ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 941/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice, în temeiul dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a solicitat instanței să dispună anularea următoarelor acte administrative:

- Ordinul nr. 3641/21.03.2005 emis de către Ministerul Educației și Cercetării;

- Ordinul nr. 3692/28.03.2005 emis de către Ministerul Educației și Cercetării;

- Raportul întocmit de Comisia de analiză a prețului pieței pentru produsele contractate cu firma A., constituită în baza Ordinului nr. 3641/21.03.2005 și a Ordinului nr. 3692/28.03.2005;

- publicarea hotărârii judecătorești, pe cheltuiala Ministerului Educației și Cercetării Științifice, într-un ziar de circulație națională, pentru repararea prejudiciilor morale cauzate prin actele administrative menționate mai sus;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentului litigiu.

Prin sentința civilă nr. 2378 din 28 septembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei sentințe, menționate mai sus, a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5aceeași instanță, respectiv și pct. 8 din C. proc. civ., solicitând, în esență, admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta arată că instanța de fond în mod greșit a aplicat dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, stabilind că cele trei acte contestate nu sunt acte administrative ci acte preparatorii, având în vedere motivul de nulitate privind deturnarea de putere, motiv ce trebuia analizat indiferent de denumirea actului, cele trei acte contestatoare fiind acte administrative emise de o autoritate publică, în regim de putere ce au cauzat modificarea raporturilor juridice dintre părți.

Astfel, unul dintre motivele de nulitate invocat privește adoptarea unor acte administrative prin deturnarea de putere în vederea realizării unui interes particular, respectiv denigrarea numelui A. pentru poziționarea favorabilă a Ministerului Educației și renegocierea Contractului SEI Etapa IV.

Ca urmare, invocarea abuzului de putere este incompatibilă cu excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Abuzul de putere intervine indiferent de natura actului folosit de către autoritatea publică și este posibil ca autoritatea să emită în mod intenționat un act cu un aparent caracter intern pentru a se putea evita controlul instanței.

Ca urmare, atunci când se invocă motive de nulitate, instanța de contencios administrativ are obligația de a verifica dacă, atunci când au fost adoptate actele administrative atacate, autoritatea a acționat abuziv, contra interesului public, prin încălcarea limitelor competenței sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Art. 1 din Legea nr. 554/2004, recunoaște dreptul oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, de a se adresa instanței pentru anularea actului și repararea pagubei cauzate.

Actele atacate sunt acte administrative în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, fiind emise de o autoritate publică, în regim de putere, și au avut ca rezultat modificarea raporturilor juridice dintre părți.

Raportul Comisiei de analiză a fost folosit de Ministerul Educației și Cercetării ca instrument de negociere a Contractului SEI și a declanșat procedura de modificare a raportului juridic contractual existent între părți.

Fără raportul contestat prin care se pretinde existența unor nereguli, Ministerul Educației nu ar fi avut un mijloc de presiune pentru a pretinde beneficii suplimentare de la partenerii contractuali.

Ca urmare, nu se poate susține că actele contestate nu au condus la încetarea/suspendarea/modificarea raporturilor contractuale dintre părți.

Comisia nu propune numai suspendarea raporturilor contractuale ci recomandă modificarea desfășurării proiectului SEI, astfel încât Ministerul să obțină avantaje suplimentare din realizarea proiectului.

Relevant este că actele atacate au produs un prejudiciu societăți A., determinând denigrarea numelui său pe piața IT iar actele contestate au un caracter de sine stătător și nu pregătitor.

Actele atacate sunt acte administrative, au cauzat un prejudiciu, art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 recunoscând posibilitatea persoanei vătămate de a solicita repararea prejudiciului în cadrul acțiunii în contencios administrativ.

Sentința recurată este nelegală fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a și c) și art. 8 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, sentința recurată este criticabilă și în raport de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fiind încălcat dreptul recurentei de a avea acces la justiție, drept prevăzut de art. 6 din CEDO, art. 10 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 29 alin. (3) din Constituție și art. 6 C. proc. civ.

Prin respingerea acțiuni ca inadmisibilă se neagă un drept fundamental al societății A., exclusiv din considerente formale, fără a se lua în considerare motivele de nulitate invocate și prejudiciile care i-au fost cauzate prin actele contestate, instanța validând astfel tendința autorității publice de a se folosi de poziția sa dominantă și de a emite acte cu un aparent caracter intern tocmai pentru a se evita controlul instanței. În concluzie, în opinia recurentei se impune casarea cu trimitere a cauzei pentru rejudecare.

Intimatul Ministerul Educației și Cercetării Științifice nu a formulat întâmpinare în această fază procesuală.

Procedura de filtru a recursului

În procedura de filtru a recursului, reglementată de art. 493 C. proc. civ., pe baza motivelor de recurs invocate, raportat la dispozițiile legale incidente, a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, raport ce a fost comunicat părților, conform art. 493(4) C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din data de 12.12.2017, a fost admis în principiu recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 2378 din 28 septembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, fiind dispusă citarea părților conform art. 493(7) C. proc. civ.

Hotărârea instanței de recurs

Analizând sentința recurată în limita criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, se constată că recursul nu este fondat pentru următoarele considerente.

Recurenta-reclamantă a solicitat instanței de contencios administrativ să dispună anularea Ordinului nr. 3641/21.03.2005, a Ordinului nr. 3692/2005, ambele emise de Ministerul Educației și Cercetării, precum și a Raportului întocmit de Comisia de analiză a prețului pieței pentru produsele contractate de firma A., constituite în baza ordinelor nr. 3641/2005 și nr. 3692/2005, iar ca urmare a anulării actelor contestate să se dispună publicarea hotărârii judecătorești, pe cheltuiala pârâtului într-u ziar de circulație națională, pentru repararea prejudiciului moral cauzat prin actele menționate.

