ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3566/2018

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2014 pe rolul Tribunalului Dâmbovița, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Baroul Dâmbovița, Casa de Asigurări a Avocaților din România - Filiala Dâmbovița (CAA Dâmbovița) și Uniunea Națională a Barourilor din România solicitând: - în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Deciziei nr. 156 din 12 decembrie 2013 emisă de Baroul Dâmbovița și a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014, recunoașterea dreptului reclamantului de continuare a exercitării profesiei de avocat, până la soluționarea prezentei cauze; - anularea Deciziei Baroului Dâmbovița nr. 156 din 12 decembrie 2013 și a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 și eliminarea oricăror interdicții de exercitare a profesiei de avocat; - obligarea UNBR la eliberarea "Certificatului de Atestare a Titlului Profesional de Avocat" conform cererii reclamatului nr. UNBR 20-AE-2014 din 15 mai 2014, în conformitate cu Decizia nr. 1483 din 21 septembrie 2007 UNBR; - obligarea pârâtei C.A.A. Dâmbovița să urmeze procedura de drept comun în materie de pretenții și executare creanțe civile, în sensul obligării să emită asiguraților C.A.A. decizii de impunere, numai la veniturile efectiv realizate; - obligarea UNBR la plata daunelor morale în cuantum de 6.000 euro pentru refuzul eliberării actelor necesare exercitării profesiei și săvârșirea împiedicării libertății de exercitare a profesiei; precum și acordarea cheltuielilor de judecată.

La data de 3 noiembrie 2014, numiții B., C. și D. au formulat cerere de intervenție în interes propriu și au solicitat ca în urma admiterii în principiu să se dispună următoarele: - în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2014, suspendarea actelor administrative constând în Decizia Baroului Dâmbovița nr. 156 din 12 decembrie 2013 și Decizia UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 și recunoașterea dreptului de exercitare a profesiei de avocat, până la soluționarea prezentei cauze; - anularea celor două decizii mai sus amintite.

La data de 12 septembrie 2014, numitul E., a formulat cerere de intervenție în interes propriu și a solicitat următoarele: - în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2014, suspendarea Deciziei Baroului Dâmbovița nr. 41 din 28 mai 2014 și a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 și recunoașterea dreptului de exercitare a profesiei de avocat, până la soluționarea cauzei; - anularea celor două decizii; - obligarea UNBR la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 30 octombrie 2014, numitul F. a formulat cerere de intervenție în interes propriu și a solicitat: - în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2014, suspendarea Deciziei Baroului Dâmbovița nr. 66 din 17 octombrie 2014 și a Deciziei UNBR nr. 1005 din 24 mai 2014 și recunoașterea dreptului de exercitare a profesiei de avocat, până la soluționarea cauzei; - anularea celor două decizii; - obligarea UNBR la plata cheltuielilor de judecată.

Cauza a fost declinată prin Sentința nr. 1722 din 2 decembrie 2014, pronunțată de Tribunalul Dâmbovița, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în favoarea Curții de Apel Ploiești, fiind înregistrată sub nr. x/2014. Prin Sentința civilă nr. 11 din 26 ianuarie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a instanței, invocată din oficiu, și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalul Dâmbovița, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și fiscal și, constatând ivit conflictul negativ de competență, a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru pronunțarea regulatorului de competență. Prin Decizia 1262 din 19 martie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Prin Încheierea de ședință din data de 15 iulie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate de reclamanți și intervenienți. Recursul declarat de reclamant și de intervenienți împotriva acestei încheieri a fost anulat de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 4002 din 12 decembrie 2017 pronunțată în Dosar nr. x/2015. Ulterior, prin Sentința civilă nr. 189 din 5 octombrie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca inadmisibile cererea de chemare în judecată și cererile de intervenție principală. Motivele de casare invocate în cauză

