ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1867/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 20 martie 2014, reclamanta A. a județului Tulcea, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, a solicitat anularea Deciziei nr. 293/29.11.2013, emisă de pârât ca urmare a soluționării contestației înregistrată sub nr. x, formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/07.10.2013.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 963 din data de 03 aprilie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. a județului Tulcea, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului și a dispus anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.10.2013 și a Deciziei nr. 293/29.11.2013, emise de pârât.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 963 din 03 aprilie 2015 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (fost Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului), întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței civile atacate, și, în rejudecarea cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. În ceea ce privește argumentul instanței de fond privitor la încălcarea principiului neretroactivității legii civile, este criticată validarea de către instanță a conținutului Deciziei Curții Constituționale nr. 66/26.02.2015, prin care s-a decis că prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, sunt neconstituționale. Recurentul-pârât arată că instanța de contencios constituțional a reținut că, urmare a declarării neconstituționalității, calificarea neregulii și stabilirea creanțelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârșirii neregulii, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului. Având în vedere dispozițiile art. 147 alin. (1) și (4) din Constituția României, efectele Deciziei nr. 66/2015 se produc numai asupra procedurilor de control și actelor administrative încheiate după momentul publicării acesteia în Monitorul Oficial (07.04.2015). Recurentul-pârât susține că la data formulării recursului, pe rolul Curții Europene de Justiție se află în soluționare cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, în care urmează a se pronunța o decizie în legătură cu retroactivitatea/neretroactivitatea aplicării prevederilor O.U.G. nr. 66/2011. Chiar Curtea Constituțională a reținut, prin dispozițiile Deciziei nr. 66/2015, că O.U.G. nr. 66/2011 este emisă într-un domeniu reglementat la nivel european de Regulamentul CE nr. 1083/2006 și Regulamentul CE nr. 2988/1995, iar fapta pentru care sunt aplicate corecții financiare este definită ca "neregulă" atât în legislația națională, cât și în legislația Uniunii Europene. Prin urmare, structura de control poate analiza fapta nu doar prin raportare la dispozițiile O.G. nr. 79/2003, ci prin raportare directă la prevederile comunitare, potrivit art. 288 din Tratatul pentru funcționarea Uniunii Europene. Din această perspectivă, apare ca fiind lipsit de relevanță criteriul privitor la data la care se desfășoară activitatea de constatare a neregulilor și cea de stabilire a creanțelor bugetare, ori data inițierii procedurii de achiziție, urmând a se face aplicarea directă a dispozițiilor comunitare. De asemenea, recurentul-pârât consideră că, dat fiind existența pe rolul Curții Europene de Justiție a cauzelor conexate C-260/14 și C-261/14, având în vedere și poziția exprimată de Curte în cauza C-213/89 - Hotărârea Factortame din 19.06.1990, în sensul că instanța națională trebuie să suspende fără întârziere aplicarea unei norme naționale, în așteptarea soluției preconizate de Curte, se impune suspendarea prezentei cauze până la soluționarea cauzelor conexate C-260/14 și C-261/14. Referitor la temeinicia actului administrativ contestat, recurentul critică hotărârea instanței de fond, arătând că s-a reținut greșit eligibilitatea cheltuielilor efectuate cu achiziția în sistem de leasing a ambarcațiunii. Recurentul-pârât susține că există un suport normativ și contractual pentru calificarea ca neregulă a unei cheltuieli angajate și plătite cu nerespectarea unui management financiar riguros, indicând în acest sens dispozițiile art. 2 alin. (3) din Contractul de finanțare nr. x și subpunctele 3.1.1 și 3.1.3 din Manualul de implementare a proiectelor finanțate din Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative. Astfel, raportat la specificul contractului de leasing, utilizatorul trebuie să dovedească faptul că leasingul a fost metoda cea mai rentabilă pentru a obține folosința bunului. În cazul în care se dovedește că prețurile ar fi fost mai mici