza un prejudiciu. Caracterul ilicit al faptei este înlăturat atunci când aceasta este rezultatul îndeplinirii unei activități impuse ori permise de lege și exercitării unui drept subiectiv.

Or, în speță, neîncheierea contractului de finanțare nerambursabilă nu poate fi imputată vreuneia dintre instituțiile pârâte, aceasta fiind determinată de obligația acestora de a respecta dispozițiile legale aplicabile în materie, respectiv Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală, cu modificările și completările ulterioare, Decizia Comisiei Europene nr. C (2008) 3831 din 16 iulie 2008 de aprobare a Programului Național de Dezvoltare Rurală 2007 - 2013, Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 643/2008, cu modificările și completările ulterioare de aprobare a Manualelor de proceduri și Ghidul Solicitantului aferent fiecărei măsuri, inclusiv pentru măsura 112 "Instalarea tinerilor fermieri", ghid care constituie un suport informativ complex pentru întocmirea proiectului conform cerințelor specifice ale FEADR.

Ghidul Solicitantului prezintă regulile pentru pregătirea, întocmirea și depunerea proiectului de solicitare a sprijinului, precum și modalitatea de selecție, aprobare și derulare a proiectului. De asemenea, Ghidul Solicitantului conține documentele, avizele și acordurile pe care trebuie să le prezinte un solicitant, modelul cererii de finanțare, al Planului de afaceri, al contractului de finanțare, precum și alte informații utile realizării proiectului și completării corecte a documentelor.

În continuare, recurenta dezvoltă pe larg, în cererea de recurs situația de fapt astfel cum a fost dezvoltată și prin cererea de chemare în judecată, arătând că în cazul solicitantului reclamant s-a constatat că acesta nu a respectat dispozițiile Ghidului Solicitantului deoarece a fost depășit termenul de 18 luni de la data instalării în care se putea încheia contractul de finanțare, măsurile dispuse de APDRP prin Notificările trimise sunt temeinice și legale.

Beneficiarul măsurii 112 are obligația să respecte prevederile Cap. 2-2.1 "Cine poate beneficia de fonduri nerambursabile" din Ghidul solicitantului pentru Măsura 112: solicitantul trebuie să depună Cererea de finanțare pentru solicitarea sprijinului de instalare în maxim 12 luni de la data instalării.

Data instalării tânărului fermier se stabilește pe baza istoricului exploatației de la APIA, de către experții APDRP. Pentru a beneficia de fonduri nerambursabile, tânărul fermier trebuie să fie instalat într-o exploatație agricolă care are dimensiunea de minimum 6 UDE, cu mai puțin de 12 luni înaintea depunerii Cererii de finanțare la APDRP.

Data adoptării deciziei individuale de acordare a sprijinului de instalare a tânărului fermier = Data semnării Contractului de Finanțare de către ambele părți care nu poate depăși 18 luni de la data instalării tinerilor fermieri. După această perioadă, solicitantul nu mai poate semna contractul de finanțare.

Reclamantul a depus proiectul în 26.06.2012, iar în urma verificării și evaluării și după aprobarea de către Comitetul de selecție a Raportului de selecție final din 05.07.2013, cererea de finanțare a fost selectată, solicitantul asumându-și astfel riscul depunerii proiectului la limita timpului necesar contractării, conform normelor stabilite prin reglementările legale.

De asemenea, și beneficiarului îi sunt opozabile prevederile art. 13 alin. (4) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006, "Decizia individuală de acordare a sprijinului se adoptă în termen de maxim 18 luni de la data instalării (dată la care a preluat/înființat exploatație)", în acest caz termenul de 18 luni fiind depășit.

De la data instalării ca tânăr fermier (05.12.2011), până la data publicării Raportului de selecție final (05.07.2013), termenul de 18 luni de la instalare a fost depășit, fiind numai culpa solicitantului în depășirea termenului de 18 luni de la data instalării pentru semnarea contractului de finanțare.

