ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1780/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea adresată Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Consiliul Județean Giurgiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice a solicitat anularea Deciziei nr. 49 din data de 18.02.2015, înregistrată cu nr. 2827 la data de 23.02.2015 și a Procesului-verbal CSN 97390/24.11.2014 emis de către Direcția Constatare și Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare și Stabilire Nereguli - Programe Cooperare Teritorială Europene și Programe PHARE din cadrul MDRAP.

Prin Sentința civilă nr. 3016 din 16 noiembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de interes, invocată de pârât și, în consecință, a respins acțiunea formulată de reclamantul Consiliul Județean Giurgiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul Consiliul Județean Giurgiu, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea recurată este nelegală pentru că nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei (motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.), respectiv a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material (motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.).

Arată recurentul, în susținerea primului motiv de recurs invocat, că instanța de fond, în cuprinsul hotărârii judecătorești, se contrazice, deoarece în cuprinsul filelor x din sentință apreciază că actul care face obiectul judecății este un simplu act de sesizare și nu un act administrativ, însă în motivarea respingerii excepției lipsei de interes a reclamantului reține calitatea acestuia de persoană vătămată potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Mai arată recurentul că, pe de o parte, instanța a reținut că partea (s.n. Consiliul Județean Giurgiu) solicită anularea unor acte administrative producătoare de efecte juridice și ale căror consecințe nu au fost înlăturate de emitent prin revocarea acestora (...), iar, pe de altă parte, că procesul-verbal contestat nu este un veritabil titlu de creanță în sensul O.U.G. nr. 66/2011, ci are natura unui act de sesizare a unei fraude penale (...), că autoritatea publică pârâtă este în acest caz doar un organ de sesizare a organelor de cercetare/urmărire penală, respectiv că instanța de contencios administrativ nu poate cenzura procesul-verbal în litigiu, întrucât el are natura juridică a unui act de sesizare, iar nu a unui act administrativ fiscal, instanța analizând în final doar dacă sunt îndeplinite condițiile suspendării de drept în lumina textului art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În opinia recurentului, negarea caracterului de act administrativ în cauză a Procesului-verbal care face obiectul dosarului de fond, prin încălcarea prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, art. 2 lit. c), conduce instanța pe o cale greșită, și anume aceea de analiză nu a nelegalității emiterii Procesului-verbal contestat, așa cum era firesc, ci de verificare doar a îndeplinirii sau nu a condițiilor de suspendare prevăzute de textul art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, trecând peste toate argumentele reclamantului.

În susținerea celui de-al doilea motiv de recurs invocat, recurentul-reclamant arată că hotărârea instanței de fond s-a făcut cu încălcarea normelor de drept material indicate, respectiv a dispozițiilor art. 21 alin. (19) și 20 din O.U.G. nr. 66/2011, care prevăd expres că procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare este act administrativ în sensul legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Or, instanța de fond în mod greșit a calificat procesul-verbal contestat drept un simplu act de procedură și sesizare și nu un act administrativ, așa cum actul normativ îl stabilește.

În opinia recurentului, Procesul-verbal contestat nu este un simplu act de procedură sau de sesizare a organelor penale, ci un act administrativ și, prin urmare, instanța trebuia, pe de o parte, să analizeze legalitatea emiterii Procesului-verbal, indiferent de natura constatărilor din cuprinsul acestuia și independent de calificarea drept titlu de creanță sau nu și, pe de altă parte, să verifice elementele constitutive ale actului administrativ.

Mai arată recurentul că lipsa temeiului de drept constituie o condiție de nulitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare, or instanța de fond a trecut foarte ușor peste nemotivarea în drept a Procesului-verbal.

Subliniază recurentul că legea impune obligativitatea motivării în fapt și în drept a actului administrativ, și cum procesul-verbal contestat a fost emis prin nerespectarea acestei obligații, acesta este lovit de nulitate, iar instanța în mod greșit a considerat lipsit de importanță acest aspect.

