ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4058/2018

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x din 2 martie 2015 emis de către pârâtă, prin care s-a constatat că în perioada 15 iunie 2012 - 18 octombrie 2013 s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât a deținut simultan cu funcția de primar o serie de funcții de conducere ori execuție la diferite societăți comerciale, încălcând prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003.

Prin Sentința nr. 72 din 21 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că reclamantul nu poate să invoce necunoașterea acestor dispoziții legale în materia incompatibilităților, incidente odată cu validarea sa ca primar, așa încât atitudinea acestuia de a considera că respectivele societăți au suspendat contractele individuale de muncă sau că ar fi trebuit să-i desfacă contractele de muncă prin neprezentarea sa la locul de muncă este una culpabilă (în plus, Curtea a observat că în cazul B. S.R.L. reclamantul are calitatea de asociat, aspect reținut de pârâtă în raportul de evaluare, așa încât reclamantul cunoștea situația acestei societăți).În adevăr, toate persoanele sunt prezumate a cunoaște legea și nimeni nu se poate apăra invocând necunoașterea ei sau cunoașterea ei greșită (nemo censetur ignorare lege) cu atât mai mult cu cât, odată cu dobândirea statului de primar, reclamatul era ținut de a respecta și îndeplini obligațiile specifice acestei funcții, inclusiv de a respecta regimul juridic al incompatibilităților. S-a mai arătat că, sub aspectul dreptului invocat, prezentul litigiu este unul pur intern, așa încât textul invocat este străin de natura cauzei câtă vreme potrivit art. 51 alin. (1) din Cartă dispozițiile acesteia se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii (prin urmare, domeniul de aplicare al Cartei este restrâns la relațiile care presupun un element unional, ceea ce în speță, cu privire la dreptul de muncă, nu se verifică). Textul din dreptul intern corespunzător, care își are sediul materiei în Legea fundamentală (art. 41 alin. (1) din Constituția României) trebuie interpretat în sensul în care libertatea alegerii profesiei, a meseriei și a locului de muncă nu este incompatibilă cu stabilirea condițiilor în care poate fi exercitată o profesie, pentru ca aceasta să corespundă naturii și finalității sale (Decizia CCR nr. 321 din 14 septembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial nr. 1144 din 3 decembrie 2004); cu alte cuvinte, dreptul fundamental la muncă presupune exercitarea acestuia cu respectarea obligațiilor legale specifice, inclusiv cu privire la respectarea regimului juridic al incompatibilităților. A mai arătat prima instanță că în speță cauza Bara nu mai putea fi invocată câtă vreme prin acțiunea introductivă nu s-au invocat critici în legătură cu respectarea procedurii de evaluare a incompatibilităților sub aspectul colectării datelor cu caracter personal (acest aspect a fost pus în discuția reclamantului în ședința publică din 14 decembrie 2015). Altfel, ar fi eludate dispozițiile imperative privind termenul de contestare a raportului de evaluare în 15 zile de la primirea acestuia, conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (raportul de evaluare a fost comunicat la data de 5 martie 2015, vol. I, dosar nr. x/2015, iar cauza Bara a fost invocată la data de 16 noiembrie 2016); nimic nu l-a împiedicat pe reclamant să critice raportul de evaluare sub aspectul procedurii de colectarea a datelor cu caracter personal (existând în corpul Legii nr. 176/2010 dispoziții care protejează persoana evaluată sub acest aspect, inclusiv prin aplicarea sancțiunii nulității absolute: art. 13, art. 15, raportat la art. 20) chiar dacă la momentul comunicării raportului nu fusese pronunțată hotărârea preliminară în cauza Bara. 3. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul A. criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, următoarele: - cererea de anulare a raportului de evaluare a fost considerată ca neîntemeiată, instanța de fond a apreciat că datele cu caracter personal au fost folosite potrivit prevederilor legale, în ciuda argumentelor invocate în baza cărora colectarea datelor cu caracter personal a fost contrară art. 7 lit. c) din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului. Legea nr. 677 din 2001 implementează însă această directivă care dispune foarte clar, la art. 7 lit. c), că) statele membre prevăd ca datele cu caracter personal să fie prelucrate numai dacă: C) prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligații legale care îi revine operatorului. Legea nr. 677/2001 a preluat în art. 5 alin. (2) lit. c) dispoziția de excepție sub următoarea formă "Consimțământul persoanei vizate nu este cerut în următoarele cazuri: c) când prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligații legale a operatorului;". Se poate observa că legiuitorul român a greșit preluând prevederea europeană din forma de bază în forma de excepție. - instanța de fond a omis să facă o cercetare a fondului raportată la prevederile art. 50 din Codul muncii, considerând că dacă a r fi aplicabile prevederile art. 50 alin. (1) lit. d) în prezenta speță, atunci art. 87 alin. (1) lit. d) ar rămâne fără fundament juridic. Se apreciază că instanța a greșit fundamental omițând a se pronunța pe o chestiune de fond, anume modalitatea în care operează articolul 50 din Codul muncii și dându-i o interpretare diluată, scoțând din context realitatea juridică și faptică a speței. Orice contract încetează să existe în momentul executării ultimei obligații născute din contractul respectiv, fie că executarea are loc imediat după încheierea contractului, fie că obligațiile se îndeplinesc după trecerea unui interval de timp. - se susțin argumentele referitoare la dreptul de a alege o ocupație prin recursul la Carta Drepturilor Fundamentale ale Cetățenilor din Uniunea Europeană. În decembrie 2009, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Cartei Drepturilor Fundamentale i-a fost conferită aceeași forță juridică obligatorie ca cea a tratatelor. - prin efectul deținerii unei funcții executive recurentul a considerat că societățile la care activa i-au suspendat contractul individual de muncă, fără a se mai preocupa să verifice acest aspect, lucru ce i-a fost confirmat de faptul că în toată această perioadă nu a încasat nici o sumă de bani de la aceste societăți cu titlu de salariu, pentru activități exercitate conform contractului individual de muncă în perioada 15 iunie 2012 - 18 octombrie 2013.

