ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4654/2018

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța ("RADET Constanța"), a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE):

- suspendarea executării dispozițiilor pct. 6 din Ordinul nr. 29/05.04.2017, prin care se introduce pct. 1

1

la anexa nr. 4, pct. I din Ordinul președintelui ANRE nr. 118/2016 privind aprobarea tarifelor și contribuțiilor bănești percepute de ANRE în anul 2017;

- anularea în parte a Ordinului nr. 29/05.04.2017, respectiv a punctului 6 și obligarea pârâtei să înlocuiască reglementarea cu una potrivit căreia la stabilirea contribuției să fie avută în vedere cifra de afaceri realizată din activitățile ce fac obiectul licențelor pe care le dețin operatorii, cu luarea în considerare a cantității de energie termică defalcată pe tipuri de combustibili și tarife.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța, ca neîntemeiată.

1.3. Cererile de recurs

Reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța a formulat recurs, atât împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect suspendare executare, cât și împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect anulare act administrativ, din Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Prin recursul formulat împotriva respingerii cererii de suspendare a executării dispozițiilor pct. 6 din Ordinul nr. 29/05.04.2017, recurenta-reclamantă a arătat că instanța de fond a apreciat greșit asupra neîndeplinirii condițiilor suspendării, referitoare la cazul bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente, motive de recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin recursul declarat împotriva respingerii acțiunii în anulare, întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a solicitat casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea cererii în anulare, așa cum a fost formulată.

Cât privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta-reclamantă consideră că instanța a comis un exces de putere prin respingerea probei cu expertiză de specialitate, ca probă hotărâtoare în dezlegarea pricinii, expertiză al cărei obiectiv propus de reclamantă a fost "identificarea modalității științifice de alocare a tarifelor și contribuțiilor".

Cât privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susține că motivarea sentinței recurate nu este clară, precisă și nu se rezumă la o înșiruire de fapte și argumente, bazate pe probele administrate și în concordanță cu acestea, capabile să răspundă în fapt și în drept pretențiilor formulate de reclamantă și să conducă în mod logic și convingător la soluția cuprinsă în dispozitiv.

Deși instanța a analizat cele patru motive de nelegalitate invocate de către reclamantă, în mod greșit a concluzionat că Ordinul nr. 29/5.04.2017 este legal.

Astfel, a apreciat eronat că Ordinul atacat respectă exigențele Legii nr. 24/2000, în sensul că este motivat, fără să analizeze problema oportunității adoptării soluției cuprinse în dispozițiile normative vizate de acțiunea în anulare. Simpla indicare a temeiului în baza căruia a avut loc transferul atribuțiilor de acordare a licențelor de la ANRSC la ANRE nu echivalează cu motivarea Ordinului.

De asemenea, deși instanța de fond a constatat că ordinul atacat nu încalcă principiul transparenței decizionale, fiind respectate prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007, s-a referit totuși la nerespectarea întocmai a procedurii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, pe care a apreciat-o, însă, a nu fi de natură să atragă sancțiunea anulării actului administrativ contestat. Or, contrar prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, precum și prevederilor art. 6 alin. (3) și art. 30 din Legea nr. 24/2000, Ordinul nu a fost însoțit de un referat de aprobare temeinic motivat, referat care, de altfel, nu a fost publicat. Ordinul nu conține o motivare concretă a modificărilor aduse anexei 4 a Ordinului președintelui ANRE nr. 118/2016.

Ordinul nr. 147/2014, la pct. 15 lit. a), arată că la stabilirea cifrei de afaceri pentru care se percepe contribuția bănească se are în vedere cazul particular în care cifra de afaceri include veniturile realizate din vânzările de energie electrică și de energie termică produse în capacitățile energetice specificate în condițiile asociate licenței. Or, prin Ordinul nr. 29/2017, modalitatea de stabilire a taxei a fost modificată fără fundament legal, baza de impunere fiind cifra de afaceri din BVC-ul RADET pe 2016 și nicidecum vânzările de energie termică realizate.

Instanța nu a ținut seama că motivarea actelor administrative normative se găsește, de regulă, în expunerea de motive care, obligatoriu, ar trebui dată publicității, făcând corp comun cu actul propriu-zis.

În ceea ce privește referatul de aprobare, acesta trebuie să respecte prevederile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Or, în speță, nu există nicio explicație/motivație în referatul de aprobare cu privire la oportunitatea aplicării procentului de 0,08% asupra cifrei de afaceri totale din bilanțul unui operator.