Prin urmare, experții APDRP, au dat valoare prevederilor legale, respectiv Fișei Măsurii 112, Ghidului Solicitantului și prevederilor art. 13 alin, 4 din Regulamentul CE nr. 1974/2006 și au procedat la emiterea actelor administrative prin care i s-a adus la cunoștință solicitantului decizia de neîncheiere a Contractului de Finanțare și motivele care au stat la baza acesteia, respectiv: adresa APDRP nr. x/08.08.2013 de soluționare a cererii prealabile a domnului A., înregistrată la APDRP sub nr. x/18.07.2013, prin care petentul a solicitat aprobarea semnării contractului de finanțare pentru cererea de finanțare depusă în cadrul Măsurii 112 - "Instalarea tinerilor fermieri" Notificarea beneficiarului privind declararea proiectului cu statut de contract neîncheiat, înregistrată cu nr. 19384/23.09.2013; Adresa A.P.D.R.P. sub nr. 27.854/03.10.2013 prin care a fost soluționată contestația formulată de reclamant, adresă care a menținut decizia de neîncheiere a contractului de finanțare.

În consecință, recurenta susține că actele administrative emise de APDRP sunt temeinice și legale, acestea fiind emise în interpretarea și aplicarea dispozițiilor contractuale și legale incidente speței.

Prin depunerea cererii de finanțare solicitantul a cunoscut ab initio toate condițiile necesare și termenele pentru încheierea contractului de finanțare, necunoașterea de către beneficiar a prevederilor legale comunitare și naționale în vigoare nu îl absolvă de respectarea și aplicarea acestora.

Toate dispozițiile legale mai sus enunțate sunt de strictă interpretare și aplicare, iar faptele pârâtei APDRP și cu atât mai puțin ale ministerului nu întrunesc caracterul unui fapt ilicit, neîncheierea contractului fiind determinată de cauze obiective, respectiv respectarea dispozițiilor legale prin care s-a impus limita a 18 luni de la data instalării fermierului pentru acordarea efectivă a finanțării.

Prin urmare, nici ministerul și nici APDRP nu pot fi obligați la suportarea unor cheltuieli efectuate de către reclamant în interesul și beneficiul său, întrucât realizarea proiectului propus de către reclamant nu este condiționat de finanțarea nerambursabilă.

Mai mult, proiectul poate fi realizat și finalizat din fonduri proprii ale reclamantului ori din contractarea de credite, cheltuielile înregistrate de reclamant cu implementarea proiectului neputând fi considerate că i-ar produce un prejudiciu, ci dimpotrivă, îi profită. Nu toate cheltuielile enumerate de către reclamant, pot fi considerate ca fiind eligibile în cadrul proiectului, astfel încât reclamantul sa fie îndreptățit să solicite recuperarea acestora. Bugetul reclamantului nu a fost diminuat prin vreo acțiune/inacțiune a M.A.D.R. astfel că este evident că acesta nu a suferit niciun prejudiciu în mod concret.

Prin urmare, nefiind dovedite două condiții obiective ale răspunderii civile delictuale, esențiale pentru atragerea acesteia, nu poate fi vorba nici de existența vreunei legături de cauzalitate între faptă și prejudiciu.

Mai susține recurentul că nu poate fi reținută vreo culpă a APDRP pentru neîncheierea contractului aceasta fiind obligată să respecte dispozițiile legale comunitare, respectiv termenul de 18 luni și cu atât mai puțin a ministerului, acesta nefiind implicat în vreun fel în evaluarea și selectarea cererii de finanțare a reclamantului.

Mai mult, în susținerea lipsei vreunei culpe din partea ministerului, se susține că nici reclamantul, în acțiunea sa, nu a indicat vreun act sau fapt al subscrisului vătămător și nici nu a probat că ministerul ar fi încălcat vreo obligație legală cu consecința producerii vreunui prejudiciu.

Prin urmare, este evident că în cauză nu poate fi vorba de vreo culpă a autorității, iar AFIR a acționat doar în limitele impuse de legislația în vigoare, îndeplinind și aplicând toate prevederile legale și procedurale incidente.

Sarcina probei pentru angajarea răspunderii revine victimei prejudiciului, potrivit art. 249 din noul C. proc. civ., or, în speță, reclamantul nu face proba îndeplinirii tuturor condițiilor antrenării răspunderii civile delictuale în privința ministerului.

3.2. Recurenta-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a criticat sentința recurată pentru nelegalitate și netemeinicie, reiterând situația de fapt invocată prin actele de procedură în primă instanță și arătând că principalul motiv de nelegalitate ale Sentinței nr. 47/04.12.2015 este acela că aceasta este pronunțată cu încălcarea normelor de drept material și aplicarea greșită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 C. proc. civ.), respectiv a dispozițiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR cât și a dispozițiilor legii contenciosului administrativ.

