Decizia nr. 4012/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 53/2017 a Curții de Apel Târgu

Cererea de chemare în judecată Prin cererea adresată Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâții A., Consiliul Local Sighișoara, mun. Sighișoara, prin Primar și Clubul Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara, să constate nulitatea absolută a Hotărârii Consiliului local al mun. Sighișoara nr. 78 din 29 mai 2013 prin care s-a alocat către Asociația Clubul Sportiv "Arena Juvenilă"Sighișoara, suma de 46.000 RON din bugetul local.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 53 din 22 mai 2017 Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții A., Consiliul Local Sighișoara, Municipiul Sighișoara, prin Primar, Clubul Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara și, în consecință, a constatat nulitatea absolută a Hotărârii nr. 78 din 29 mai 2013 adoptată de pârâtul Consiliul Local Sighișoara, pentru susținerea activității Clubului Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara, prin care s-a aprobat alocarea către această asociație a sumei de 46.000 RON din bugetul local.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței nr. 53 din 22 mai 2017 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs pârâții A., Municipiul Sighișoara, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Sighișoara, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Recurentul pârât A. a solicitat casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii introductive formulate de reclamantă. În motivare, a arătat că prima instanță a dispus anularea Hotărârii Consiliului Local Sighișoara nr. 78/29 mai 2013, reținând că sancțiunea nulității derivă din conflictul de interese constatat, în care se afla în calitate de consilier local și antrenor la Clubul Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara, fără a avea în vedere, la soluționarea excepției prematurității introducerii acțiunii, că Raportul de evaluare nu i-a fost comunicat cu respectarea dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 176/2010, prin urmare, acțiunea cu care instanța a fost investită a fost introdusă anterior ca raportul de evaluare întocmit de A.N.I să rămână definitiv. Invocă, în acest context, considerentele hotărârii CEDO în cauza Raisa M. Shipping vs. România, unde este statuat faptul că prin comunicarea prin afișare, exercitată de către instanța de judecată față de reclamata în cauză " s-a dat dovadă de un formalism incompatibil cu litera și spiritul Art. 6.1 din CEDO și au dus la o atingere nejustificată a dreptului societății reclamante de acces la o instanță, pentru determinarea drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil". Concluzionează, în raport de jurisprudența CEDO la care a făcut referire, că nu poate fi primită motivarea instanței de fond în ceea ce privește comunicarea și rămânerea definitivă a raportului de evaluare ANI, în considerarea faptului că "pârâtul avea cunoștință despre existenta Raportului de evaluare", "atitudinea pasivă a pârâtului echivalează cu o concluzie de achiesare la concluziile raportului", atât timp cat nu s-a făcut dovada comunicării acestuia și a trecerii celor 15 zile de la data comunicării în vederea rămânerii definitive a acestuia. 3.2. Prin recursul declarat, Municipiul Sighișoara, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Sighișoara au solicitat casarea hotărârii recurate și rejudecarea în fond a cauzei, în subsidiar, casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții pârâți au arătat că hotărârea pronunțată a fost dată cu încălcarea art. 21 alin. (2), (*2 1 ) și (3), din Legea nr. 215/2001, legea administrației publice locale, republicată, cu modificările și completările ulterioare precum și a art. 45 alin. (1), (2) și (3) din același act normativ, întrucât prima instanță nu a avut în vedere cvorumul de vot cu care hotărârea a fost adoptată. Astfel, hotărârile consiliului local care se adoptă cu votul majorității consilierilor locali în funcție necesită 10 voturi "pentru", hotărârile privind patrimoniul care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcție necesită 13 voturi "pentru", iar alte hotărâri se adoptă cu votul majorității consilierilor locali prezenți. Pentru adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Sighișoara nr. 78 din 29 mai 2013 privind susținerea activității Clubului Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara era necesar votul majorității consilierilor locali în funcție, respectiv 10 voturi "pentru". Așa cum rezultă din procesul-verbal al ședinței Consiliului Local al Municipiului Sighișoara, înscris depus în probațiune, la ședință au fost prezenți un număr de 19 consilieri locali, din totalul de 19 