În opinia recurentului, pentru a putea să exercite controlul legalității actului administrativ, instanța de judecată trebuie să cunoască rațiunile pentru care autoritatea publică, în îndeplinirea puterii sale discreționare, a ales soluția adoptată prin actul atacat, astfel încât motivarea trebuie să fie intrinsecă actului administrativ. Ori această cerință este încălcată în speța prezentă.

Recurentul critică faptul că instanța de fond a verificat doar îndeplinirea condițiilor de suspendare a unui act administrativ [suspendare de drept potrivit art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011], de vreme ce se contestă existența însăși a unui act administrativ.

Se mai arată în motivele de recurs, cu privire la contestarea Deciziei nr. 49 din data de 18.02.2015, emisă de Ministerul Dezvoltării și Administrației Publice în soluționarea contestației formulate de către Unitatea Administrativ Teritorială Județul Giurgiu, că instanța de fond s-a rezumat să afirme că aceleași argumente sunt valabile ca și în cazul Procesului-verbal.

Recurentul critică faptul că instanța nu a ținut seama de faptul că decizia de suspendare nu a fost motivată, că nu s-a făcut dovada existenței vreunei cauze penale pe rol, astfel că această măsură s-a luat cu încălcarea normelor de drept material.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condițiilor de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 486 și ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reținut că cererea de recurs îndeplinește atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că recursul a fost declarat și motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că este admisibil în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 28 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din Noul C. proc. civ.

Părțile din dosar nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, având în vedere și susținerile părților, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Recurentul a invocat în susținerea recursului declarat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurentul a arătat că instanța de fond, în cuprinsul hotărârii judecătorești, se contrazice, deoarece, pe de o parte, a apreciat că actul care face obiectul judecății este un simplu act de sesizare și nu un act administrativ, însă, pe de altă parte, în motivarea respingerii excepției lipsei de interes a reclamantului a reținut calitatea acestuia de persoană vătămată potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004; că, pe de o parte, instanța a reținut că reclamantul a solicitat anularea unor acte administrative producătoare de efecte juridice și ale căror consecințe nu au fost înlăturate de emitent prin revocarea acestora, iar, pe de altă parte, că procesul-verbal contestat nu este un veritabil titlu de creanță în sensul O.U.G. nr. 66/2011, ci are natura unui act de sesizare a unei fraude penale, că autoritatea publică pârâtă este în acest caz doar un organ de sesizare a organelor de cercetare/urmărire penală, respectiv că instanța de contencios administrativ nu poate cenzura procesul-verbal în litigiu, întrucât el are natura juridică a unui act de sesizare, iar nu a unui act administrativ fiscal.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților".

Or, în conținutul cererii de recurs formulată de reclamantul Consiliul Județean Giurgiu nu au fost identificate susțineri pertinente referitoare la faptul că hotărârea pronunțată nu ar corespunde cerințelor art. 425 alin. (1) lit. b) din Noul C. proc. civ. sau la existența unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

Verificând conținutul hotărârii atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, astfel că acest motiv de recurs nu este fondat.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Așa cum se poate observa din considerentele sentinței recurate, instanța de fond a prezentat motivele pentru care a înțeles să respingă acțiunea recurentului-reclamant, analizând fiecare dintre aspectele susținute de acesta ca și temei al nelegalității actelor administrative atacate, iar împrejurarea că aceasta a înțeles să dea valoare susținerilor pârâtului din întâmpinare și din cuprinsul actelor administrative atacate nu conduce la ideea că hotărârea în cauză este nemotivată.

Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii reclamantului.

Ca atare, toate criticile recurentului-reclamant subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. urmează a fi apreciate ca neîntemeiate.

Înalta Curte, legal învestită cu soluționarea prezentului recurs, constată că nu sunt întemeiate nici susținerile și criticile înfățișate de recurentul-reclamant subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Motivele de nelegalitate invocate sunt neîntemeiate, acestea neputând conduce la reformarea hotărârii atacate, instanța de fond dând o corectă dezlegare pricinii deduse judecății.

