ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1078/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 iulie 2014, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala Județul Giurgiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (potrivit precizării înregistrate la data de 22 septembrie 2014 - dosar fond), a formulat contestație împotriva Deciziei nr. 202/16.06.2014, emisă de pârât și înregistrata sub nr. x/2014.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 394 din 13 februarie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității și lipsei de obiect a acțiunii, ca neîntemeiate și a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Giurgiu, în contradictoriu cu pârâta Direcția Constatare și Stabilire Nereguli - Programe Cooperare Teritorială Europeană și Programe PHARE, ca nefondată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 394 din 13 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul Județul Giurgiu, prin Președintele Consiliului Județean, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Deciziei nr. 202/16.06.2014 și a Notei de constatare a neregulilor de stabilire a cererilor financiare nr. x. În motivarea recursului se arată că, împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, reclamantul a formulat contestație, aceasta fiind soluționată prin decizia nr. 202/16.06.2014, în sensul admiterii contestației formulate de UAT Județul Giurgiu, anulării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x și dispunerii refacerii acesteia, cu motivarea în fapt și în drept asupra încălcărilor legislației naționale în domeniul achizițiilor publice aplicării sancțiunii reținute în sarcina debitorului UAT Județul Giurgiu. Recurentul-reclamant apreciază că normele de drept aplicate de prima instanță, respectiv dispozițiile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt contradictorii față de motivarea în fapt reținută, în sensul că respectiva contestație administrativă formulată de reclamant împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x privește chestiuni referitoare la temeinicia abaterilor constatate de echipa de control, necontestându-se forma actului administrativ. Astfel, recurentul consideră că, întrucât contestația a vizat netemeinicia abaterilor constatate și a corecției financiare aplicate, iar nu forma actului administrativ, în lumina dispozițiilor legale invocate de instanță, respectiv art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, admițând contestația formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, autoritatea publică nu putea dispune refacerea acesteia, cu menținerea corecției financiare aplicate, ci doar anularea Notei. Recurentul-reclamant subliniază că atât intimata-pârâtă, cât și instanța de fond, au invocat în mod greșit prevederile O.U.G. nr. 66/2011, aplicabilă achizițiilor derulate după data de 30.06.2011, când acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial. Prin aplicarea dispozițiilor acestui act normativ, s-a încălcat principiul constituțional al neretroactivității legii, cu atât mai mult cu cât art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 statuează că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, care sunt în desfășurare la data intrării sale în vigoare, se finalizează și valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003. Cum actele administrative au fost întemeiate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, neaplicabilă în speță, consideră că actele emise de intimată sunt nule. Cât privește abaterile reținute prin Nota de aplicare a corecției, recurentul-reclamant consideră că solicitările sale minime privind personalul nu au încălcat prevederile legale în vigoare în materia achizițiilor publice, la data derulării procedurilor de achiziție neexistând niciun act normativ care să reglementeze modul de punere în aplicare a O.U.G. nr. 34/2006 și H.G. nr. 925/2006, Ordinul A.N.R.P. nr. 509/2011 fiind emis ulterior întocmirii documentației de atribuire a contractului de lucrări. Referitor la solicitarea certificării privind managementul de sănătate și securitate ocupațională OHSAS 18002:2007 pentru lucrări de drumuri sau echivalentul său, arată că această cerință nu poate fi considerată restrictivă, întrucât avea rolul de a asigura autoritatea contractantă de posibilitatea concretă a îndeplinirii contractului în bune condiții, prin respectarea obligațiilor contractuale asumate. În privința prejudiciului, recurentul-reclamant consideră că faptele reținute ca abateri nu au prejudiciat și nu pot prejudicia bugetul Uniunii Europene; nu s-a demonstrat un prejudiciu cauzat și nici unul viitor, clar și cuantificabil, astfel încât faptele nu constituie elemente cu implicații financiare.