consilieri locali în funcție, iar potrivit celor consemnate la pag. 20 din același proces-verbal, proiectul de hotărâre privind susținerea activității Clubului Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara a fost aprobat cu unanimitate de voturi, deci cu 19 voturi pentru". Prin urmare, Consiliului Local al Municipiului Sighișoara fiind o autoritate deliberativă colectivă, votul consilierilor locali fiind exprimat în unanimitate pentru adoptarea Hotărârii nr. 78 din 29 mai 2013, deși potrivit art. 45 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 erau necesare numai 10 voturi "pentru", votul exprimat de A. nu a influențat rezultatul votării, hotărârea atacată a fost în mod valabil adoptată cu votul exprimat de ceilalți 18 consilieri. Pentru aceste motive solicită, în principal, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și rejudecarea în fond a cauzei, iar în subsidiar, admiterea prezentului recurs, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

Apărările intimatei Prin întâmpinarea depusă, intimata reclamantă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursurilor formulate ca nefondate, formulând următoarele apărări: Prima instanță a constatat în mod legal nulitatea absolută a Hotărârii Consiliului local Sighișoara nr. 78 din 29 mai 2013, la deliberarea și adoptarea căreia A. a participat cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese, acesta creând un beneficiu patrimonial în sumă totală de 46.000 RON Clubului sportiv al cărui angajat era. Cu privire la recursul formulat de A., a invocat excepția nulității, în raport de dispozițiile art. 486 alin, (1) lit. d) coroborat cu dispozițiile art. 486 alin. (3) din C. proc. civ., arătând în motivare că susținerile pârâtului recurent nu se încadrează în nici unul dintre motivele de casare enumerate de art. 488 C. proc. civ. Pe fondul cauzei, consideră că recursul este neîntemeiat, prima instanță constatând în mod corect faptul că inspectorul de integritate a întreprins toate demersurile pentru a comunica, respectiv pentru a aduce la cunoștința recurentului despre existența raportului de evaluare. Astfel, la solicitarea instanței de fond, intimata-reclamantă a prezentat în original confirmările de primire ale adreselor prin care s-a încercat comunicarea raportului de evaluare prin poștă la două date succesive - 3 martie 2016 și 28 martie 2016 - corespondență care nu a fost ridicată de către recurent, fiind restituită expeditorului. În continuare, arată că adresa la care s-a încercat comunicarea Raportului de evaluare - Sighișoara, str. x - este identică cu cea la care a fost citat în cadrul procedurii de evaluare precum și cu cea indicată chiar de A. în cuprinsul întâmpinării formulate pe fondul cauzei. Mai mult decât atât, recurentul a fost contactat telefonic de către inspectorul de integritate la data de 25 mai 2016 și 31 mai 2016, răspunzând apelului inițial pentru ca la alte două apeluri (din 8 iunie 2016 și 9 iunie 2016) să nu mai răspundă. Ca urmare, în mod temeinic, instanța de fond a reținut faptul că: "din conduita pârâtului, care a fost încunoștințat despre existența Raportului de Evaluare, se desprinde concluzia că atitudinea pasivă a acestuia echivalează cu o achiesare la concluziile Raportului de evaluare, dezinteresul și indiferența manifestată reprezentând o acceptare a constatărilor inspectorului de integritate. De altfel, reclamanta a făcut tot ce era posibil, prin utilizarea mijloacelor de comunicare avute la dispoziție să stabilească un contact cu pârâtul și să-i comunice acestuia Raportul." Cu privire la recursul formulat de Municipiul Sighișoara prin Primar și Consiliul local al Municipiului Sighișoara, arată că susținerile acestora sunt nerelevante în speță, referindu-se la aspecte ce țin de presupusa inexistentă a conflictului de interese în sarcina recurentului A., care puteau fi formulate, eventual, în cuprinsul unei contestații împotriva Raportului de evaluare nr. x din 2 martie 2016. Or, în prezenta speță, existența unui conflict de interese administrativ a fost stabilit definitiv, de vreme ce Raportul de evaluare nr. x din 2 martie 2016 a rămas definitiv prin necontestare. Ca urmare, susține că în mod temeinic instanța de fond a aplicat prevederile art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, conform cărora "în cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută". În concluzie, solicită respingerea recursurilor formulate ca nefondate.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru: Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 21 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ. În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 8 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 19 noiembrie 2018.