dacă s-ar fi utilizat o metodă alternativă, cheltuielile adiționale se deduc din cheltuielile eligibile. În speță, chiar dacă numărul de deplasări nu a constituit un indicator al proiectului, a constituit o împrejurare determinantă pentru aprobarea achiziției. De asemenea, contrar reținerilor instanței de fond, echipa de control a demonstrat că leasingul nu a fost metoda cea mai rentabilă pentru a obține folosința bunului, variantele de transport naval organizat-/închiriere taxi naval fiind mai eficiente din punct de vedere al costurilor implicate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimata-reclamantă A. a județului Tulcea a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 31 mai 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin aceeași încheiere, completul de filtru a dispus modificarea citativului și conceptarea în cauză, în calitate de recurent-pârât, a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, în locul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, potrivit dispozițiilor art. 10 din O.U.G. nr. 1/2017. Prin încheierea din data de 06 decembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. Prin încheierea de ședință din data de 28 februarie 2018, în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 1/2018, Înalta Curte, a dispus modificarea citativului, în sensul menționării, în calitate de recurent-pârât, a Ministerului Fondurilor Europene, în locul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Criticile formulate de recurentul-pârât, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt fondate. Susținerile intimatei-reclamante, validate de către prima instanță, privind aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, sunt neîntemeiate. În cauză, controlul s-a desfășurat ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, la fel și constatarea neregulilor, însă aceste fapte sunt anterioare datei intrării în vigoare a ordonanței de urgență. Înalta Curte constată că, din perspectiva calificării faptelor ca nereguli, nu există un conflict de legi în timp. Este real că, prin Decizia nr. 66/2015, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, sunt neconstituționale. Sub aspectul corecțiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, a reținut că dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporționalității. Aceste considerente ale Curții Constituționale, care au condus la declararea neconstituționalității prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se referă la normele de drept substanțial aplicabile raporturilor juridice referitoare la acordarea finanțării nerambursabile și se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naționale succesive. Totuși, dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul de finanțare și a avut loc acțiunea beneficiarului finanțării considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare care au același obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului și Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului. Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează și la prejudiciul potențial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, precum și a obiectivului urmărit prin acest regulament. Rezultă, din aceste considerente, că acțiunea beneficiarului finanțării, socotită neregulă în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie neregulă și sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, conformă cu regulamentele anterior citate, determinând inexistența unei diferențe între reglementările naționale succesive și, pe cale de consecință, inexistența unui conflict de legi în timp. De asemenea, cu privire la această chestiune de drept a fost sesizată Curtea de Justiție a Uniunii Europene, care, făcând referire la jurisprudența sa anterioară, s-a pronunțat prin Hotărârea din 26 mai 2016, în cauzele conexe C-260/14 și C-261/14, în sensul că: "Articolul 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene și articolul 2 punctul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 trebuie interpretate în sensul că nerespectarea dispozițiilor naționale de către o autoritate contractantă care beneficiază de fonduri structurale în cadrul atribuirii unui contract de achiziții publice având o valoare estimată inferioară pragului prevăzut la articolul 7 litera (a) din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1422/2007 al Comisiei din 4 decembrie 2007, poate constitui, cu ocazia atribuirii acestui contract, o "abatere" în sensul articolului 1 alin. (2) menționat, respectiv o "neregularitate" în sensul articolului 2 punctul 7 amintit, în măsura în care această nerespectare are sau ar putea avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii prin imputarea unei cheltuieli nejustificate. Articolul 98 alin. (2) primul paragraf a doua teză din Regulamentul nr. 1083/2006 trebuie interpretat în sensul în care corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95. Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale". Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene este obligatorie pentru instanța națională, fiind îndeplinită în cauză condiția ca noile reglementări să fie aplicate efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare. Invocând aplicarea retroactivă a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, intimata-reclamantă se referă la aspectul strict formal al menționării prevederilor acestui act normativ în cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, fără a trimite la vreo normă de drept substanțial aplicată cu încălcarea principiului neretroactivității legii. Așa cum s-a reținut anterior, caracterul neeligibil al cheltuielilor a fost stabilit raportat la clauzele contractului de finanțare și constituie neregulă, atât potrivit O.G. nr. 79/2003, cât și potrivit O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, aplicarea sancțiunilor în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011, respectă principiul securității juridice și protecției încrederii legitime, fiind nefondată susținerea intimatei-reclamante vizând aplicarea retroactivă a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011. În ceea ce privește temeinicia actelor administrative contestate, în mod greșit prima instanță a apreciat că autoritatea publică pârâtă nu a probat încadrarea cheltuielilor cu ratele de leasing efectuate de reclamantă, într-un management financiar neriguros. În fapt, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/07.10.2013, s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 96.484,08 RON și s-a constatat că intimata-reclamantă nu și-a respectat obligațiile asumate în cadrul etapei de clarificări aferente evaluării tehnice și financiare a cererii de finanțare, cu privire la următoarele: - utilizarea ambarcațiunii la efectuarea a minim 72 de vizite în cele 6 comune în care accesul se poate face doar pe apă, în scopul principal al transportului reprezentanților locali (grup țintă); - la fiecare deplasare ambarcațiunea să se deplaseze în fiecare sat component al comunei, servind la transportul reprezentanților locali responsabili de realizarea strategiilor, precum și a altor cetățeni din zonă (grupul țintă); - la fiecare activitate de focus grup (crearea CDSE, proiectarea direcțiilor strategice etc.), ambarcațiunea să asigure transportul permanent al reprezentantului grupului țintă; - transportul cu ambarcațiunea a membrilor CDSE care participă la adunări publice în centrul comunei, dar care locuiesc în alte sate din raza comunei. Intimata-reclamantă a formulat contestație administrativă împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor, care a fost respinsă, ca neîntemeiată, prin Decizia nr. 293/29.11.2013, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene. În ceea ce privește cadrul legal ce reglementează obligația intimatei-reclamante de a respecta un management financiar riguros atunci când angajează cheltuieli, acesta este reprezentat, în primul rând, de prevederile art. 2 alin. (3) din Contractul de finanțare nr. x, potrivit cărora: "Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă primită în condițiile prezentului contract de finanțare și se angajează să implementeze Proiectul pe propria răspundere, conform scopului acestuia, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract de finanțare și cu legislația comunitară și națională și respectând Manualul de implementare." Totodată, în Cap. 3, pct. 3.1, subpct. 3.1.1, din Manualul de implementare a proiectelor finanțate din Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative se prevede: "pentru a fi considerată eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele condiții:/./să fie în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor și un raport optim cost-rezultate;". De asemenea, subpct. 