Din analiza actelor și lucrărilor dosarului rezultă faptul că, în speță, între Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul de Cooperare Transfrontalieră România - Bulgaria 2007 - 2013 și Consiliul Județean Giurgiu, în calitate de Partener, s-a încheiat Contractul de finanțare (Subsidy Contract - SC) 56.152/22.07.2011, precum și Contractul de cofinanțare nr. x/22.07.2011, privind implementarea proiectului MIS ETC 137, cu titlul "Joint actions for the management of emergency situations in case of hydro-meteorogical events accidental water polutions (JAMES).

În urma verificării modului de atribuire și derulare a Contractului de furnizare nr. x/28.08.2013 pentru sistemul de monitorizare și alarmare în caz de dezastre, încheiat de către reclamant cu SC A. SRL, cu subcontractant SC B. SRL, terț susținător SC C. SA, s-au confirmat aspectele prezentate în Suspiciunea de neregulă nr. 79.101/08.10.2014 a Direcției Generale Programe Europene - Unitatea Gestionare Nereguli Fonduri Europene, privind indicii de fraudă în ceea ce privește posibila existență a unor practici de ofertare prin cooperare secretă între ofertanți prin intermediul societăților comerciale SC D. SA, asociat al ofertantului SC E. SRL și SC C. SA, terț susținător al ofertantului câștigător SC A. SRL al Contractului de furnizare anterior menționat.

Astfel, a fost emis Procesul-verbal nr. x/24.11.2014, avându-se în vedere prevederile H.G. nr. 875/2011 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor acestora, Anexa nr. 1 - Sisteme și indicatori de fraudă, pct. 3. Fraude în cadrul contractelor și achizițiilor publice, subpunctul 3.3 Practici de cooperare secretă.

Așa cum în mod corect a reținut instanța de fond, Procesul-verbal a cărui anulare se solicită nu stabilește în sarcina recurentului nicio creanță, ci, în urma adresei DLAF nr. 1127 din 21.08.2013 și a suspiciunii de neregulă nr. 79.101/08.10.2014 a Direcției Generale Programe Europene - Unitatea Gestionare Nereguli Fonduri Europene, s-au constatat indicii de fraudă în ceea ce privește posibila existență a unor practici de ofertare prin cooperare secretă între ofertanți prin intermediul societăților comerciale SC D. SA, asociat al ofertantului SC E. SRL și SC C. SA, terț susținător al ofertantului câștigător SC A. SRL al Contractului de furnizare nr. x/28.08.2013.

Drept urmare, în aplicarea prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "în cazul în care existența creanței bugetare depinde de existența unei fapte penale, respectiv a unei fraude, și a fost sesizat/sesizată DLAF/Agenția Națională de Integritate - ANI, autoritățile competente prevăzute la art. 20 suspendă de drept emiterea titlului de creanță până la obținerea deciziei definitive a instanței privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate și dispun aplicarea măsurilor asigurătorii prevăzute la art. 40 alin. (1), cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)", în cauză nu a fost emis titlu de creanță pentru prezumata cheltuială neeligibilă, până la soluționarea suspiciunii de fraudă în conformitate cu decizia definitivă a instanței competente în ceea ce privește caracterul faptelor incriminate.

De asemenea, în conformitate cu art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 cu modificările și completările ulterioare, MDRAP a sesizat DLAF și organele de urmărire penală în legătură cu constatarea unor indicii de fraudă.

În acest context, așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, Procesul-verbal a cărui anulare se solicită nu reprezintă un veritabil titlu de creanță, în sensul O.U.G. nr. 66/2011, prin intermediul său nefiind stabilite creanțe în sarcina recurentului, ci are natura juridică a unui act de sesizare a unei fraude/fapte penale, ceea ce atrage suspendarea de drept a procedurii emiterii titlului de creanță.

Instanța de fond nu a negat calitatea de act administrativ a procesului-verbal a cărui anulare s-a solicitat, ci doar a reținut, în mod corect, că acesta nu are caracter fiscal, prin intermediul său nefiind stabilite creanțe în sarcina intimatei.