Împotriva Sentinței civile nr. 189 din 5 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen legal reclamantul A. și intervenienții B., C., D., F. și E. În acest sens, au fost depuse la dosarul cauzei mai multe cereri, după cum urmează: - o cere de recurs comună, întemeiată pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. - recurentul A. a depus separat o cerere de recurs, invocând motivele de casare art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 și 8 C. proc. civ. - recurentul F. art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. de asemenea, a solicitat casarea încheierii din data de 15 iulie 2015, prin care s-au respins ca neîntemeiate cererile de suspendare executare act administrativ; - recurentul E. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. - recurentul B. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Prin procuri autentificate notarial, intervenienții recurenți F. și E. l-au împuternicit pe reclamantul recurent A. să îi reprezinte în fața Înaltei Curți în prezentul recurs . Sintetizând apărările invocate de recurenți, Înalta Curte reține că, în esență, sentința este criticată pentru următoarele considerente: - omisiunea instanței de a judeca fondul pricinii prin admiterea excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile sesizării instanței încalcă dreptul părților la un proces echitabil garantat atât de Constituția României cât și de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, de practica judiciară a Curții Europene a Drepturilor Omului (sunt invocate, spre exemplu, cauzele Tejedor Garcia c. Spaniei, Stone Court Shipping Company c. Spaniei, Artico c. Italiei, Van de Hurk c. Olandei, Doina Rodica Gladkvist și Romulus Bucur c. României) și a Curții de Justiție a Uniunii Europene; - instanța a aplicat greșit dispozițiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și nu a ținut cont că probele de la dosarul cauzei atestă îndeplinirea procedurii prealabile; la solicitarea Înaltei Curți, apărarea a fost precizată prin concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, indicându-se înscrisurile de la filele x -114 vol. I dos. Tribunal Dâmbovița și dos. Tribunal Dâmbovița; - distinct de aceste argumente care au o legătură directă cu soluția primei instanțe, recurenții formulează apărări privind fondul pricinii, arătând motivele pentru care consideră că actele administrative a căror anulare o solicită sunt nelegale. Apărările intimatelor

Intimata-pârâtă Casa de Asigurări a Avocaților din România a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor declarate de reclamant și de către intervenienți ca nefondate, arătând că nu s-a făcut dovada atacării deciziilor a căror suspendare și anulare o solicită în procedura administrativă, în termen de 30 de zile de la comunicarea respectivelor acte.

Intimata-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România a depus întâmpinare, prin care solicită respingerea recursurilor ca nefondate, deoarece, așa cum a arătat instanța de fond, recurenții nu au parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Intimatul-pârât Baroul Dâmbovița a formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondat, susținând că în mod corect prima instanță a apreciat că recurenții nu au parcurs procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Soluția dispusă de Înalta Curte după examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 2 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 1896 din 10 mai 2018 Înalta Curte, reunită în completul de filtru, a anulat ca netimbrate recursurile declarate de reclamanții B., C. și D. împotriva Sentinței nr. 189 din 5 octombrie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. x/2014. De asemenea, prin aceeași hotărâre a constatat că cererile de recurs formulate de reclamanții A., F. și E. îndeplinesc condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, au fost declarate ca fiind admisibile în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. Analiza motivelor de casare

Examinând sentința recurată prin raportare la motivele de casare invocate în cauză, luând în considerare argumentele părților, actele și lucrările dosarului precum și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt neîntemeiate pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte amintește că, potrivit art. 488 C. proc. civ., calea de atac extraordinară a recursului poate fi exercitată exclusiv pentru motive de nelegalitate. Instanța de fond a pronunțat sentința recurată în temeiul unei excepții procesuale de fond și a constatat o neregularitate a exercițiul dreptului la acțiune, respectiv neîndeplinirea atât de către reclamant cât și de intervenienți a procedurii administrative prealabile sesizării instanței, reglementată de art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004; drept urmare, a respins acțiunea ca inadmisibilă. Așa fiind, rezultă că îi revine Înaltei Curți sarcina să verifice, în limitele motivelor de casare invocate de recurenți, legalitatea hotărârii Curții de Apel Ploiești exclusiv sub acest aspect. În cazul excepțiilor procesuale analiza se limitează întotdeauna la elementele formale ale judecății, fără să antameze fondul pricinii. De aceea, argumentele recurenților legate de fond, respectiv de atingerea adusă dreptului lor de a practica avocatura prin actele administrative emise de intimați, vor fi respinse de plano deoarece excedează obiectului recursului.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești) Recurentul A. consideră că admiterea excepției inadmisibilității, în pofida liberului acces la justiție garantat atât de legislația internă cât și de cea europeană, reprezintă o depășire a atribuțiilor puterii judecătorești . Înalta Curte înlătură această apărare deoarece soluția primei instanțe se întemeiază pe interpretarea dispozițiilor exprese ale art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 iar interpretarea legii este atributul instanțelor judecătorești. Altfel spus, Curtea de Apel Ploiești a hotărât în limitele competenței legale a autorității judecătorești, fără să aducă atingere competenței altor autorități publice.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) Recurenții susțin că prima instanță a omis să ia în considerare argumentele pe care și-au întemeiat cererile de chemare în judecată. Critica se va înlăturată deoarece Curtea de Apel Ploiești a omis doar acele argumente care se refereau la fondul pricinii în condițiile în care, potrivit art. 248 alin. (1) C. proc. civ., "instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei." Așadar, instanța era obligată să se pronunțe cu prioritate asupra excepției inadmisibilității invocate de pârâți (intimați în prezentul recurs) iar omisiunea discutării argumentelor aduse de reclamant și de intervenienți referitoare la fond s-a datorat admiterii excepției. Hotărârea cuprinde sub acest aspect toate motivele pe care se întemeiază, iar acestea au legătură cu pricina deoarece privesc soluționarea unei excepții invocate de pârâți.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității) și la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material) Sub cele două motive de casare recurenții subsumează criticile legate de modalitatea în care prima instanță a soluționat excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată și a cererilor de intervenție pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile sesizării instanței. În primul rând, recurenții contestă că procedura nu a fost urmată și indică drept dovezi ale acesteia înscrisurile de la filele x -114 vol. I dos. Tribunal Dâmbovița și dos. Tribunal Dâmbovița. Verificând afirmația, Înalta Curte constată că niciunul dintre aceste înscrisuri nu atestă urmarea procedurii, respectiv nu reprezintă cereri adresate Baroului Dâmbovița de revocare a Deciziilor nr. 156 din 12 decembrie 2013, nr. 41 din 28 mai 2014 și nr. 66 din 17 octombrie 2014 (referitoare la suspendarea din calitatea de avocat a recurenților) și nici cereri adresate Uniunii Naționale a Barourilor din România (UNBR) de revocare a Deciziei nr. 1005 din 24 mai 2014. Spre exemplu, înscrisurile de la dos. Tribunal Dâmbovița reprezintă copii de mai multe decizii ale acestui barou, înscrisurile de la fila x din același dosar reprezintă copii de pe cererile de prelungire a dreptului de a profesa avocatura adresate de recurentul A. către decanul Baroului Dâmbovița iar înscrisul de la fila x reprezintă copie de pe o chitanță privind dovada plăților făcute de același recurent către Casa de Asigurări a Avocaților, Filiala Dâmbovița. În consecință, în mod întemeiat prima instanță a reținut că reclamantul și intervenienții nu au dovedit urmarea procedurii prealabile.

