ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1086/2019

Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată, reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Harghita, a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europene Capital Uman, următoarele: - suspendarea executării Deciziei nr. 53052 din data de 5 septembrie 2017 emisă de Direcția Generală Programe Europene Capital Uman și a Notificării Ol POCU-M.E.N. nr. 4356/D din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - Ministerul Educației Naționale referitoare la rezultatul verificării conformității administrative și eligibilității a Cererii de finanțare Cod MySMIS: 105815 cu titlul "Deschidem calea educației!" și implicit rezervarea finanțării necesare, până la pronunțarea instanței de fond; - anularea în totalitate a Deciziei nr. 53052 din data de 05 septembrie 2017; - obligarea pârâtului la aprobarea Cererii de finanțare Cod MySMIS: 105815 - "Deschidem calea educației!" privind conformitatea administrativă și eligibilitatea, transmiterea Cererii în etapa de evaluare tehnică și financiară și evaluarea acesteia în termeni legali, în aceleași condiții de care au beneficiat și ceilalți competitori, în virtutea dreptului la un tratament egal.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 130 din 15 noiembrie 2017, a respins excepția netimbrării, precum și cea a inadmisibilității cererii de suspendare, invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul Inspectoratul Școlar Județean Harghita și, în consecință, a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 emisă de Direcția Generală Programe Europene Capital Uman și a Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - MEN, până la soluționarea definitivă a acțiunii formulate pentru anularea acestor acte administrative.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată că în mod greșit prima instanță a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017. În susținerea excepției se arată că, în ceea ce privește acțiunile care implică o autoritate publică, atunci când acestea presupun un litigiu între o autoritate publică și o persoană particulară sau chiar o instituție publică, în condițiile în care cea dintâi a acționat în exercitarea puterii publice și în executarea legii, actul sau contractul administrativ, emis sau încheiat de o autoritate publică, în regim de putere publică, conferă raportului juridic rezultat un caracter de drept public, care determină atât o anumită conduită din partea ambelor părți ale raportului juridic, conformă cu caracterul imperativ al normei, cât și un regim specific de cenzură judecătorească, potrivit specialității competențelor recunoscute. În speță, actul administrativ care produce efectele juridice a căror suspendare se urmărește este Notificarea nr. x din 30 iunie 2017 prin care organismul intermediar a respins cererea de finanțare a reclamantului, Decizia nr. 53052 din 5 septembrie 2017 conținând doar soluția de respingere a contestației formulate împotriva respectivei notificări, astfel că nu aceasta este de natură să nască, modifice sau să stingă raporturi juridice. În mod greșit prima instanță a apreciat ca intimata-reclamantă ar fi creat o îndoială serioasă în privința legalității Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 și a Notificării nr. x din 30 iunie 2017, întrucât din împrejurările legate de starea de fapt și de drept rezultă cu evidență că nu ne aflăm în situația de a se fi creat o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative, de natură să genereze onoratei instanțe o îndoială puternică asupra legalității acestora și să nu implice analizarea, în fond, a lor. Pretinsa nemotivare a Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 și a Notificării nr. x din 30 iunie 2017, ca argument în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, nu este în măsură să producă efectele urmărite, respectiv cele de suspendare, întrucât motivarea nu este o problemă de volum, ci de esență, de conținut, astfel că emitentul actului administrativ nu era ținut a analiza punctual fiecare critică. Împrejurarea că intimatul-reclamant nu este de acord cu soluția care a dus la emiterea actelor administrative nu este de natură să justifice admiterea cererii de suspendare prin simpla afirmare a unei astfel de opinii, în lipsa argumentelor care să o susțină și cu privire la care instanța să poată analiza caracterul lor întemeiat sau nu, evident, fără a antama fondul cauzei, situația contrară echivalând cu prejudecarea fondului, inadmisibilă în soluționarea unei cereri de suspendare. Astfel, în ipoteza în care instanța ar fi suspendat numai executarea Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017, Notificarea nr. x din 30 iunie 2017 ar fi continuat să își producă tocmai efectele urmărite a se evita temporar, respectiv de respingere a cererii de finanțare, împrejurare care conferă caracterul neîntemeiat al cererii de suspendare, făcând-o chiar lipsită de interes. Recurentul mai susține că suspendarea Notificării nr. x din 30 iunie 2017 nu este de natură să înlăture pretinsele efecte vătămătoare, întrucât admiterea suspendării nu echivalează cu admiterea cererii de finanțare sub aspectul conformității administrative și eligibilității, astfel încât, ca urmare a suspendării intimatul-reclamant să poată parcurge etapele ulterioare ale procedurii, ci are ca efect nesoluționarea cererii de finanțare sub aspectele menționate. În susținerea recursului, sunt redate texte de lege incidente precum și practica judiciară a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții Constituționale.

Apărările formulate în cauză Intimatul Inspectoratul Școlar Județean Harghita a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește greșita soluționare a excepției inadmisibilității, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod corect a respins excepția reținând că Decizia nr. 53052 din 5 septembrie 2017 este emisă de pârâtă în soluționarea contestației depuse de reclamantă împotriva Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - MEN. Instanța de control judiciar constată că instanța de fond în mod corect a reținut că ambele înscrisuri atacate au natura juridică a unor acte administrative, în înțelesul Legii nr. 554/2004, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c), decizia cuprinzând manifestarea de voință a pârâtei în raport de demersul procesual al reclamantei concretizat în contestația formulată împotriva Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - MEN. În ceea ce privește fondul recursului, Înalta Curte constată că prin cererea dedusă judecății, s-a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 emisă de Direcția Generală Programe Europene Capital Uman și a Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - MEN, până la soluționarea definitivă a acțiunii formulate pentru anularea acestor acte administrative. Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Notificarea nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman - MEN reprezintă un act administrativ, în înțelesul legii, susceptibil de a fi contestat, lucru care s-a și întâmplat în cauză, fiind emisă Decizia nr. 53052 din 5 septembrie 2017. Argumentele prezentate sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate, în condițiile în care acestea se referă la nemotivarea Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 emisă de Direcția Generală Programe Europene Capital Uman și la greșita analiză a cererii de finanțare, întrucât se pretinde că prevederile Ordinului Ministerului Fondurilor Europene și al Ministerului Finanțelor Publice nr. 698/1425/2016 pentru aprobarea Instrucțiunilor de aplicare a prevederilor art. 12 din Hotărârea Guvernului nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune 2014 - 2020 ar fi fost încălcate prin alt act normativ cu forță juridică inferioară - "Orientări generale privind accesarea finanțărilor în cadrul Programului operațional capital Uman 2014 - 2020". Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Or, este evident că excluderea reclamantului de la procedura de finanțare este de natură a conduce la afectarea gravă a activității acestuia, prin aceea că ar conduce la imposibilitatea atingerii obiectivelor vizate de cererea de finanțare, destinate elevilor și cadrelor didactice. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.