S-a reținut în mod judicios în considerentele sentinței recurate că, este drept că în actul contestat s-a menționat că se confirmă suspiciunea de fraudă, însă nu poate fi supusă cenzurii instanței de contencios administrativ problematica existenței sau inexistenței faptei înseși, ori a autorului și a vinovăției, întrucât toate aceste elemente țin de resortul organelor de anchetă penală, potrivit competenței date de legiuitor, autoritatea publică pârâtă fiind în acest caz doar un organ de sesizare a organelor de cercetare/urmărire penală.

Astfel, deși a reținut că partea reclamantă a motivat în detaliu considerentele pentru care apreciază că nu există o fraudă și că nu i se poate imputa vreo culpă, curtea de apel în mod corect a constatat că instanța de contencios administrativ nu poate cenzura procesul-verbal în litigiu, întrucât el are natura juridică a unui act de sesizare, iar nu a unui act administrativ fiscal.

Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că ceea ce rămânea instanței de contencios administrativ să analizeze era doar dacă în speță sunt îndeplinite condițiile suspendării de drept în lumina textului art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2001.

Din analiza considerentelor sentinței recurate rezultă că în mod corect a apreciat instanța de fond că, în speță, din conținutul actului contestat rezultă că sunt îndeplinite criteriile legale pentru suspendarea de drept, împrejurarea că nu s-a dispus începerea urmăririi penale în litigiu fiind lipsită de relevanță, câtă vreme textul legal din O.U.G. nr. 66/2011 derogă de la dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., acesta din urmă având caracter general și reglementând o suspendare facultativă ca măsură procesuală, în timp ce în primul caz avem de a face cu un text legal special care reglementează o suspendare de drept ca măsură ce ține de dreptul fiscal substanțial, întrucât nu vizează judecata, ci însăși emiterea titlului de creanță.

Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate criticile recurentului cu privire la lipsa temeiului de drept în cuprinsul procesului-verbal contestat, având în vedere că la Capitolul 2 - Baza legală a verificării, din același act administrativ, se indică temeiurile de drept ce au stat la baza emiterii actului, respectiv: O.U.G. nr. 66/2011, H.G. nr. 875/2011, H.G. nr. 1/2013, O.G. nr. 92/2003, Contractul de finanțare nr. x/22.07.2011 și Contractul de cofinanțare nr. x/22.07.2011.

În ceea ce privește așa zisa nemotivare a Deciziei nr. 49/18.02.2015, sunt neîntemeiate susținerile recurentului, având în vedere că decizia contestată a fost temeinic motivată, fiind emisă cu respectarea prevederilor art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "2) Autoritatea publică competentă cu soluționarea contestației poate suspenda, prin decizie motivată, procedura de soluționare atunci când:

a) structura de control care a efectuat activitatea de verificare prevăzută la art. 21 a sesizat organele în drept cu privire la existența indiciilor săvârșirii unei infracțiuni, a cărei constatare ar avea o influență hotărâtoare asupra soluției ce urmează să fie dată în procedura administrativă".

Instanța de fond a expus motivele pentru care se impunea respingerea capătului de cerere în anularea acestui act administrativ, arătând că, deși s-a invocat nemotivarea actului în cauză, susținerile reclamantului sunt neîntemeiate întrucât decizia respectivă nu soluționează pe fond contestația, fiind vorba doar despre o măsură procesuală dispusă, respectiv suspendarea soluționării contestației împotriva procesului-verbal de suspendare a emiterii titlului de creanță.

În concluzie, hotărârea recurată a fost pronunțată cu respectarea dispozițiilor legale incidente, instanța de fond stabilind împrejurările esențiale în raport de măsura contestată, evocând normele substanțiale incidente și aplicarea acestora în speță.

În raport cu dispozițiile legale anterior menționate și prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluționat instanța de fond cererea formulată de reclamant, astfel că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

În consecință, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar și susținerile părților, apreciind că soluția instanței de fond este corect și legal motivată și nu a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părților.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Consiliul Județean Giurgiu împotriva Sentinței civile nr. 3016 din 16 noiembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 4 mai 2018.

Procesat de GGC - GV