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 25 august 2018, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 31 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin aceeași încheiere, Înalta Curte a luat act de transmisiunea calității procesuale pasive, în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 1/2017, calitatea de intimat-pârât revenind Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 06 decembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a respins excepția nulității recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare și a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Județul Giurgiu, prin Președintele Consiliului Județean Giurgiu este nefondat, pentru următoarele considerente: II.1. O primă critică adusă de recurentul-reclamant hotărârii pronunțate de instanța de fond privește greșita aplicare a dispozițiilor art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind invocată, totodată, și o contradicție între cuprinsul acestor prevederi legale și motivarea în fapt reținută prin hotărârea recurată. În raport de aceste dispoziții legale, recurentul-reclamant a susținut că, urmare a admiterii contestației formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, singura soluție ce putea fi dispusă de către organul administrativ era doar anularea Notei neconforme, nu și măsura de refacere a acesteia, cu respectarea dispozițiilor legale. Înalta Curte apreciază a fi nefondată critica de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant. Dispozițiile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 stipulează că: "În cazul admiterii contestației, se decide anularea titlului de creanță atacat și, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei." Prin urmare, din punct de vedere legislativ, soluțiile ce pot fi dispuse prin decizia de admitere a contestației sunt clar stabilite de textul normativ, autoritatea publică care soluționează contestația putând să anuleze titlul de creanță și să dispună refacerea acestuia în funcție de circumstanțele cauzei. În cauza de față, prin Decizia de soluționare a contestației nr. 202/16.06.2014, intimatul-pârât a dispus anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, apreciind că actul administrativ contestat este nemotivat în fapt și în drept, dispunând și refacerea acestuia cu respectarea tuturor condițiilor de formă. Înalta Curte, achiesând la opinia instanței de fond, apreciază că măsura refacerii titlului de creanță în acord cu cerințele legii, deși contestată de către recurentul-reclamant, este o dispoziție legală și temeinică, pe deplin justificată, în raport de considerentele anulării titlului de creanță emis și care respectă prevederile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011. Textul legal precitat permite autorității ca, admițând contestația, să dispună emiterea unui nou titlu de creanță, operațiune ce echivalează cu refacerea actului anulat în condiții de legalitate, pentru a reflecta motivarea în fapt și în drept a aspectelor constatate, care sunt considerate încălcări ale prevederilor legislației în domeniul achizițiilor publice. Dispoziția de refacere a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, nu este o măsură de înrăutățire a situației contestatorului, ci reprezintă acordarea a mai puțin decât s-a cerut, cu respectarea dispozițiilor art. 50 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "Prin soluționarea contestației nu se poate crea contestatarului o situație mai grea în propria sa cale de atac.", Se impune a se menționa împrejurarea că, în urma dispoziției de refacere a titlului de creanță, a fost emisă de către pârât Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, împotriva căreia recurentul-reclamant a formulat contestație, admisă prin Decizia nr. 304/13.10.2014. În urma admiterii contestației formulate de reclamant, s-a dispus refacerea titlului de creanță contestat, reținându-se, similar Deciziei nr. 202/16.06.2014, lipsa motivării în fapt și în drept a actului administrativ. Ca urmare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 304/13.10.2014, autoritatea publică a procedat la refacerea titlului de creanță, sens în care a fost emisă Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, față de care recurentul-reclamant a exercitat calea de atac a contestației administrative (respinsă prin Decizia nr. 30/16.02.2015) și, ulterior, calea acțiunii judiciare. Așadar, legalitatea titlului de creanță, astfel cum a fost refăcut, este supusă analizei instanței de judecată în cauza ce face obiectul dosarului nr. x, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Având în vedere aceste aspecte, rezultă, pe de-o parte, legalitatea măsurii de refacere a titlului de creanță, dispuse de autoritatea publică prin Decizia nr. 202/16.06.2014, dar și inexistența unei vătămări aduse reclamantului prin această măsură, în sensul indicat de art. 2 alin. (1) lit. a) și o) din Legea nr. 554/2004, reclamantul având deschise și, totodată, uzând în mod efectiv, de căile de atac prevăzute