Decizia nr. 320/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 27.01.2017 creditoarea A. a sesizat instanța de executare arătând că E. prin Adresa nr. x/04.07.2016 a răspuns la toate solicitările stabilite prin Sentința civilă nr. 2995/07.05.2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pronunțată în Dosarul nr. x/2010, însă nu au fost achitate integral toate penalitățile de întârziere stabilite prin dispozitivul hotărârii, în cuantum de 100 RON până la executarea efectivă.

Soluția instanței de fond Prin încheierea din data de 28 februarie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată în temeiul art. 24 alin. (4), teza finală, de reclamanta-creditoare A., în contradictoriu cu pârâții E. și B. - Directorul General al E., ca neîntemeiată. A admis sesizarea formulată în temeiul art. 24 alin. (5) de Compartimentul executări civile, fixând suma definitivă datorată statului reprezentând 20% din salariul minim brut pe economie calculat pe perioada 08.11.2013 - 04.07.2016.

Cererea de recurs Împotriva încheierii din 28 februarie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, declară recurs reclamanta A. solicitând admiterea recursului modificarea încheierii atacate în sensul admiterii cererii și obligarea pârâților la plata daunelor în cuantum total de 50.000 RON, în limitele art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în motivare arătând următoarele: Reamintește că prin încheierea pronunțată în data de 20.02.2015, în dosarul sus-menționat, s-a admis în parte cererea de executare formulată aplicându-se pârâtului în calitate de conducător al E. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, venit la bugetul de stat, în perioada 08.11.2013 până la executarea definitivă a Sentinței civile nr. 2995/07.05.2012, fiind respins ca prematur capătul de cerere privind daunele în sumă de 50.000 RON. E. a răspuns la solicitările stabilite prin Sentința civilă nr. 2995/07.05.2012 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2010, având în vedere adresa instanței cu privire la executarea obligațiilor. Deși a încercat pe calea executării silite să determine autoritatea să răspundă cererii sale, acest răspuns s-a comunicat abia la 04.07.2016. Amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancțiune procedurală pecuniară aplicată de instanță în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575/18.08.2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608/2.08.2011, sau Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial a României, Partea I, nr. 59/25.01.2012). În conformitate cu art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pârâta fost obligată la plata către reclamantă de penalități în cuantum de 100 RON/zi de întârzieri calculate începând cu data de 08.11.2013 până la executarea efectivă a Sentinței civile nr. 2995/07.05.2012. Judecătorul cauzei reține că reclamanta creditoare, respectiv recurenta, "(...) s-a adresat executorului judecătoresc. Astfel încât, nu se mai impune aplicarea art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, pe calea executării silite de drept comun stabilindu-se despăgubirile pornindu-se executarea silită, chiar și pentru perioada dintre data de 07.04.2016 - 04.07.2016, după cum rezultă din actele de executare." Acest considerent ce a determinat respingerea cererii este criticabil, întrucât despăgubirea globală nu poate fi substituită de o despăgubire prin penalități de întârziere acordate pe o anume perioadă de timp. În acest sens arată că trimiterile legii speciale la art. 905 (astăzi art. 906) din C. proc. civ. în situația prevăzută la art. 24 alin. (3) din Legea 554/2004 - dispune cu privire la acordarea de penalități împotriva debitorului ce nu execută obligația de a face sau de a nu face. Pe de altă parte, trimiterile legii speciale la art. 891 (astăzi art. 892) din C. proc. civ. în situația prevăzută la art. 24 alin. (4) din Legea 554/2004 - obligarea; debitorului la despăgubiri datorate ca urmare a neexecutării obligației de a face. Instanța de contencios nu a aplicat corect prevederile art. 892 și 906 din C. proc. civ. În raport de prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 se poate desprinde ideea greșită că penalitatea de întârziere înlocuiește în totalitate prejudiciul suferit de creditor, deoarece textul arată că prin aceeași hotărâre, instanța va stabili despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației. Penalitatea ce deja a fost stabilită, precum și amenda, nu exclud obligarea debitorului la plata de despăgubiri, indiferent că sunt materiale sau morale, în condițiile art. 892 din C. proc. civ. sau conform dreptului comun. Prin urmare, dacă în hotărârea inițială nu s-a stabilit ce sumă urmează a