ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1121/2018

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 17.04.2015 sub nr. x/2015 reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, să se constate lipsa de interes a pârâtei în întocmirea raportului de evaluare nr. x/25.03.2015 întrucât acesta nu produce efecte prin raportare la art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 referitor la răspunderea disciplinară; în principal, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/25.03.2015, iar în subsidiar, să se constate nulitatea raportului de evaluare întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de art. 21 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. Raportul de evaluare a reținut nerespectarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităților prin deținerea simultană a funcției de primar al comunei Voinești, județul Vaslui, validat în urma alegerilor locale din 01.06.2008 și 10.06.2012, și a calității de comerciant persoană fizică, respectiv titular al A. Întreprindere Individuală în perioada 11.10.2010 - prezent, precum și a funcției de administrator la SC B. SRL în perioada 06.01.2010 - 18.05.2011, încălcându-se astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 2182 din data de 10 septembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. Motivarea căii de atac a fost structurată, ca și acțiunea în anulare, pe 3 aspecte esențiale, pe care recurentul le-a apreciat ca fiind interpretate în mod eronat de către prima instanță. Astfel, recurentul-reclamant a susținut că autoritatea pârâtă nu justifica un interes în întocmirea raportului de evaluare nr. x/25.03.2015, întrucât acesta nu poate produce efecte prin raportare la prevederile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 referitoare la răspunderea disciplinară. În opinia recurentului, acesta nu era susceptibil de a-i fi aplicate condițiile de sancționare limitativ prevăzute de legiuitor, iar înregistrarea Întreprinderii Individuale A. la autoritățile fiscale s-a realizat doar pentru eventualitatea în care s-ar fi desfășurat activități comerciale. A mai susținut recurentul că raportul de evaluare contestat este lovit de nulitate, întrucât situația de fapt avută în vedere la întocmirea acestuia nu corespunde realității, concluziile formulate fiind întemeiate exclusiv pe documentele eliberate de Registrul Comerțului, fără a se cerceta dacă există incompatibilitate în fapt. În privința incompatibilității dintre funcția de primar și calitatea administrator deținută în perioada 6.01.2010 - 18.05.2011, recurentul a apreciat că aceasta a fost reținută în mod nelegal, întrucât, în fapt, nu a desfășurat niciun fel de activități comerciale, nu a semnat acte și nu a reprezentat societatea în fața terților, iar scopul Legii nr. 176/2010 este înlăturarea situațiilor în care un ales local ar putea încheia contracte profitabile pentru sine, în considerarea poziției sale și expunerii publice de care se bucură. De asemenea, recurentul a arătat că nu deține calitatea de comerciant persoană fizică, iar împrejurarea că este titularul Întreprinderii Individuale A., titlu obținut ca urmare a competențelor profesionale în domeniul creșterii animalelor, nu implică desfășurarea unei activități comerciale. Un ultim argument în susținerea căii de atac promovate l-a reprezentat și reținerea eronată a primei instanțe a faptului că descrierea în alt capitol a elementelor de drept care au condus la stabilirea stării de incompatibilitate nu atrage nulitatea raportului. În opinia recurentului, absența din raport a părții prevăzute în art. 21 alin. (3) lit. a), respectiv prezentarea situației de fapt care a condus la concluziile menționate în raport, nu poate avea drept consecință decât anularea actului administrativ și, eventual, elaborarea unui nou raport de evaluare, care să întrunească toate elementele impuse de lege.

Apărările autorității intimate Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legale a sentinței primei instanțe și a raportului de evaluare contestat.