Aspecte de fapt și de drept relevante Prima instanță a fost sesizată, în temeiul 23 din Legea nr. 176/2010, cu acțiunea în constatarea nulității absolute formulate de reclamanta Agenția Națională de Integritate, în contradictoriu cu pârâții A., Consiliul Local Sighișoara, mun. Sighișoara, prin Primar și Clubul Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara, având ca obiect Hotărârea Consiliului local al mun. Sighișoara nr. 78 din 29 mai 2013, prin care s-a alocat către Asociația Clubul Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara suma de 46.000 RON din bugetul local. Prima instanță a reținut, referitor la procedura de comunicare a Raportului de evaluare, nr. x din 2 martie 2016, în urma prezentării de către Agenția Națională de Integritate a exemplarelor originale ale dovezilor privind transmiterea corespondenței cu confirmare de primire, având în vedere și conținutul procesului-verbal din 9 iunie 2016, că aceasta respectă cerințele art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, constatând totodată că scrisoarea recomandată transmisă numitului A. la adresa din Sighișoara, str. x jud. Mureș, nefiind ridicată de destinatar, s-a dispus restituirea acesteia către expeditor. În acest context, prima instanță a avut în vedere și faptul că inspectorul de integritate a contactat telefonic persoana evaluată, la datele de 25 mai 2016 și 31 mai 2016, acesta răspunzând apelului prin trimiterea de sms-uri; pentru ca ulterior, la alte două apeluri telefonice, la 8 iunie 2016 și 9 iunie 2016 acesta să nu mai răspundă. În raport de această conduită a pârâtului, prima instanță a înlăturat apărarea acestuia în sensul că nu a fost încunoștințat despre existența Raportului de Evaluare, apreciind totodată că atitudinea pasivă de care a dat dovadă echivalează cu o achiesare la concluziile Raportului de Evaluare. În consecință, prima instanță a reținut că cerința impusă explicit de art. 22 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010, respectiv existența unui conflict de interese stabilit în mod definitiv, ca urmare a necontestării Raportului de Evaluare ce constată acest conflict de interese, este îndeplinită. Cu privire la fondul acțiunii introductive, întemeiată pe dispozițiile art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, prima instanță a apreciat că solicitarea reclamantei de constatare a nulității absolute a H.C.L. nr. 78 din 29 mai 2013 este întemeiată, în condițiile în care pârâtul, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea actului care viza alocarea de bani de la bugetul local către Clubul Sportiv unde acesta deținea funcția remunerată de antrenor. Așa fiind, prima instanță a conchis că hotărârea atacată a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 70 și 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu cele ale art. 75 lit. f) și art. 77 din Legea nr. 393/2004. Prima instanță a înlăturat ca fiind nerelevante argumentele municipiului Sighișoara, prin Primar, potrivit cărora o eventuală abținere de la vot a pârâtului A. ar fi fost nerelevantă sub aspectul rezultatului votării și adoptării hotărârii. În acest sens a apreciat că prevederile art. 23 alin. (1), coroborate cu cele ale art. 22 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010 impun doar cerința existenței unui raport de evaluare definitiv, care să vizeze o situație de conflict de interese legat intrinsec de modul de încheiere al actului juridic în cauză.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința atacată, în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse de intimata reclamantă, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâți este fondat. Prin Raportul de evaluare Nr. x au fost identificate elemente în sensul existenței unui conflict de interese, întrucât în exercitarea mandatului de consilier local, în perioada 2012 - 2016, persoana evaluată B. a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului local al mun. Sighișoara nr. 78 din 29 mai 2013 cu încălcarea prevederilor art. 70 și 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu art. 46 din Legea nr. 215/2001. Recurentul pârât A. a criticat hotărârea primei instanțe sub aspectul modului în care au fost soluționate apărările sale referitoare la necomunicarea Raportului de evaluare Nr. x, susținând că raportul nu a rămas definitiv prin necontestare, așa cum a afirmat intimata reclamantă în fața primei instanțe, iar considerentele primei instanțe contravin opiniei exprimate de CEDO în cauza Raisa M Shipping vs. România, prin care s-a statuat că este încălcat dreptul la un proces echitabil prin comunicarea prin afișare a actelor de procedură. Cu referire la această critică, instanța de recurs reține că recurentul pârât nu a oferit nicio explicație în legătură cu motivul neprezentării sale la oficiul poștal în vederea ridicării corespondenței pentru care a fost avizat și reavizat de către agentul poștal. În condițiile în care comunicarea s-a făcut prin scrisoare recomandată, iar restituirea către expeditor s-a datorat neprezentării destinatarului, a culpei exclusive a recurentului pârât, care nu a dat curs avizului înainte de expirarea termenului de păstrare și nu și-a ridicat corespondența, prima instanță în mod corect a reținut prezumția comunicării Raportului de evaluare. Având în vedere și regula de drept potrivit căreia nimeni nu poate invoca neregularitatea pricinuită prin propriul său fapt (art. 178 alin. (2) din C. proc. civ.) Înalta Curte reține că recurentul pârât cu minime diligențe ar fi putut intra în posesia actului comunicat de ANI, iar a admite contrariul ar însemna crearea unor premise în vederea exercitării abuzive a drepturilor procedurale. De asemenea, Înalta Curte nu poate achiesa nici la susținerile recurentului pârât, în sensul că în cauză ar trebui valorificate considerentele hotărârii