fi plătită ca echivalent al despăgubirilor datorate în cazul neexecutării obligației din a face care implică faptul personal al debitorului, instanța de executare va stabili această sumă prin hotărâre având în vedere prejudiciile ocazionate prin neexecutarea de bună voie a obligației. În mod constant Curtea Europeană a Drepturilor Omului exprimă principiul conform căruia executarea unei hotărâri judecătorești este garanția unui proces echitabil și că punerea în executare a unei obligații ce incumbă statului sau agenților trebuie să se facă din oficiu. (...) Pe cale de consecință, dacă administrația refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească, sau întârzie în executarea acesteia, garanțiile art. 6 de care a beneficiat justițiabilul în fața instanțelor judecătorești își pierde orice rațiune de a fi. (Șandor c. României hot. din data de 24 martie 2005). În speța de față, prejudiciul ocazionat de neexecutarea voluntară a hotărârii se întinde de la data de 08.11.2013 până la 04.07.2016, timp în care persoana vătămată, ca urmare a refuzului nejustificat de comunicare a unui răspuns la cererea prealabilă, a fost într-o situație de insecuritate juridică cu privire la dreptul său de proprietate. Solicită a se avea în vedere că demersurile sale au fost declanșate cu mult înainte de pronunțarea Sentinței civile nr. 2995/07.05.2012 și nu fac trimitere la aceea perioadă ci doar la cele peste 30 de luni timp în care a fost prejudiciată prin: a. Imposibilitatea de a folosi bunul imobil ce a fost expropriat în fapt fără plata unei despăgubiri; b. De a cunoaște situația juridică exactă a bunului și a fi deci în imposibilitate de a declanșa alte demersuri pentru asigurarea respectării dreptului de proprietate sau obținerea unei despăgubiri; c. Obligarea la costuri și cheltuieli cu comunicarea relațiilor, a desfășurării litigiilor a executării silite și a altor demersuri de această natură; d. Afectarea însăși a speranței legitime privind acest drept de proprietate. Strict juridic, în materia executării hotărârilor de contencios administrativ nu este important caracterul acestor daune (moratorii sau compensatorii), întrucât prevederile art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prezumă că după trecerea a 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii, obligația însăși nu a fost executată în natură, iar creditorul poate fi dezdăunat prin obligarea debitorului la plata daunelor ocazionate. Autoritatea a răspuns la data de 04.07.2016, respectiv nu la 3 luni, ci la peste 30 de luni de la momentul pronunțării hotărârii, această atitudine neputând fi caracterizată ca o executare de bunăvoie a obligației, de fapt nici nu poate fi luată în considerare în raport de termenul prevăzut de art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. După comunicarea informațiilor de către autoritate, a formulat acțiune pentru obligarea la plata despăgubirii aferente exproprierii în cadrul Dosarului nr. x/2016 aflat pe rolul Tribunalului Ilfov, însă protejarea dreptului efectiv este iluzoriu, întrucât pentru respectarea lui a fost necesară declanșarea unui nou demers judiciar. Precizează că obligația de a răspunde la cererea sa este diferită de obligație efectivă cu privire la plata despăgubirii pentru terenul expropriat "în fapt" chiar dacă în limitele constituționale din 1992, dar și astăzi o astfel de expropriere, fără o dreaptă și prealabilă despăgubire, reprezintă o violare și ingerință vătămătoare asupra dreptului de proprietate. În concluzie, solicită modificarea încheierii atacate și admiterea capătului de cerere având ca obiect obligarea la plata daunelor, în cuantum total de 50.000 RON, în limitele art. 24 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Apărările formulate în cauză Intimații-pârâți E. SA și B. - Directorul General al E. SA. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat. În prealabil, intimații arată că la data de 08.12.2015 calitatea de director general al E. SA a pârâtului B. a încetat prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. x/08.12.2015. Apreciază că recursul este neîntemeiat, având în vedere următoarele argumente: Potrivit alin. (1) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămâneri, definitive a hotărârii. De asemenea, art. 892 din C. proc. civ. prevede la alin. (1) că, dacă în titlu executoriu nu s-a stabilit ce sumă urmează a fi plătită ca echivalent al valorii bunului în cazul imposibilității predării acestuia sau, după caz, echivalentul despăgubirilor datorate în cazul neexecutării obligației de a face ce implică faptul personal al debitorului, instanța de executare, la cererea creditorului, va stabili această sumă prin hotărâre dată cu citarea părților, în