Mai mult, modul de stabilire a cuantumului contribuției generează, în cazul concret dedus judecății, o dublă taxare asupra veniturilor realizate de A. S.A. din vânzarea energiei termice către RADET Constanța, venituri care se regăsesc și în cifra de afaceri totală a RADET.

RADET Constanța a comunicat către ANRE cifra de afaceri realizată din activitățile care fac obiectul licenței pe care o deține, luând în considerare cantitatea de energie termică de 420.000 Gcal., defalcată pe tipuri de combustibili și tarife. Or, veniturile realizate de către A. S.A. din vânzarea energiei termice către RADET Constanța se regăsesc și în cifra de afaceri a Regiei. De asemenea, în cifra de afaceri a RADET Constanța se regăsesc și veniturile realizate din serviciile prestate către terți în urma unor activități care nu fac obiectul licențierii.

Prin stabilirea contribuției bănești egale cu 0,08% din cifra de afaceri realizată în anul 2016 din activitățile ce fac obiectul licenței se ignoră că, în anii anteriori, această contribuție a fost calculată numai la tariful de distribuție și furnizare a energiei termice aparținând RADET Constanța, iar nu și la prețul de producere a energiei termice primare și la tariful de transport al energiei termice primare practicat de A. S.A.

Interesele recurentei-reclamante sunt grav vătămate prin modul de stabilire a contribuției bănești anterior arătat de vreme ce reclamanta cumpără energia termică de la producătorul A. S.A.

Intimata-pârâtă nu a formulat întâmpinare.

II. Soluția și considerentele instanței de control judiciar

Recursul declarat împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect suspendare executare din Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, este tardiv formulat.

Sentința a fost comunicată reclamantei la data de 12.03.2018, iar recursul la fost declarat la data de 20.03.2018, cu depășirea termenului de 5 zile de la comunicare prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Analizând recursul formulat de reclamantă împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect anulare act administrativ din Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte îl constată nefondat pentru motivele care vor fi arătate în continuare.

Cu titlu preliminar se impune precizarea că, deși recurenta-reclamantă a invocat motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., criticile formulate se subsumează cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Recurenta a invocat depășirea de către instanța de fond a atribuțiilor puterii judecătorești, cu motivarea că judecătorul fondului ar fi respins proba cu expertiză de specialitate, ca nefiind utilă cauzei, deși era hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii.

Cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. se referă la săvârșirea de către instanță a unor acte care intră în sfera activității autorității executive sau legislative.

Or, critica prin care se invocă o greșită apreciere de către instanță a concludenței probelor propuse de părți nu se încadrează în cazul de nelegalitate invocat de recurentă și nici în alt caz de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Aprecierea concludenței probelor este o chestiune de temeinicie, iar nu de legalitate, care nu poate fi supusă controlului judiciar în recurs, câtă vreme nu poate fi pusă în relație cu o greșită aplicare a legii în cauza dedusă judecății.

În ceea ce privește cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deși recurenta-reclamantă se referă formal la lipsa de claritate și precizie a motivării sentinței recurate, nu indică în concret aspecte contradictorii sau netratate de către instanța de fond ci, dimpotrivă, susține că motivele de nelegalitate invocate prin acțiunea introductivă au fost analizate, însă cu o eronată aplicare a dispozițiilor legale incidente.

Prin urmare, nu este incident nici acest caz de casare, criticile formulate prin recurs urmând a fi analizate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Încercând o sintetizare a susținerilor recurentei-reclamante, prezentate relativ neclar și pe alocuri repetitiv, Înalta Curte reține că, recurenta se referă, sub un prim aspect, la greșita reținere de către instanța de fond a îndeplinirii cerinței de motivare a actului administrativ normativ prevăzută de Legea nr. 24/2000 și a respectării dispozițiilor art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007, precum și a principiului transparenței decizionale reglementat de Legea nr. 52/2003, în procedura de adoptare a actului administrativ normativ atacat.

Astfel, recurenta susține că referatul de aprobare aferent Ordinului atacat nu cuprinde nicio trimitere la oportunitatea soluției de stabilire a contribuției bănești la procentul de 0,08% din cifra de afaceri a titularilor de licențe și că acest referat de aprobare nu a fost publicat deși, potrivit art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, motivarea acelor administrative normative ar trebui dată publicității, făcând corp comun cu actul propriu-zis.

