Decizia nr. 2004/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — cale de atac împotriva sentinței nr. 218/2015 a Curții de Apel Ploiești

Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială (UAT) Municipiul Târgoviște a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP), anularea actului administrativ individual "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emis cu nr. x/08.07.2014 de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, referitor la Contractul de finanțare nr. x, cod SMIS 7015, proiect "Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale - Colegiul Național "Constantin Cantacuzino" din Municipiul Târgoviște, jud. Dâmbovița", prin care au fost considerate neeligibile cheltuieli în valoare de 89.337,91 RON și TVA de 21.441,10 RON, conform Raportului de vizită pe teren nr. 4 al Organismului Intermediar A., aferente cererilor de rambursare 9 și 10, și anularea excluderii de la rambursare a cheltuielilor considerate neeligibile conform art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 218 din 21 octombrie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta UAT Municipiul Târgoviște ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta UAT Municipiul Târgoviște, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 și 8 din C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs a criticat recurenta considerentele primei instanțe privind excepția tardivității soluționării contestațiilor prin adresa/decizia nr. 59275/19.09.2014 emisă de Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. A criticat recurenta și considerațiile și motivarea curții privind excepția de nelegalitate a actului administrativ reprezentat de adresa nr. x/2014 emis de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. în soluționarea contestației. Curtea a reținut greșit că recurenta nu reclamă o excepție de nelegalitate, în sensul art. 4 din Legea nr. 554/2004, respectiv concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ci este o veritabilă apreciere a reclamantei în raport cu care susține anularea actului administrativ. În opinia curții nu are importanță că această contestație a fost soluționată de un compartiment al autorității publice emitente a actului administrativ contestat - Direcția Generală Programe Europene, iar nu de organul competent potrivit H.G. nr. 1/2013 și actelor privind organizarea și funcționarea M.D.R.A.P., respectiv de Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene. A invocat recurenta și o serie de sentințe ale aceleiași curți de apel (Sentința civilă nr. 13/28.01.2015, pronunțată în dosarul nr. x, sentința civilă nr. 235/19.11.2014, pronunțată în dosarul nr. x și sentința civilă nr. 170/10.09.2014, pronunțată în dosarul nr. x), prin care în litigii în care UAT Municipiul Târgoviște este reclamantă în contradictoriu cu pârâtul M.D.R.A.P., s-ar fi stabilit cu autoritate de lucru judecat că Serviciul Soluționare Contestații Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. este structura responsabilă și competentă cu atribiții în soluționarea contestațiilor. Curtea a reținut că în Monitorul Oficial al României nr. 126/18 februarie 2011 s-a publicat organigrama MDRAP, care a modificat H.G. nr. 1/2013, dar ignoră faptul că modificarea nu poate retroactiva în raport cu data emiterii actului administrativ Adresa nr. x/2014. Este, deci, evidentă încălcarea autorității de lucru judecat prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.. și a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității conform art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. A criticat recurenta sentința și în ceea ce privește soluția dată pe fondul cauzei, susținând că unica motivare a hotărârii recurate se rezumă la considerentul că: "Din raportul de vizită nr. 4, care a stat la baza aprecierii ca fiind neeligibile a sumelor de 89.337,91 RON și, respectiv, a sumei de justificative organismului intermediar pentru folosirea lambriurilor din rășinoase, devizul fiind pentru lemn de stejar și pentru diferența în minus a 33 corpuri de iluminat, în cadrul corpului D extindere, față de cele decontate, fiind evidentă neconcordanța dintre realitatea constatată cu ocazia vizitei din data de 12.05.2014 și cantitatea și natura materialelor înscrise pe facturile solicitate spre decontare." Pe de altă parte, a arătat că toate susținerile părții reclamante au fost ignorate cu desăvârșire de prima instanța. Astfel, nu a constatat că actele administrative Informare CR 9 nr. 74325/15.10.2013 și Informare CR 10 nr. 5563/28.02.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. nu consemnează alte cheltuieli neeligibile excluse de la rambursare, respectiv excluderea de la rambursare a unor cheltuieli pretins neeligibile conform Raportului de vizită pe teren nr.