În ce privește consecințele omisiunii de a urma această procedură, Înalta Curte constată că potrivit art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, forma în vigoare în 2014, când recurenții au luat cunoștință de actele contestate și au sesizat instanța, "înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia." Rezultă din modul imperativ în care este redactat textul legii ("trebuie să solicite"), precum și dintr-o practică unitară și consolidată a instanțelor de contencios administrativ în interpretarea și aplicarea acestui articol, că urmarea acestei proceduri anterior sesizării instanței este obligatorie în cazul acțiunilor în anulare actelor administrative (atât individuale, potrivit alin. (1), cât și normative, potrivit alin. (2). Or, Deciziile nr. 156 din 12 decembrie 2013, nr. 41 din 28 mai 2014 și nr. 66 din 17 octombrie 2014 emise de Baroul Dâmbovița sunt acte administrative deoarece respectă toate cerințele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv au fost emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, pentru executarea în concret a prevederilor art. 28 lit. c) din Legea nr. 51/1995 și, prin suspendarea dreptului de a profesa avocatura pentru neachitarea taxelor datorate de avocați, au modificat raporturile juridice dintre recurenți și intimați. Aceiași este și situația Deciziei nr. 1005 din 24 mai 2014 emisă de Consiliul UNBR prin care s-a anulat hotărârea din 25 noiembrie 2013 a Consiliului Baroului Dâmbovița prin care se decisese să nu se aplice dispozițiile art. 28 lit. c) din Legea nr. 51/1995 în cazul anumitor avocați apreciați ca fiind cazuri sociale.

În lipsa urmării acestei proceduri prealabile, un element esențial al dreptului la acțiune nu este îndeplinit din culpa exclusivă a recurenților. În consecință, în mod legal prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă. Procedând astfel, instanța a respectat dreptul părților la un proces echitabil și dreptul de acces la justiție deoarece omisiunea de judeca pricina pe fond nu s-a datorat interpretării greșite a dispozițiilor legale incidente în cauză ci exclusiv comportamentului reclamantului și al intervenienților. Sentința nu este contrară practicii judiciare a Curții Europene a Drepturilor Omului invocată de recurenți. Procedura prealabilă este necesară deoarece, pe de-o parte, dă posibilitatea autorităților publice care emit acte administrative să reexamineze legalitatea acestora în raport cu argumentele destinatarilor sau a terților interesați și, dacă este cazul, să intre în legalitate prin revocarea actului, iar pe de altă parte, protejează instanțele de contencios administrativ de supraîncărcarea cu acțiuni în care autoritățile publice sunt de acord cu petenții.

Așa fiind, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., recursurile urmează să fie respinse ca nefondate.