Aceste susțineri reprezintă o reiterare a motivelor de nelegalitate invocate prin acțiunea introductivă, pe care instanța de fond le-a înlăturat motivat.

Instanța de fond a reținut, cu aplicarea corectă a prevederilor Legii nr. 24/2000, că obligativitatea publicării instrumentului de motivare a actului normativ există doar pentru ordonanțe și hotărâri ale Guvernului.

De asemenea, a reținut corect că opțiunea autorității (îndrituite în baza art. 28 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 51/2006 și a art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 33/2007 să stabilească regulile de plată a contribuției bănești percepute în anul 2017), potrivit căreia procentul de contribuție se raportează la cifra de afaceri a titularului de licență, reprezintă o chestiune de oportunitate care intră în marja de apreciere a autorității, iar reclamanta nu a invocat argumente din care să rezulte exercitarea acestui drept de apreciere cu exces de putere.

În raport de dispozițiile art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, instrumentul de prezentare și motivare a actului administrativ normativ (referatul de aprobare) nu trebuia să cuprindă o argumentare asupra oportunității soluției de stabilire a contribuției bănești datorate ANRE raportat la cifra de afaceri a titularului de licență.

De asemenea, instanța de fond a reținut corect că, potrivit art. 30 din Legea nr. 24/2000, proiectul de act administrativ normativ a fost însoțit de referatul de aprobare și că nerespectarea întocmai a procedurii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 nu este de natură a atrage sancțiunea anulării actului administrativ normativ contestat având în vedere că, prin publicarea proiectului Ordinului pe site-ul instituției la data de 27.02.2017, cu invitația depunerii de observații până la 10.03.2017, autoritatea a reușit să atingă scopul reglementării referitoare la transparența decizională și anume implicarea celor interesați în procesul de luare a deciziei.

Cel de-al doilea rând de critici care pot fi decelate din cuprinsul cererii de recurs se referă la dubla taxare care ar avea loc prin aplicarea modalității de calcul a contribuției bănești stabilite prin pct. 6 al Ordinului Președintelui ANRE nr. 29/2017.

Și aceste critici constituie o reiterare a motivelor de nelegalitate invocate în fond, pe care instanța le-a înlăturat reținând că, în pofida susținerilor reclamantei, soluția normativă nu conduce la o dublă taxare, având în vedere că fiecare titular al unei licențe eliberate de ANRE datorează contribuția anuală de 0,08% aplicată asupra cifrei de afaceri proprii.

Recurenta-reclamantă susține că, în anii anteriori, contribuția menționată a fost calculată asupra unei baze de impunere mai mici, raportată la tariful de distribuție și furnizare a energiei termice pe care îl utilizează RADET Constanța, iar nu la cifra de afaceri a acestui operator care, după cum se susține, include prețul de producere a energiei termice primare și tariful de transport al energiei termice primare practicate de producătorul A. S.A., de la care RADET Constanța cumpără energia termică pe care o distribuie utilizatorilor.

Modalitatea de stabilire a contribuției în anii anteriori nu poate constitui un motiv de nelegalitate a soluției adoptate de autoritatea administrativă pentru anul 2017. Acceptând ipoteza susținută de reclamantă, potrivit căreia este dezavantajată de noua manieră de calcul a contribuției, această împrejurare nu poate constitui un motiv de anulare a actului administrativ normativ, câtă vreme el respectă normele cu forță juridică superioară în temeiul cărora a fost adoptat, și anume art. 13 alin. (4), art. 38 alin. (1) lit. b) din Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, coroborate cu art. 2 alin. (1) și (2) și art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007, precum și cu art. 43 din Regulamentul pentru acordarea licențelor în domeniul serviciului de alimentare centralizată cu energie termic, aprobat prin Ordinul Președintelui ANRE nr. 28/2017.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect suspendare executare din Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat. De asemenea, va respinge recursul formulat de reclamantă împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect anulare act administrativ din aceeași sentință, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect suspendare executare din Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca tardiv formulat.

Respinge recursul formulat de reclamanta Regia Autonomă de Distribuție a Energiei Termice Constanța împotriva soluției date capătului de cerere având ca obiect anulare act administrativ din Sentința civilă nr. 275 din 29 ianuarie 2018 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 27 decembrie 2018.

Procesat de GGC - NN