Este de reținut că prin Ordinul nr. 3641/21.03.21015 emis de Ministerul Educației și Cercetării s-a dispus, în temeiul H.G. nr. 1685/2004 (privind autorizarea Ministerului Educației de a achiziționa tehnică de calcul și servicii prin intermediul finanțării de tip leasing financiar) și a H.G. nr. 410/2004 (privind organizarea și funcționarea Ministerului Educației), constituirea comisiei de analiză a prețului pieței pentru produsele contractate cu firma A., comisie ce a avut ca atribuții: analiza prețului pieței pentru produse hardware și software ce fac obiectul contractului încheiat cu A. și a eventualelor incompatibilități tehnice între produsele hardware și software din faza a IV-a și cele achiziționate în celelalte faze ale proiectului de interes național "Sistem educațional informatizat".

Prin Ordinul nr. 3692/2005, emis de Ministerul Educației și Cercetării, s-a dispus modificarea și completarea Ordinului nr. 3641/2005, privind constituirea comisiei de analiză a prețului pieței pentru produsele contractate cu A., în sensul că au fost înlocuiți unii membri ai comisiei.

Prin raportul întocmit de Comisia constituită conform Ordinului nr. 3641/2005 modificat prin Ordinul nr. 3692/2005, în urma analizei documentelor aferente proiectului SEI și contractului încheiat de Ministerul Educației cu firma A., au fost formulate "Recomandări".

Prin sentința recurată, instanța a respins acțiunea vizând anularea actelor menționate ca inadmisibilă, având în vedere că actele contestate sunt acte preparatorii, nesusceptibile de a fi atacate în mod distinct, concluzia instanței fiind corectă în raport de dispozițiile art. 1 și 2 din Legea nr. 554/2004.

Față de conținutul actelor contestate se constată că acestea nu întrunesc cumulativ caracteristicile juridice ale actului administrativ, așa cum sunt stabilite prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care actele menționate nu sunt apte prin ele însele de a produce efecte juridice.

Potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă dreptul comun în materie, legalitatea actelor administrative poate fi supusă controlului instanței de contencios administrativ numai dacă actele produc efecte juridice, finalizarea demersului administrativ în speța de față putând fi emiterea unui act de modificare a contractului încheiat de părți, de suspendare, de modificare, etc., demers juridic materializat ca urmare a actelor preparatorii contestate.

Așa cum a reținut și prima instanță în prezenta cauză, nu au fost emise și contestate acte administrative apte prin ele însele să dea naștere, să modifice sau să stingă raporturile juridice dintre părți, astfel că motivele de recurs formulate de recurentă din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate.

Critica recurentei vizând încălcarea dreptului de acces la justiție, nu poate fi reținută în contextul factual expus, ținând cont și de dispozițiile art. 52 alin. (2) din Constituția României care prevede că limitările și condițiile exercitării dreptului de acces la justiție se stabilesc prin lege organică, actul normativ aplicabil în cauză fiind Legea nr. 554/2004.

Potrivit principiilor stabilite în jurisprudența contenciosului administrativ român și a Curții Europene a Drepturilor Omului, stabilirea unor condiționări pentru introducerea acțiunilor în justiție nu aduce atingere dreptului menționat, statele dispunând de o marjă de apreciere la instituirea condițiilor și limitărilor exercitării dreptului la acțiune.

Este adevărat că dreptul de acces la justiție presupune efectivitatea și accesibilitatea, efectivitatea stabilind accesul la justiție al oricărei persoane astfel încât aceasta să poată satisface interesele pe care le-a urmărit prin promovarea litigiului în faza judecății, efectivitatea accesului la justiție implicând totodată obligația statului de a acorda instanței o competență de plină jurisdicție pentru a-i permite să examineze cauza pe fond atât asupra aspectelor de fapt, cât și a celor de drept, dar în cauza de față actele a căror anulare s-a solicitat nu au produs efecte juridice, legiuitorul recunoscând dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanței cu o acțiune în anularea unui act administrativ ce a produs efecte juridice.

În cauza C-131/03, CJUE, Marea Cameră a constatat că nu sunt susceptibile de a face obiectul unei acțiuni în anulare actele preparatorii, putând face obiectul controlului jurisdicțional prevăzut de art. 230 TCE numai măsurile C. proc. civ. efecte juridice de natură a afecta interesele reclamantului.

În dreptul intern, prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se oferă subiectelor de drept un mecanism judiciar, în cadrul căruia sancțiunea anulării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă actul contestat este producător de efecte juridice, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituții publice nefiind un act administrativ.

Față de considerentele expuse, se constată că motivele de recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., nu pot fi reținute, actele a cărei anulare a fost solicitată, respectiv Ordinul nr. 3641/2005 și Ordinul nr. 3692/2005, ambele emise de intimatul-pârât, precum și Raportul întocmit de Comisia de analiză a prețului pentru produsele contractate cu firma A., constituită în baza celor două ordine menționate, nu sunt acte administrative producătoare de efecte juridice ci acte preparatorii interne, recurenta-reclamantă având posibilitatea reală și efectivă de a ataca în justiție orice act juridic de natură a da naștere, modifica sau stinge raporturile juridice, accesul la un tribunal în sensul dispozițiilor art. 6 din CEDO fiind respectat în raport de normele interne și comunitare, considerentele expuse de prima instanță fiind corecte și însușite de instanța de recurs.

În consecință, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 2378 din 28 septembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 2378 din 28 septembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 7 martie 2018.