Procedura derulată în recurs Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de dispozițiile art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 5 octombrie 2017, în temeiul art. 493 alin. (7) din același cod, completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, la data de 15 martie 2018.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu verificarea legalității raportului de evaluare nr. x/25.03.2015 întocmit de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, prin care s-a concluzionat că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât nu a respectat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare. În concret, emitentul actului administrativ a avut în vedere faptul că reclamantul a deținut simultan: - în perioada 11.10.2010 - prezent funcția de primar al comunei Voinești și calitatea de comerciant persoană fizică, respectiv titular al A. Întreprindere Individuală; - în perioada 6.01.2010 - 18.05.2011 funcția de primar al comunei Voinești și funcția de administrator la SC B. SRL. Prima instanță a respins acțiunea reclamantului și a constatat incidența dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003, în sensul că este necesară și suficientă simpla deținere a ambelor calități pentru a fi în prezenta unei stări de incompatibilitate. Împrejurările învederate de reclamant au fost apreciate ca fiind lipsite de relevanță, în condițiile în care încetarea activității unei întreprinderi individuale se realizează prin simpla manifestare de voință în acest sens a titularului persoană fizică, iar reclamantul avea la îndemână un mijloc facil, eficient și rapid pentru a aduce la îndeplinire obligațiilor stabilite în sarcina sa, în calitate de primar ales al comunei Voinești, jud. Vaslui, de art. 91 din Legea nr. 161/2003. De asemenea, încetarea calității de administrator al SC B. SRL depindea exclusiv de manifestarea de voință a reclamantului, ce a fost exercitată de reclamant abia la data de 18.05.2011, împrejurare ce a dus la modificarea înregistrărilor în registrul comerțului la data de 20.05.2011, iar neefectuarea demersurilor în vederea încetării stării de incompatibilitate în termen de 15 zile de la data validării mandatului se datorează în mod exclusiv culpei reclamantului. Instanța de fond a analizat și pretinsele cauze de nulitate a actului administrativ contestat (lipsa de interes, depășirea termenului de 3 ani reglementat de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 și nemotivarea parțială a raportului de evaluare) și a reținut netemeinicia acestora, în contextul în care reclamantul nu a dovedit o vătămare ce nu s-ar fi putut înlătura decât prin anularea actului. Această soluție este împărtășită de către instanța de control judiciar, care constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări și interpretări greșite a normelor de drept material și nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Astfel, conform dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) și g) din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, care prevede că: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (...) d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice altă funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice ... g) calitatea de comerciant persoană fizică." În privința reclamantului A. au fost reținute 2 situații de incompatibilitate, rezultate din deținerea concomitentă a funcției de primar al comunei Voinești și a calității de comerciant persoană fizică, titular al A. Întreprindere Individuală, respectiv a funcției de administrator la SC B. SRL. Prin raportare la dispozițiile art. 87 din Legea nr. 161/2003 sus-enunțate, Înalta Curte constată că existența stării de incompatibilitate intervine prin deținerea concomitentă a calităților menționate, fără a fi condiționată de exercitarea atribuțiilor de administrator, ori de existența sau dimensiunea activității. Chiar și în calea de atac, recurentul nu contestă deținerea respectivelor calități, ci se rezumă la reluarea apărărilor referitoare la neexercitarea vreunei activități, nedeținerea statutului de comerciant persoană fizică sau la pretinse nulități ale raportului de evaluare. În acord cu cele reținute de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că nu se poate vorbi despre o lipsă de interes a autorității pârâte în întocmirea raportului de evaluare, câtă vreme posibilitatea sau imposibilitatea aplicării ulterioare a unei sancțiuni disciplinare nu are vreo influență asupra posibilității emiterii raportului de evaluare, act administrativ distinct și anterior, a cărui legalitate se verifică în raport de împrejurările de fapt și de drept contemporane emiterii. Mai mult decât atât, nu se poate reține depășirea termenului reglementat de art. 26 din Legea nr. 176/2010, în contextul una din calitățile ce au atras starea de incompatibilitate subzista și la momentul emiterii raportului de evaluare. În același timp, principalul scop al activității desfășurate de autoritatea pârâtă este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice, iar nu acela de a aplica sancțiuni disciplinare. Instanța de recurs nu poate primi susținerile recurentului conform cărora acesta nu a desfășurat activități comerciale, nu a semnat acte și nu a reprezentat societatea în fața terților (cu referire la calitatea de administrator) sau cea vizând nedeținerea statutului de comerciant persoană fizică (în calitate de titular al unei întreprinderi individuale). Astfel cum s-a menționat anterior, dispozițiile legale în materie nu condiționează reținerea stării de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcției de administrator al unei societăți și sancționează simpla deținere a acestei calități, iar înscrisurile depuse la dosar atestă, fără putință de tăgadă, faptul că în perioada în perioada 6.01.2010 - 18.05.2011 reclamantul a deținut, în mod legal, funcția de administrator la SC B. SRL. În privința calității de titular al Întreprinderii Individuale A., Înalta Curte apreciază că este nefondată susținerea recurentului conform căreia această calitate nu o atrage, după sine, pe cea de comerciant persoană fizică și nu implică desfășurarea unei activități comerciale. Dispozițiile art. 23 din O.U.G. nr. 44/2008 statuează că "întreprinzătorul persoană fizică titular al întreprinderii individuale este comerciant persoană fizică de la data înregistrării sale în registrul comerțului", iar înscrisurile aflate la dosar (certificat de înregistrare sanitar-veterinară nr. 8/20.10.2010, cereri de solicitare a primei de exploatația de bovine pentru anul 2012, cereri unice de plată pe suprafață și declarații de suprafață pentru anii 2012 - 2014) atestă realizarea/exercitarea efectivă a activității pentru care reclamantul a fost autorizat conform actului normativ precizat. În acest context, se constată că autoritatea pârâtă a reținut, în mod corect, încălcarea de către reclamant a regimului juridic al incompatibilităților, iar actul administrativ emis nu este afectat de nelegalitate. Pentru considerentele expuse, constatând că soluția primei instanțe reflectă o corectă aplicare și interpretare a normelor legale, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.