pronunțate de CEDO în cauza Raisa M Shipping vs. România, prin care s-a statuat că este încălcat dreptul la un proces echitabil prin comunicarea prin afișare a citației, întrucât procedura de comunicare a raportului de evaluare nu se efectuează în conformitate cu art. 154 și urm. din C. proc. civ. În concluzie, critica recurentului pârât este neîntemeiată. Prin recursul formulat, pârâții Municipiul Sighișoara, prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Sighișoara au susținut că hotărârea pronunțată a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, întrucât prima instanță nu a avut în vedere cvorumul de vot cu care hotărârea a fost adoptată. Înalta Curte reține că temeiul de drept al acțiunii în constatarea nulității formulate de reclamanta ANI îl constituie art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004, în coroborare cu art. 77 alin. (1) din cadrul aceluiași act normativ și art. 22 - 24 din Legea nr. 176/2010. În temeiul art. 75 din Legea nr. 393/2004, se prezumă că aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: (...) f) o asociație sau fundație din care fac parte. Potrivit dispozițiilor art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. Înalta Curte observă că intimata reclamantă nu a invocat, ca temei de drept pentru constatarea nulității hotărârii Consiliului local al mun. Sighișoara nr. 78 din 29 mai 2013, dispozițiile art. 46 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora sunt nule de drept hotărârile adoptate de consiliul local cu nerespectarea obligației consilierului local, care are un interes personal în problema supusă dezbaterilor, de a nu lua parte la dezbateri și deliberări. Prin urmare, nici prima instanță nu a analizat legalitatea actului atacat prin prisma regimului juridic stabilit de această normă. Față de temeiul juridic invocat de intimata reclamantă, Înalta Curte nu poate împărtăși argumentele primei instanțe prin care au fost înlăturate apărările pârâților Consiliul Local al Municipiului Sighișoara și Municipiul Sighișoara, conform cărora nerespectarea obligației de abținere de la vot a pârâtului A. ar fi fost nerelevantă sub aspectul rezultatului votării și adoptării hotărârii. Înalta Curte observă, în acest context, că prima instanță a reținut că, prin prisma temeiului de drept invocat, prezintă relevanță existența unui raport de evaluare definitiv care constată o situație de conflict de interese legat intrinsec de modul de încheiere al actului juridic în cauză, fără a arăta ce înțelege prin această legătură intrinsecă. În temeiul art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, "În cazul unui conflict de interese, dacă au legătură cu situația de conflict de interese, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite de nulitate absolută". Înalta Curte apreciază, în interpretarea dispozițiilor art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, că sancțiunea nulității actelor administrative intervine numai dacă există o legătură între încheierea actelor și situația de conflict de interese constatată, dacă se poate evidenția o relație cauză-efect între situația de conflict de interese și încheierea actului. Cu alte cuvinte, este necesar să se stabilească faptul că interesul personal urmărit de persoană aflată în situația de conflict de interese constituie cauza, motivul care să determine una dintre părți să încheie actul juridic a cărui anulare se solicită. Interpretarea teleologică și istorică a acestei dispoziții, ulterioară și specială, în raport cu soluția drastică prevăzută de dispozițiile art. 46 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, reprezintă concretizarea unei îndepărtări a legiuitorului de soluția de a sancționa cu nulitatea absolută hotărârile adoptate de consiliul local cu nerespectarea obligației consilierului local, care are un interes personal în problema supusă dezbaterilor, de a nu lua parte la dezbateri și deliberări, chiar dacă actul juridic era oricum valabil și chiar dacă exista cvorumul legal, în situația în care consilierul în cauză nu participa la dezbateri sau dacă participa și vota, se abținea sau votul era declarat nul, întrucât exista majoritatea prevăzută de lege pentru a fi adoptat. Or, având în vedere faptul că efectele actelor administrative adoptate prin hotărâri colegiale, emise de autorități deliberative, reprezintă emanația voinței consilierilor care, urmare a întrunirii condițiilor legale de cvorum și a numărului de voturi pentru adoptarea acestora, adoptă o anumită hotărâre, este contrară principiilor autonomiei locale, a procedurilor de adoptare și a logicii juridice, ca un fapt care nu influențează legala adoptare a unui asemenea act administrativ să conducă la nulitatea acestuia. În concluzie, Înalta Curte consideră întemeiate susținerile recurenților pârâți, potrivit cărora, datorită cvorumului cu care hotărârea a fost luată, o eventuală abținere de la vot a pârâtului A. ar fi fost nerelevantă sub aspectul rezultatului votării. În aceeași ordine de idei, Înalta Curte observă că nu au fost reținute împrejurări de fapt care să creeze prezumția că hotărârea prin care s-a alocat suma de 45.000 RON pentru susținerea activității Clubului Sportiv "Arena Juvenilă" Sighișoara s-a adoptat în considerarea interesului personal urmărit de pârâtul A., care avea funcția de antrenor remunerat în cadrul asociației sau că, în ipoteza în care acesta ar fi comunicat situația în care se afla, ar fi existat vreun impediment pentru adoptarea hotărârii de către ceilalți consilieri.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt întemeiate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursurile declarate de pârâții A., Consiliul Local al Municipiului Sighișoara prin Primar și Municipiul Sighișoara, va casa hotărârea recurată și rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.