termen scurt. În toate cazările, la cererea creditorului, instanța va avea în vedere și prejudiciile ocazionate prin neexecutarea de bunăvoie a obligației, înainte ca aceasta să devină imposibil de executat. Se observă că art. 892 alin. (1) din C. proc. civ. are drept scop acoperirea prejudiciului cauzat creditorului prin neexecutarea de bunăvoie de către debitor a obligației și implică faptul său personal, constituind temeiul pentru acordarea despăgubirilor destinate acoperii acestui prejudiciu. Or, astfel cum a reținut și Curtea de Apel București prin încheierea atacată, E. SA, prin adresa nr. x/04.07.2016, a răspuns la toate solicitările stabilite prin Sentința civilă nr. 2995/07.05.2012, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2010. Fiind îndeplinită obligația de a face stabilita prin titlul executoriu reprezentat de Sentința civilă nr. 2995/07.05.2012 pronunțată de Curtea de Apel București, în mod corect a reținut instanța de fond ca nu sunt întrunite condițiile stabilite de art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, cererea creditoarei A. de obligare a E. SA plata sumei de 50.000 RON cu titlu de daune, fiind neîntemeiată. De asemenea, instanța de fond în mod întemeiat a reținut și faptul că, creditoarea nu a înțeles să urmeze procedura specială de executare reglementată de dispozițiile art. 22 - 26 din Legea contenciosului administrativ, ci s-a adresat executorului judecătoresc, care a procedat, în temeiul art. 628 alin. (2) noul C. proc. civ. la stabilirea cuantumului creanței datorate de E. SA, suma fiind executată silit. Pentru considerentele expuse, solicită respingerea recursului formulat de creditoare A., ca neîntemeiat.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, s-a fixat termen de judecată la data de 23 ianuarie 2019.

Aspecte de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ - în calitate de instanță de executare - a fost sesizată de creditoarea A., în vederea acordării penalităților de 100 RON pe zi de întârziere de la soluționarea fondului și până în prezent și acordarea de daune cumulate de 50.000 RON, creditoarea arătând că E. prin Adresa nr. x/04.07.2016 a răspuns la toate solicitările stabilite prin Sentința civilă nr. 2995/07.05.2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în Dosarul nr. x/2010 și că nu au fost achitate integral toate penalitățile de întârziere stabilite prin dispozitivul hotărârii până la executarea efectivă. Examinând cererea creditoarei, prima instanță, a respins cererea formulată în temeiul art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, ca neîntemeiată. A admis sesizarea formulată în temeiul art. 24 alin. (5) de Compartimentul executări civile, fixând suma definitivă datorată statului reprezentând 20% din salariul minim brut pe economie calculat pe perioada 08.11.2013 - 04.07.2016. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut că, prin încheierea pronunțată la data de 20.02.2015, în Dosarul nr. x/2014 a fost aplicată pârâtului B. în calitate de conducător E. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, care urma să facă venit la bugetul de stat, calculată de la 08.11.2013 până la executarea efectivă a Sentinței civile nr. 2995/07.05.2012, au fost obligați pârâții, către reclamantă, la penalități în cuantum de 100 RON/zi de întârziere, calculate începând cu data de 8.11.2013 și până la executarea efectivă a aceleiași sentințe, fiind respins capătul de cerere privind daunele în cuantum de 50.000 RON solicitate, ca prematur formulat. Față de cererea dedusă judecății, privind obligarea la plata daunelor în cuantum total de 50.000 RON, formulată în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, prima instanță a reținut că este neîntemeiată, întrucât creditoarea recunoaște că E., prin adresa nr. x/04.07.2016, a răspuns la toate solicitările stabilite prin titlul executoriu. De asemenea, prima instanță a reținut că la data de 29.06.2016 creditoarea a formulat o cerere de executare silită, în temeiul încheierii din data de 20.02.2015, către executorul judecătoresc "C.", cerere admisă prin încheierea din data de 04.03.2016, iar prin încheierea nr. 1/07.04.2016, emisă în dosarul de executare nr. 81/2016, a fost admisă cererea privind stabilirea cuantumului despăgubirilor la suma de 88.200 RON, pentru perioada 08.11.2016 - 7.04.2016, la care se adaugă suma de 100 RON/zi până la executarea efectivă a titlului executoriu. În continuare, prin adresa din data de 13.04.2016, s-a dispus înființarea popririi asupra conturilor debitoarei, deschise la D. SA, în calitate de terț poprit, până la concurența sumei de 96.487,60 RON la care se va adăuga suma de 100 RON/zi penalități de întârziere calculate ulterior datei de 