3.2.1. În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, recurenta susține că în mod netemeinic și nelegal a fost respinsă, fiind încălcate prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Rapoartele de evaluare/selecție precum și cele de soluționare a contestațiilor, și de asemenea, Notificările emise de APDRP pentru comunicarea rezultatelor evaluării proiectelor, sunt acte administrative, atât din prisma faptului că sunt emise de o autoritate publică centrală, respectiv Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fost A.P.D.R.P.), cât și din prisma obiectului Cererii de finanțare, respectiv obținerea unui sprijin financiar nerambursabil acordat din fonduri publice (80% contribuția financiară a Comunității Europene și 20% contribuția publică națională), fiind aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Din interpretarea art. 18, art. 8 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. h), din Legea nr. 554/2004 rezultă că cererea privind acordarea unor despăgubiri ca urmare a emiterii sau neemiterii unor acte administrative unilaterale este accesorie cererii de anulare a actelor respective sau de obligare la emiterea acestora. În cuprinsul cererii de chemare în judecată reclamantul nu evidențiază un act administrativ anume prin care a fost prejudiciat și nici nu solicită anularea pe calea contenciosului administrativ a vreunui act administrativ emis de A.P.D.R.P.

Art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reglementează o situație de excepție de la regula instituită prin art. 8. coroborat cu art. 11, aceea a acțiunilor "de plină jurisdicție", în sensul de acțiune complexă, care să conțină și capătul de cerere referitoare la despăgubiri, atât pentru daunele morale, cât și pentru cele materiale. în mod normal, cererea de despăgubiri trebuie să reprezinte un capăt secundar de cerere în cadrul acțiunii principale, pentru a da posibilitatea instanței, care analizează legalitatea actului sau contractului administrativ, să decidă și asupra măsurilor de acoperire a prejudiciului.

Acțiunile introduse ulterior, în baza art. 19, trebuie să fie în mod real motivate pe o situație obiectivă, iar reclamantul trebuie să probeze momentul la care a luat cunoștință de întinderea pagubei, el are posibilitatea să formuleze în mod distinct, ulterior, o acțiune separată pentru acoperirea prejudiciului, sub condiția imperativă a respectării termenului de prescripție de 1 an, calculat în condițiile art. 19 alin. (1) din lege.

Cererea de despăgubire pentru vătămarea produsă prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: existența unui act administrativ nelegal anulat de instanță, producerea unui prejudiciu și dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

Astfel, prin prezenta acțiune, reclamantul nu investește instanța cu o cerere de anulare a unui act administrativ emis de AFIR iar o cerere în despăgubiri nu poate fi decât subsidiară acesteia. Or, împotriva actelor administrative emise de subscrisa reclamantul nu a formulat o cerere de anulare.

Pentru a respinge excepția inadmisibilității invocată instanța asimilează actele administrative emise de subscrisa refuzului nejustificat ori inacțiunii.

Pentru a ne afla în situația refuzului nejustificat de a soluționa o cerere ori în situația, inacțiunii, ar fi trebuit ca în urma depunerii cererii de finanțare autoritatea să nu emită nici un act administrativ ori să lase în nelucrare cererea de finanțare.

Urmare a faptului că s-a constatat depășirea termenului de 18 luni recurenta a emis Notificarea de neîncheiere a contractului de finanțare iar în urma depunerii contestației emis adresa prin care a fost comunicată decizia de respingere a contestației.

Reclamantul din prezenta acțiune nu a contestat legalitatea ori temeinica acestor acte administrative și, deși nu le consideră ilegale ori netemeinice, totuși solicită obligarea autorității emitente la plata de despăgubiri echivalente cu valoarea eventualei finanțări care ar fi făcut obiectul contractului de finanțare, acțiunea fiind inadmisibilă.

3.2.2. În ceea ce privește fondul cauzei, recurenta susține că Sentința nr. 47/04.12.2015 pronunțată de Curtea de Apel Cluj este netemeinică și nelegală în contextul în care nu sunt îndeplinite condițiile impuse de legea contenciosului administrativ pentru obligarea sa la plata despăgubirilor în cuantum de 177.780 RON.