de lege împotriva titlului de creanță refăcut. Cât privește argumentul reclamantului referitor la aspectele ce au făcut obiectul contestației îndreptate împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x, Înalta Curte reține că, deși este adevărat că reclamantul a susținut inexistența abaterilor constatate prin actul administrativ, fără a sesiza aspecte privitoare la forma actului administrativ, totuși cerințele privitoare la motivarea în fapt și în drept a actului contestat au natură imperativă, impunându-se a fi analizate cu prioritate în soluționarea contestației administrative. Totodată, pentru o corectă și completă analiză a caracterului legal și temeinic al abaterilor reținute în sarcina reclamantului, era necesar ca neregulile constatate să fie detaliate în cuprinsul actului administrativ, inclusiv prin încadrarea faptelor reclamantului în textele legale sau contractuale încălcate, nefiind suficientă, astfel cum a reținut și instanța de fond, o prezentare sumară a aspectelor de fapt și simpla indicare a temeiului de drept. Așadar, analizarea de către organul de soluționare a contestației a unor aspecte de nelegalitate, neindicate în contestația formulată de reclamant, este corectă, din perspectiva consecințelor juridice pe care le produc și care atrag nulitatea absolută a actului administrativ. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, acest prim motiv de recurs. II.2. Criticile din recurs privind aplicarea retroactivă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, inexistența neregulilor și lipsa prejudiciului cauzat bugetului Uniunii Europene, urmează, de asemenea, a fi înlăturate. Analizând cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Județul Giurgiu, Înalta Curte constată că aceasta a cuprins o unică critică adusă Deciziei nr. 202/16.06.2014, respectiv argumentul de nelegalitate privitor la imposibilitatea dispunerii refacerii titului de creanță. Acțiunea nu cuprinde și nu motivează aspecte referitoare la aplicarea retroactivă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, la inexistența neregulilor și la lipsa prejudiciului cauzat bugetului Uniunii Europene, aceste critici fiind dezvoltate, pentru prima dată, prin cererea de recurs. Potrivit art. 478 alin. (1) - (3) C. proc. civ.: "(1) Prin apel nu se poate schimba cadrul procesual stabilit în fața primei instanțe. (2) Părțile nu se vor putea folosi înaintea instanței de apel de alte motive, mijloace de apărare și dovezi decât cele invocate la prima instanță sau arătate în motivarea apelului ori în întâmpinare. Instanța de apel poate încuviința și administrarea probelor a căror necesitate rezultă din dezbateri. (3) În apel nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată și nici nu se pot formula pretenții noi.", iar potrivit art. 494 C. proc. civ.: "Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță și în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune." Dispozițiile art. 478 C. proc. civ. se coroborează cu prevederea generală cuprinsă în art. 22 alin. (6) C. proc. civ., potrivit căreia "Judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăși limitele învestirii.". Limitele învestirii instanței de judecată sunt trasate de către reclamant prin cererea de chemare în judecată, acestea fiind reprezentate nu doar de petitul acțiunii și de cadrul procesual, ci și de motivele de fapt și de drept prezentate în susținerea pretențiilor, iar de aceste limite este ținută și instanța de apel sau recurs, după caz. Aplicând dispozițiile legale anterior menționate la situația acțiunilor în contencios administrativ, Înalta Curte constată că nu este posibilă formularea unor motive noi de nelegalitate a actului administrativ direct în fața instanței de recurs, respectiv a unor motive ce nu au fost sesizate instanței de fond și nu au fost analizate de aceasta în condiții de contradictorialitate și cu respectarea dreptului la apărare al pârâtului/pârâților. Argumentul recurentului-reclamant din cuprinsul răspunsului la întâmpinare depus în dosarul de recurs, prin care apreciază că aceste critici de nelegalitate pot fi invocate întrucât au făcut obiectul hotărârii atacate, nu este întemeiat, întrucât, din cuprinsul sentinței civile nr. 394 din data de 13 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, nu rezultă că prima instanță ar fi analizat și soluționat aspecte referitoare la aplicarea retroactivă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, la inexistența neregulilor și la lipsa prejudiciului cauzat bugetului Uniunii Europene. Prin hotărârea de fond s-a analizat și soluționat strict motivul de nelegalitate invocat prin cererea de chemare în judecată de către reclamant (nelegalitatea Dispoziției în ceea ce privește refacerea titlului de creanță), fără a fi depășite limitele învestirii. Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Județul Giurgiu, ca nefondat.