07.04.2016, până la executarea efectivă a Sentinței nr. 2995/07.05.2012. În această situație, executarea silită fiind pornită potrivit dispozițiilor dreptului comun și despăgubirile fiind stabilite potrivit dispozițiilor art. 628 alin. (2) C. proc. civ., inclusiv pentru perioada 07.04.2016 - 40.07.2016, prima instanță a apreciat că nu se impune aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004. În temeiul Referatului din data de 30.01.2017, emis de Compartimentul executări civile al instanței, formulat în temeiul art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prima instanță a fixat suma definitivă datorată statului, reprezentând 20% din salariul minim brut pe economie calculat pe perioada 08.11.2013 - 04.07.2016, respectiv pe perioada cuprinsă între rămânerea definitivă a sentinței și executarea efectivă a acesteia.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-creditoare, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaților pârâți, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În acord cu prima instanță, Înalta Curte reține că nu se impunea aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, întrucât despăgubirile cuvenite creditoarei au fost cuantificate pe calea executării silite de drept comun, iar suma de 96.487,60 RON, asupra căreia a fost înființată poprirea de către executorul judecătoresc, acoperă atât perioada 08.11.2016-07.04.2016, pentru care suma cuvenită este de 88.200 RON, cât și perioada ulterioară, până la executarea efectivă a titlului executoriu (04.07.2016). Fără a critica cu argumente concludente acest considerent, recurenta reclamantă susține că despăgubirea globală ce i se cuvenea nu poate fi substituită de o despăgubirile prin penalități acordate pe o anumită perioadă de timp. În acest sens a arătat că prima instanță a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 892 și 906 C. proc. civ., întrucât penalitatea, respectiv amenda nu pot acoperi prejudiciul suferit și nu exclud obligarea debitorului la plata despăgubirilor. În primul rând, Înalta Curte reține că despăgubirile stabilite de instanța de executare în temeiul dispozițiilor art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prin încheierea din data de 20.02.2015, pentru neexecutarea obligației de a face, cuantificate de executorul judecătoresc prin Încheierea nr. 1/04.07.2016, emisă în dosarul de executare nr. 81/2016 nu pot fi majorate. Trebuie menționat că despăgubirile ce pot fi stabilite de instanța de executare de contencios administrativ în temeiul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 îndeplinesc aceeași funcție pe care o au cele care se pot stabili de instanța de executare de drept comun în temeiul art. 906 alin. (4) C. proc. civ. și reprezintă o sancțiune pentru nerespectarea obligației de a face, de natură să îl constrângă pe debitor să execute în natură obligația de a face. Potrivit Deciziei nr. 16/2017, dată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dezlegarea unor probleme de drept, dispozițiile art. 906 alin. (4) C. proc. civ. se interpretează în sensul că nu este admisibilă formularea mai multor cereri de fixare a sumei definitive datorate de debitor cu titlu de penalități. Având în vedere că prin încheierea din data de 20.02.2015 instanța de executare a obligat pârâții la plata către reclamantă de unor penalități în cuantum de 100 RON/zi de întârziere până la executarea efectivă a Sentinței civile nr. 2995/07.05.2012, neîncasarea integrală a acestor penalități este o chestiune de executare silită. Aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 892 C. proc. civ., intervine pentru acoperirea prejudiciului cauzat creditorului prin neîndeplinirea de bună-voie de către debitor a obligației ce implică faptul său personal și implică stabilirea echivalentului bănesc al obligației neexecutate. Acest tip de despăgubiri nu poate fi pretins pentru repararea prejudiciul cauzat prin întârzierea în executarea obligației, ci doar pentru neexecutarea obligației în natură. Având în vedere că în cauză obligația a fost executată în natură la data de 04.07.2016, prima instanță în mod corect a respins capătul de cerere privind obligarea pârâților la plata unor daune în condițiile art. 892 C. proc. civ. În acest context, Înalta Curte reține că executarea cu întârziere a obligației stabilite prin titlul executoriu nu echivalează cu neexecutarea acesteia, iar afirmația creditoarei că a fost nevoită să declanșeze un nou demers judiciar după comunicarea informațiilor de către autoritatea pârâtă nu prezintă relevanță în aplicarea temeiului legal invocat.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este neîntemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta creditoare A.