Ca și recurentul MADR, recurenta susține în esență că a respectat procedura specifică de verificare pe etape, iar obținerea punctajului corespunzător și selectarea proiectului în vederea finanțării nu nasc în mod direct obligația încheierii contractului de finanțare.

În conformitate cu prevederile art. 21 alin. (2) din H.G. nr. 224/2008, cu modificările și completările ulterioare, "beneficiarul trebuie să depună din proprie inițiativă toate eforturile pentru a lua cunoștință de toate informațiile oferite, astfel încât să cunoască înainte de asumarea obligațiilor toate drepturile și obligațiile născute din contractul de finanțare".

În lumina dispozițiilor legale, a prevederilor din Fișa tehnică a măsurii 112 și a Ghidului solicitantului, solicitantul avea obligația cunoașterii condițiilor de eligibilitate și selecție pentru accesarea fondurilor în cadrul Măsurii 112, informații accesibile tuturor potențialilor beneficiari ai programului FEADR, atât în format electronic cât și tipărit. Beneficiarul măsurii 112 are obligația să depună Cererea de finanțare pentru solicitarea sprijinului de instalare în maxim 12 luni de la data instalării.

Data instalării tânărului fermier se stabilește pe baza istoricului exploatației de la APIA, de către experții APDRP. Pentru a beneficia de fonduri nerambursabile, tânărul fermier trebuie să fie instalat într-o exploatație agricolă care are dimensiunea de minimum 6 UDE, cu mai puțin de 12 luni înaintea depunerii Cererii de finanțare la APDRP. Data adoptării deciziei individuale de acordare a sprijinului de instalare a tânărului fermier = Data semnării Contractului de Finanțare de către ambele părți care nu poate depăși 18 luni de la data instalării tinerilor fermieri. După această perioadă, solicitantul nu mai poate semna contractul de finanțare.

Reclamantul a depus proiectul în sesiunea 01/2012, iar în urma verificării și evaluării și după aprobarea de către Comitetul de selecție a Raportului de selecție final nr. 64424 din data de 05.07.2013, cererea de finanțare a fost selectată, solicitantul asumându-și astfel riscul depunerii proiectului la limita timpului necesar contractării, conform normelor stabilite prin reglementările legale.

De asemenea, beneficiarul are obligația să respecte prevederile art. 13 alin. (4) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006, "Decizia individuală de acordare a sprijinului se adoptă în termen de maxim 18 luni de la data instalării (dată la care a preluat/înființat exploatație)", în acest caz termenul de 18 luni fiind depășit,

De la data instalării ca tânăr fermier (13.12.2011), până la data publicării Raportului final de selecție (05.07.2013), termenul de 18 luni de la instalare a fost depășit.

Reclamantul a cunoscut anterior depunerii dosarului cererii de finanțare faptul că pentru această sesiune de depunere a fost stabilit un puncta] minim și a fost alocată o anumită suma-reprezentând suma maximă disponibilă pentru Măsura 112 sesiunea 1/2012 din PNDR conform bugetarii măsurii prin negocierea PNDR de către Comisia Europeană, sumă stabilită independent de voință A.P.D.R.P.

Cererea de despăgubire pentru vătămarea produsă prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: existența unui act administrativ nelegal anulat de instanță, producerea unui prejudiciu și dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

De asemenea, materia despăgubirilor este reglementată și completată cu prevederile art. 1349 C. civ. care dispune îndatorirea oricărei persoane de a repara integral toate prejudiciile cauzate altuia prin încălcarea obligației de a respecta regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și de a nu aduce atingere drepturilor sau intereselor legitime ale altora.

Totodată, în ceea ce privește prejudiciul, în Noul C. civ. sunt instituite 2 principii, respectiv, principiul reparării integrale a prejudiciului - art. 1531 noul C. civ. - se tine seama de pierderea efectiv suferita și de beneficiul nerealizat (soluție identica și pe vechiul Cod - art. 1084) - în privința prejudiciului moral sunt avute în vedere criteriul gravitații prejudiciului și criteriul echității și principiul reparării prejudiciilor previzibile și a celor care sunt urmarea directa și necesara a neexecutării obligațiilor contractuale - art. 1533 noul C. civ. - preluare art. 1085 și 1086 vechiul cod (în materie delictuală se răspunde și pentru prejudiciile imprevizibile), în timp ce contractul este opera voinței și previziunii părților.