La data de 28 mai 2018 recurentul A. a formulat cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene, soluționată în sensul respingerii prin încheierea de ședință din 24 mai 2018.

La data de 27 septembrie 2018 recurentul A. a formulat cerere de dezlegare a unei probleme de drept, soluționată în sensul respingerii prin încheierea de ședință din 27 septembrie 2018.

La data de 27 septembrie 2018 recurentul A. a formulat cerere de sesizare a Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, soluționată în sensul sesizării CCR prin încheierea de ședință din 21 noiembrie 2018.

Prima instanță a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată, motiv pentru care acesta a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x din 2 martie 2015 emis de pârâta Agenția Națională de Integritate s-a constatat că în perioada 15 iunie 2012 - 18 octombrie 2013 s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât a deținut simultan cu funcția de primar al comunei Baciu, jud. Cluj, în mandatul 2012 - 2016 și calitatea de angajat cu contract individual de muncă la mai multe societăți comerciale, încălcând prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003.

În conformitate cu dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, forma în vigoare la momentul emiterii actului administrativ atacat:

"Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu:

d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice;".

Potrivit dispozițiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 "Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secțiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi."

Recurentul nu contestă situația de fapt prezentată însă susține că la momentul alegerii sale în funcția de primar, prin neprezentarea la locul de muncă anterior, s-a realizat suspendarea de drept a contractelor individuale de muncă, fără a face în concret un demers în acest sens.

Înalta Curte reține că simpla deținere, pur formală a două funcții incompatibile nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate. Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidență în cauză, întrucât în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar și alte autorități administrative, trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situație de fapt.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ. Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat, ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Înalta Curte arată că numai exercitarea simultană a unei demnități publice și a funcției de execuție într-o societate comercială poate conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția.

Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

În același sens este și soluția de principiu adoptată de judecătorii secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, consemnată în procesul-verbal din 22 mai 2017.

