ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1774/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 22.10.2015 sub nr. x/2015, reclamanta SC A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili, suspendarea Deciziei de impunere nr. x/29.04.2015 emisă de Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili - Activitatea de Inspecție Fiscală, până la pronunțarea instanței de fond.

Prin Sentința civilă nr. 71 din 18 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili și a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x/29.04.2015 până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea pronunțată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Recurenta critică faptul că instanța de fond a admis acțiunea formulată de reclamantă, reținând în mod nelegal îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14, raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Subliniază recurenta faptul că în prezenta cauză nu s-a depus cauțiune, motiv pentru care înțelege să invoce excepția inadmisibilității.

În acest sens, arată că reclamanta avea obligația legală de a depune o cauțiune în cuantum de până la 20% din totalul sumei contestate, în conformitate cu dispozițiile art. 215 alin. (2) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, aceasta fiind o condiție de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ fiscal.

În consecință, solicită respingerea cererii de suspendare ca inadmisibilă, precizând că a invocat această excepție și în fața instanței de fond, însă instanța nu s-a pronunțat asupra sa.

Pe fondul cererii de suspendare, arată că în speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ, condiții care trebuie îndeplinite cumulativ.

În acest sens, arată în esență că intimata-reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii condiției cazului bine justificat, nereușind să răstoarne prezumția de legalitate de care se bucură actele administrative.

Precizează că decizia de impunere a cărei suspendare s-a dispus este temeinică și legală, fiind întocmită în conformitate cu dispozițiile art. 88 lit. c) și ale art. 119 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

În ceea ce privește condiția referitoare la iminența producerii unei pagube, recurenta-pârâtă arată că în cauză nu se face dovada unei pagube iminente în condițiile emiterii deciziei de calcul accesorii, întrucât efectele actelor de impunere s-au produs deja, iar riscul rezilierii contractelor de închiriere nu reprezintă o pagubă iminentă care să justifice suspendarea actului administrativ fiscal.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., s-a constatat că cererea de recurs îndeplinește atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ.. De asemenea, s-a reținut că recursul a fost declarat și motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.

Prin încheierea din 26 octombrie 2017, completul de filtru a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ.

Părțile nu au depus puncte de vedere la raport.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susținerile recurentei se circumscriu exclusiv motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul său, pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală arată că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârâtă în susținerea poziției sale.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de intimata-reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa cererea referitoare la anularea actului administrativ contestat.

După cum se constată, prima instanță, soluționând cererea de suspendare, a apreciat în mod greșit că în cauză este îndeplinită condiția referitoare la "cazul bine justificat", având în vedere că intimata-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte apreciază ca fiind fondate criticile exprimate de recurentă în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Intimata-reclamantă, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod greșit a apreciat prima instanță că a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actului administrativ în cauză.

Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la "cazul bine justificat", întrucât intimata-reclamantă nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Mai mult, în cauza prezentă, prin Sentința nr. 94 din 12.04.2018, pronunțată în Dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Cluj a respins acțiunea reclamantei având ca obiect anularea deciziei de impunere care formează obiectul prezentei cereri de suspendare.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actelor administrative până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în condițiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este netemeinică și nelegală.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Nici cu privire la condiția "pagubei iminente" - astfel cum este definită de art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ reclamanta nu a identificat natura prejudiciului material pe care l-ar putea suferi prin punerea în executare imediată a actului administrativ contestat și nici nu a detaliat acele aspecte ce țin de o eventuală perturbare gravă a activității sale ca și consecință a punerii în executare a actului administrativ contestat.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității pentru lipsa cauțiunii, invocată de recurentă, Înalta Curte apreciază că aceasta reprezintă doar o apărare, care este, de altfel, neîntemeiată, de vreme ce la dosar a fost depusă copie a recipisei de consemnare .

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanta SC "A." SA.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală (și însușit de pârâta Direcția Generală de Administrare a Marilor Contribuabili) împotriva Sentinței civile nr. 71 din 18 decembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantei SC A. SA, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 04 mai 2018.

Procesat de GGC - GV