Potrivit art. 1533 noul C. civ. debitorul poate fi obligat la repararea numai a prejudiciului direct, aflat în legătură de cauzalitate directă (creditorul contractual este victimă imediată), dar și în legătură de cauzalitate indirectă (victime indirecte sunt terții care suferă un prejudiciu prin ricoșeu sau reflectare, efect al prejudiciului suferit de creditor). Prejudiciul indirect există atunci când între el și cauză nu există o legătură necesară ca de la cauză la efect, și de aceea debitorul nu poate fi obligat să-l repare.

Mai susține recurenta că în speța de față, prejudiciul în cuantum total de 177.780 RON nu este dovedit. Acesta nu are o existență reală ci doar una prezumată.

În mod concret, chiar dacă contractul de finanțare ar fi fost încheiat, aceasta nu echivalează cu acordarea instant a ajutorului nerambursabil. După etapa verificării conformității, cererea de finanțare este supusă evaluării, acordării unii punctaj în funcție de îndeplinirea criteriilor de selecție, selectării și abia în ultima etapă se procedează la încheierea contractului de finanțare ce are ca obiect acordarea finanțării nerambursabile. Chiar și ulterior încheierii contractului de finanțare, cheltuielile efectuate de beneficiar pot fi invalidate iar sprijinul financiar poate fi retras.

În consecință, chiar dacă, contractul de finanțare ar fi fost încheiat, nu s-ar fi născut în mod direct dreptul solicitantului la finanțarea nerambursabilă, prejudiciul indicat fiind unul potențial.

Nu poate fi reținută vreo culpa a AFIR în ceea ce privește respingerea proiectului propus de reclamant luând în considerare dispozițiile legale incidente în speță întrucât legiuitorul însuși a obligat AFIR la aplicarea dispozițiilor legale în ceea ce privește condițiile minime de selectare a proiectelor propuse spre finanțare prin programul FEADR.

Bugetul reclamantului nu a fost diminuat prin vreo acțiune/inacțiune a recurentei astfel că este evident că acesta nu a suferit niciun prejudiciu în mod concret, sarcina probei pentru angajarea răspunderii revenind victimei prejudiciului, care incumba reclamantului.

Or, în speță, se constată că reclamantul nu face proba îndeplinirii tuturor condițiilor antrenării răspunderii civile delictuale în privința AFIR, astfel nu este dovedită nici fapta ilicită, nici prejudiciul suferit de reclamant și, pe cale de consecință nu există nici o legătură de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu sau vreo culpă a autorității.

Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinări, depunând la data de 07.05.2018, Note scrise, prin care a solicitat respingerea recursurilor formulate ca nefondate și menținere sentinței pronunțate de instanța de fond ca fiind legală și temeinică.

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, prin încheierea de ședință din data de 04 decembrie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispozițiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu mențiunea că părțile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare, iar prin încheierea de ședință din data de 26 februarie 2018, s-au admis, în principiu, recursurile declarate și neexistând o jurisprudență constantă la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a fixat termen pentru judecarea în ședință publică.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinările depuse la dosarul cauzei și a dispozițiilor art. 488 alin. (5) și (8) din C. proc. civ., Înalta Curte apreciază recursurile ca fiind nefondate, pentru următoarele considerente:

Recurentul-pârât MADR a invocat ca prim motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 5 din noul C. proc. civ., că prin dispozitivul Sentinței civile nr. 47/2015, instanța de fond a încălcat regulile de procedură în ceea ce privește pronunțarea asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a MADR, invocate prin întâmpinare.

Instanța de control judiciar constată că, într-adevăr deși, prin încheierea din data de 18.11.2015, instanța de fond a unit cu fondul excepțiile invocate, respectiv excepția de inadmisibilitate și lipsei calității procesuale pasive, formal, prin dispozitivul sentinței nu s-a pronunțat explicit cu privire la această din urmă excepție, ci doar cu privire la excepția de inadmisibilitate.

Această neregularitate nu este de natură să creeze recurentei o vătămare care să ducă la casarea sentinței, întrucât, în considerente, a analizat și respins motivat această excepție, reținând calitatea de titular al raportului juridic dedus judecății sub aspect pasiv.