Însă, în cauza de față se constată că recurentul a deținut funcții de conducere sau de execuție la mai multe societăți comerciale, astfel: funcția de inginer manager la S.C. C. S.R.L. până la data de 15 martie 2014; funcția de inginer diplomat la S.C. D. S.R.L. până la data de 1 mai 2013; funcția de inginer diplomat la S.C. E. S.R.L. până la data de 1 mai 2013; funcția de inginer electrotehnician la S.C. F. S.R.L. până la data de 16 octombrie 2013; funcția de director tehnic la S.C. B. S.R.L. până la data de 16 octombrie 2013; funcția de inginer electrotehnist la S.C. G. până la data de 18 octombrie 2013. Înalta Curte nu poate reține susținerea recurentului cum că nu a mai exercitat aceste funcții după obținerea mandatului de primar, de vreme ce în declarația de avere aferentă anului 2012, completată la data de 10 octombrie 2013, apar venituri cu titlu de salariu de la S.C. B. S.R.L. în același cuantum cu cele obținute în anul 2011, deși, în mod normal acestea trebuiau să aibă un cuantum aferent unei jumătăți de an, mai precis perioada de la începutul anului și până la obținerea demnității publice . Exercitarea acestor funcțiilor rezultă și din situația comunicată de Direcția Regională a Finanțelor Publice Cluj Napoca - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Cluj în anii fiscali 2012-2013, potrivit căreia acesta a realizat venituri din salarii, salarii ce au fost plătite chiar de respectivele societăți comerciale. Pe de altă parte, este nefondată și critica recurentului cu privire la modul de interpretare de către prima instanță a dispozițiilor art. 50 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, conform cărora: contractul individual de muncă se suspendă de drept în situația exercitării unei funcții în cadrul unei autorități executive, legislative ori judecătorești, pe toată durata mandatului, dacă legea nu dispune altfel. În speța de față, această dispoziție legală trebuie interpretată coroborat cu prevederile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, arătate mai sus, potrivit cărora recurentul avea opțiunea alegerii între cele două funcții ce determinau starea de incompatibilitate. Or, în acest context, se impunea ca recurentul să facă un demers personal pentru suspendarea raporturilor sale de muncă pe perioada exercitării funcției de primar. Faptul că textul prevede suspendarea de drept se interpretează în sensul că nu este nevoie de acordul angajatorului, ci doar de o notificare din partea angajatului cum că solicită suspendarea contractului individual de muncă ca urmare a alegerii sale în funcția de primar. O altă critică a recurentului se referă la faptul că instanța de fond a apreciat că datele cu caracter personal au fost folosite potrivit prevederilor legale, în ciuda argumentelor invocate în baza cărora colectarea datelor cu caracter personal a fost contrară art. 7 lit. c) din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului. Potrivit art. 7 lit. c) din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date:

"Statele membre prevăd ca datele cu caracter personal să fie prelucrate numai dacă (...) c) prelucrarea este necesară în vederea îndeplinirii unei obligații legale care îi revine operatorului sau(...)". După cum a arătat și prima instanță, conform art. 8 din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative:

"(1) Scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenția poate dezvolta relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate. (2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispozițiile actelor normative în vigoare. (3) Principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independența operațională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum și prezumția dobândirii licite a averii". De asemenea, art. 13 alin. (1) din același act normativ prevede că:

"După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează: a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice; b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice. Iar, art. 15 alin. (1) și (2) arată că:

"Pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității. La solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării. Se poate lesne constata că există o reglementare legală care conferă Agenției Naționale de Integritate posibilitatea să solicite, cu respectarea unor condiții procedurale, informațiile necesare în vederea desfășurării activității de verificare. Din actele dosarului rezultă că la data de 16 iulie 2014, recurentul A. a fost informat prin adresa nr. x din 16 iulie 2014, expediată cu scrisoare recomandată, despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenței unei stări de incompatibilitate, rezultată din deținerea, simultan cu funcția de primar, a unor funcții de conducere ori de execuție la diferite societăți comerciale și a fost invitat să prezinte un punct de vedere în acest sens. Nu poate fi reținută susținerea recurentului cum că această informare s-a făcut într-o altă sesizare care îl viza, deoarece sesizarea formulată de o persoană fizică a fost conexată cu sesizarea din oficiu a ANI astfel încât lucrările sunt comune. În cauza C-201/14 Smaranda Bara și alții, CJUE a statuat că "articolele 10, 11 și 13 din Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naționale precum cele în discuție în litigiul principal, care permit unei autorități a administrației publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorități a administrației publice și prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare." Așa cum am arătat mai sus, recurentul a fost informat cu privire la efectuarea verificărilor sub aspectul stării de incompatibilitate, astfel încât nu se poate reține producerea unei vătămări. Oricum situația de fapt este diferită decât cea existentă în cauza Bara, unde erau supuse atenției o serie de norme cuprinse în protocoale încheiate între două autorități publice centrale. Nefondată este și critica recurentului privind dreptul de a alege o ocupație prin recursul la Carta Drepturilor Fundamentale ale Cetățenilor din Uniunea Europeană, dat fiind faptul că prin instituirea anumitor restricții în perioada exercitării funcției publice sunt prevenite situațiile care ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale. Aceste restricții nu afectează dreptul de a alege o ocupație, persoana cunoscând condițiile de exercitare ale fiecărei profesii sau funcții, poate face o opțiune neîngrădită. Înalta Curte constată că soluția adoptată a fost corect și amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 72 din 21 decembrie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 noiembrie 2018.