3.1.3 din Manualul de implementare - secțiunea referitoare la documentele justificative solicitate pentru cheltuielile privind închirieri și leasing, stabilește că: "în vederea decontării în cadrul proiectului a ratelor aferente contractelor de leasing, beneficiarul va avea în vedere următoarele condiții specifice:/…/utilizatorul de leasing trebuie să dovedească faptul că leasingul a fost metoda cea mai rentabilă pentru a obține folosința bunului. În cazul în care se dovedește că prețurile ar fi fost mai mici dacă s-ar fi utilizat o metodă alternativă (de exemplu, închirierea de mijloace de transport/echipamente), cheltuielile adiționale se deduc din cheltuielile eligibile." În cauză, în raport cu situația de fapt rezultată din implementarea proiectului, se constată că ambarcațiunea "B." a servit, în principal, pentru deplasarea în scopul desfășurării activităților de monitorizare a proiectului de către responsabilul comunicare, relații instituționale și strategii proiect, însoțit de directorul executiv al asociației reclamante, care a participat în calitate de conducător al ambarcațiunii, fără a deține o funcție în cadrul echipei de proiect, în condițiile în care, beneficiarul și-a asumat obligația că ambarcațiunea va avea drept scop principal transportul reprezentaților locali (grup țintă) în toate activitățile proiectului și în localitățile unde se desfășoară activități. În total au fost efectuate 18 deplasări în cele 6 comune în care accesul se putea realiza, exclusiv, prin transport pe apă, și luând în considerare și vizitele comune (deplasarea în 2 localități în cadrul aceleiași delegații), numărul total al deplasărilor a fost de 22, dintr-un număr minim de 72 de vizite pe durata proiectului, estimat de beneficiar. În condițiile arătate, argumentul intimatei-reclamante privind necesitatea achiziționării ambarcațiunii raportat la periodicitatea folosirii acesteia, nu poate fi reținut, având în vedere gradul său redus de utilizare, respectiv 22 deplasări, față de minim 72. Chiar dacă perioada de implementare a proiectului a fost prelungită cu 2 luni, numărul minim de deplasări asumat de către beneficiar nu a fost atins, fiind efectuate aproximativ un sfert din vizitele planificate. În legătură cu acest aspect, este de menționat că, deși numărul deplasărilor nu a reprezentat un indicator al proiectului, aceasta a constituit o împrejurare determinantă pentru aprobarea achiziției în sistem de leasing a ambarcațiunii, care așa cum s-a arătat, nu a fost respectată de intimata-reclamantă. În ceea ce privește varianta de calcul prezentată de beneficiar, ce are în vedere programul de circulație a navelor, se reține că, în raport cu adresa nr. x/2010 emisă de transportatorul Navrom - Delta S.A. Tulcea și având în vedere că deplasările efectuate cu ambarcațiunea au avut o durată mai mică de 6 ore, nu se susține ipoteza că delegația ar fi obligată să stea 3 nopți în deplasare pentru fiecare vizită în parte. În acord cu afirmațiile recurentului-pârât, se constată că prin alegerea modalității de transport asigurată de operatorul naval Navrom - Delta S.A. Tulcea, deplasarea directorului executiv al asociației reclamante nu s-ar mai fi justificat, iar realizările din implementarea proiectului ar fi fost atinse cu costuri mult mai reduse (respectiv, cu suma de 6.006 RON comparativ cu suma de 82.467,88 RON, solicitată la decontare din bugetul proiectului, aferentă cheltuielilor directe și indirecte rezultate în urma achiziționării în leasing a ambarcațiunii). În mod similar, și prin alegerea metodei de închiriere a unei ambarcațiuni (taxi naval) pentru deplasările în comunele din Delta Dunării, cheltuielile aferente acestor deplasări ar fi fost mult mai reduse, în funcție de operator. Astfel, în cazul în care s-ar fi optat pentru taxi naval furnizat de C. S.R.L., operator a cărui ofertă a avut prețul cel mai scăzut, cheltuielile aferente deplasărilor ar fi fost în cuantum de 38.903,92 RON, potrivit modului de calcul prezentat de recurent. Totodată, în condițiile în care asigurarea transportului prin varianta achiziției unei ambarcațiuni în sistem de leasing, nu s-a demonstrat a fi rentabilă, se constată că și celelalte cheltuieli care derivă în urma acestei achiziții (pentru servicii de întreținere și reparații ambarcațiune, pentru echiparea suplimentară a ambarcațiunii și pentru achiziționarea de carburanți) nu se justifică, fiind considerate cheltuieli neeligibile. Prin urmare, Înalta Curte constată că prin actele contestate, în mod legal și temeinic s-a reținut că aceste cheltuieli efectuate cu achiziționarea în leasing a ambarcațiunii, nu au fost realizate în conformitate cu principiile unui management financiar riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor și un raport optim cost-rezultate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerente expuse, reținând incidența în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A. a județului Tulcea, ca neîntemeiată.