Analizând modul de soluționare a acestei excepții prin prisma art. 488 pct. 8 din noul C. proc. civ., Înalta Curte constată că în mod legal și temeinic prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive, prin raportare la obiectul cauzei, în condițiile în care ministerul este autoritate publică centrală în subordinea căruia se află AFIR (fotă APDRP), cu competențe în stabilirea de măsuri, strategii și coordonarea și verifica punerii în aplicare a programelor în domeniu și de a soluționa contestația administrativă prealabilă.

Susținerea recurentului potrivit căreia împrejurarea că MADR are în subordinea sa AFIR nu justifică calitatea de pârât în proces, întrucât acestuia nu i se poate imputa producerea vreunui prejudiciu reclamantului, în condițiile în care AFIR este instituție cu personalitate juridică distincta, care are capacitate procesuală, este o chestiune de fond, reclamantul în cererea de față solicitând antrenarea răspunderii civile delictuale a ambelor autorități urmare a evaluării defectuoase și fără respectarea unui termen rezonabil a proiectelor, în raportul cauzal aflându-se ambele autorități, prin raportare la competențele legale.

Împrejurarea că reclamantul a depus la OJPDR Bistrița-Năsăud, structură a APDRP organizată la nivel județean, cererea de finanțare a proiectului cu titlul "Instalare tânăr fermier A. în județul Bistrița-Năsăud" în cadrul sesiunii de proiecte 01/12-06.07.2012 pentru măsura 112 din Programul Național de Dezvoltare Rurală (PNDR 2007 - 2013), care a verificat, evaluat și selectat de către experții acestei structuri teritoriale a APDRP, nu exclude eventuala culpă a MADR în neîncheierea contractului de finanțare în termenul legal de 18 luni, care are competență de reglementare și control în ceea ce privește punerea în aplicare a programelor în domeniu.

Faptul că APDRP a fost reorganizată prin O.U.G. nr. 41/2014 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, prin reorganizarea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, iar noua instituție a preluat atribuțiile APDRP, nu schimbă situația astfel cum a fost reținută, prin raportare la obiectul cauzei, MADR având calitatea de titular al raportului juridic sub aspect pasiv.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii, recurentul a susținut în esență că instanța de fond a apreciat în mod eronat faptul că răspunsul formulat de către MADR la adresa intimatului ar fi "un refuz nejustificat", în raport de dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cererea de despăgubiri fiind condiționată de îndeplinirea cumulativă a condițiilor privind existența unui act administrativ nelegal anulat de instanță și producerea unui prejudiciu. Aceste dispoziții legale trebuie coroborate cu dreptul comun al răspunderii civile, fiind astfel necesară dovedirea, în egală măsură, și a legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal și prejudiciul suferit de reclamant.

Același motiv de recurs este invocat și de recurenta-pârâtă AFIR, care a susținut încălcarea prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, arătând că, din interpretarea art. 18, art. 8 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. h), din Legea nr. 554/2004 rezultă că cererea privind acordarea unor despăgubiri ca urmare a emiterii sau neemiterii unor acte administrative unilaterale este accesorie cererii de anulare a actelor respective sau de obligare la emiterea acestora, iar în cuprinsul cererii de chemare în judecată reclamantul nu evidențiază un act administrativ anume prin care a fost prejudiciat și nici nu solicită anularea pe calea contenciosului administrativ a vreunui act administrativ emis de A.P.D.R.P.

Acțiunea în despăgubiri întemeiată pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 poate fi introdusă și separat de cererea privind anularea actului, fiind reglementată o situație aparte, de excepție de la regula instituită prin art. 8 coroborat cu art. 11 din lege, aceea a acțiunilor "de plină jurisdicție".

În concordanță cu jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, momentul de la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este o împrejurare de fapt, ce trebuie dovedită în fiecare cauză și care nu este, în mod direct, legată de anularea actului administrativ sau de rămânerea definitive a acțiunii în anulare (Decizia nr. 2145/29.06.2916; Decizia nr. 1593/03.04.2015).

Intenția legiuitorului a fost aceea de a da posibilitatea reclamanților care nu cunosc întinderea pagubei la momentul formulării acțiunii în anulare să introducă o astfel de cerere pentru despăgubiri atunci când se edifică asupra prejudiciului suferit, date fiind elementele de complexitate și anvergura prejudiciului cauzat, imposibil de a-l face cunoscut.

În acest sens se reține și Decizia Curții Constituționale a României nr. 568/07.06.2007, precum și Decizia nr. 402/10.04.2008.

Această interpretare este și în consensul jurisprudenței comunitare, unde s-a cristalizat regula că "în vederea determinării prejudiciului rezonabil, instanța națională poate verifica dacă persoana lezată a făcut dovada unei diligențe rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întinderea și mai ales dacă aceasta a utilizat în timp util toate căile legale care i-au stat la dispoziție (Curtea de Justiție a Comunităților Europene, hotărârea pronunțată la data de 5 martie 1996 în cauzele conexe C-46/1993 și C-48/1993).

Pe de altă parte, actul administrativ cu efect prejudiciabil nu trebuie în mod absolut obligatoriu să fie un act tipic ci și unul asimilat, respectiv un refuz al autorității de a soluționa favorabil o cerere cu privire la un drept sau interes legal, care se dovedește a fi nejustificat și care a generat astfel un prejudiciu, astfel încât, Înalta Curte apreciază că în mod legal și temeinic prima instanță a respins excepția de inadmisibilitate.

Pe fondul cauzei, instanța de control judiciar constată că, în mod legal și temeinic și cu stabilirea corectă și completă a situației de fapt, prima instanță, a plecat de la situația premisă că, pârâții, în urma verificării și evaluării cererii au selectat proiectul depus pentru suma de 177780 RON sens în care i-a fost transmisă reclamantului notificarea nr. x/08.07.2013, prin care a fost informat că proiectul a fost selectat iar în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea documentului să se prezinte la centrul regional pentru semnarea contractului.

Fapta ilicită izvor de obligații în sarcina pârâtelor și care a cauzat un prejudiciu reclamantului a constat în neîncheierea contractului de finanțare, pentru motivul expirării termenul cerut de regulament de 18 luni de la implementare, în condițiile în care pârâții nu au susținut existența vreunei neîndepliniri a condițiilor de eligibilitate, la evaluare și înainte de emitere a adreselor când proiectul era deja implementat în parte prin instalare,obligația beneficiarului fiind îndeplinită.

Pentru a se putea invoca de către reclamant răspunderea delictuală a autorităților pârâte nu trebuia să existe un contract încheiat, cum susține recurenta AFIR, răspunderea acestora nefiind obligatoriu să fie doar contractuală, ci și delictuală, în legătură cu derularea procedurilor administrative premergătoare încheierii contractului de finanțare.

În mod judicios, instanța de fond a reținut culpa pârâtelor în depășirea termenului de 18 luni de la implementarea Proiectului, având în vedere că, după instalare, la data de 05.12.2011 reclamantul a depus o cerere de finanțare pentru implementarea proiectului tânărul fermier măsura 112 și abia la 8.07.2013, după mai bine de un an, i s-a comunicat faptul ca proiectul este selectat și trebuie sa se prezinte pentru semnarea contractului, în condițiile în care data limită de semnare a contractului era 05.06.2013.

Prin urmare, culpa cu privire la întârzierea semnării contractului nu aparține reclamantului ci autorității, care, deși a declarat eligibil proiectul, nu a derulat procedurile administrative de încheiere a contractului de finanțare, în termenul de 18 luni prevăzut de regulament, nerespectarea dispozițiilor legale comunitare neputând fi imputate reclamantului ci exclusiv autorităților pârâte.

Obligația respectării art. 13 din Regulamentul CE 1974/2006 revenea deopotrivă și autorităților cu competența în administrarea fondurilor și punerea în aplicare a programelor în domeniu, obligația întocmirii, încheierii și semnării contractului aparținând și autorității, astfel încât, fiind îndeplinite condițiile de eligibilitate, fiind selectat proiectul, aceasta nu putea duce la refuzul încheierii contractului. Pentru a i se reține vreo culpă reclamantului, autoritățile pârâte trebuia să aducă la cunoștință acestuia obligațiile și să constate motivat nerespectarea acestor obligații, ceea ce nu s-a întâmplat în speța de față, instanța de fond constatând de altfel, pe lângă respectarea obligațiilor de către beneficiar și neimputarea vreunei obligații neîndeplinite, și nemotivarea actelor administrative comunicate acestuia, respectiv a adreselor din data de 08.08.2013 și din data de 03.10.2013.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) raportat la art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, și la art. 1533 din C. civ., coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale și Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, împotriva Sentinței nr. 47 din 4 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 7 mai 2018.

Procesat de GGC - GV