Prima instanță a ignorat și faptul că în Raportul de vizită pe teren nr. 3, întocmit de către A. la data vizitei din 19.09.2013, aferent Cererii de rambursare nr. 9, s-a consemnat la pct. 5 verificarea documentelor justificative originale aferente Cererilor de rambursare 8 și 9, iar la Secțiunea 6 Probleme care afectează implementarea proiectului - "Nu este cazul". Raportul de vizită pe teren nr. 4 este întocmit de către A. la data vizitei din 12.05.2014 și este aferent Cererii de rambursare nr. 11. Prima instanță a ignorat faptul că beneficiarul UAT Municipiul Târgoviște a semnat "cu obiecțiuni" Raportul de vizită pe teren nr. 4, iar cu adresa nr. x/2014 a dat răspuns referitor la necorelările privind lambriurile și corpurile de iluminat. A. nu a consemnat care sunt abaterile săvârșite de către UAT Municipiul Târgoviște de la regulile de eligibilitate prevăzute de H.G. nr. 759/2007 și de la condițiile de legalitate, realitate, regularitate, conformitate stabilite de reglementările comunitare și naționale sau clauzele Contractului de finanțare nr. x Pentru lămurirea împrejurărilor de fapt și pentru a proba netemeinicia și nelegalitatea excluderii de la rambursare a cheltuielile efectuate și declarate de către UÂT Municipiul Târgoviște, reclamanta a solicitat prin ei instanțe încuviințarea probei cu expertiză tehnică judiciară, dar prima instanță a refuzat nemotivat administrarea probei cu expertiză tehnică judiciară solicitată de reclamantă. De asemenea, prima instanța a omis să examineze faptul că M.D.R.A.P. nu consemnează în fapt și în drept modul în care cheltuielile efectuate de beneficiarul UAT Municipiul Târgoviște contravin prevederilor H.G. nr. 759/2007, art. 7 alin. (1) din Regulamentul CEE nr. 2052/88, art. 23 din Regulamentul nr. 4253/88 al Consiliului de aplicare a Regulamentul nr. 2052/88 și art. 1 și 2 din Regulamentul nr. 2988/95, art. 34 alin. (2) din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006, ale art. 7 alin. (3) și art. 8 din Regulamentul nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului și ale art. 3 alin. (7) și art. 11 alin. (4) din Regulamentul nr. 1081/2006. În consecință, a solicitat recurenta admiterea recursului, casarea sentinței nr. 218/21.10.2015 ca nefondată și neîntemeiată și, în consecință, anularea în tot a actelor administrative individuale "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emisă cu nr. x/08.07.2014 de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene și a Adresei nr. x/2014 emisă de Direcția Generală de Programe Europene din cadrul MDRAP. II. Procedura în fața instanței de recurs Intimatul pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. La rândul său, recurenta reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, reiterând principalele susțineri din cererea de recurs. Prin Încheierea din 02 februarie 2018, pronunțată de Completul de filtru în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., s-a admis în principiu recursul. III. Analiza motivelor de casare Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Recurenta reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ individual "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emis de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene, înregistrat cu nr. x/08.07.2014 și la UAT Municipiul Târgoviște sub nr. x/2014, referitor la Contractul de finanțare nr. x, cod SMIS 7015 cu titlul "Reabilitarea, modernizarea, dezvoltarea și echiparea infrastructurii educaționale - Colegiul Național "Constantin Cantacuzino" din Municipiul Târgoviște, jud. Dâmbovița", prin care au fost considerate neeligibile cheltuieli în valoare de 89.337,91 RON și TVA de 21.441,10 RON conform raportului de Vizită pe teren nr. 4 al Organismului Intermediar A., aferente cererilor de rambursare 9 și 10 și anularea excluderii de la rambursare a cheltuielilor considerate neeligibile în valoare de 89.337,91 RON și TVA de 21.441,10 RON, conform art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009. În ceea ce privește critica adusă de recurentă, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., analizei excepției tardivității emiterii deciziei de soluționare a contestațiilor administrative, se constată că aceasta este nefondată, întrucât legea nu prevede sancțiunea decăderii/nulității în această situație, contestatorul care se consideră vătămat astfel într-un drept sau interes legitim putându-se adresa instanței de contencios administrativ, potrivit art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Referitor la susținerile recurentei privind motivarea judecătorului fondului cu privire la excepția de nelegalitate a deciziei de soluționare a contestațiilor, Înalta Curte constată că nu pot fi primite, având în vedere dispozițiile art. 211 din Regulamentul de organizare și funcționare a MDRAP, explicitate prin pct. 10.2.2 din Manualul de Soluționare a Contestațiilor, care prevede că în cazul constatării unor cheltuieli neeligibile, directorul general al DGAMPOR repartizează contestația unui ofițer de contestații din cadrul Direcției Generale Autorizare și Plăți Programe, care trebuie să fie o altă persoană decât ofițerul de contract care a procesat cererea de rambursare. Pe de altă parte, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în cadrul aceluiași proces, de către aceeași parte, atât pe cale de excepție (mijloc de apărare), cât și pe calea acțiunii în anulare. În acest sens, Înalta Curte reține că, prin cererea de recurs, recurenta reclamantă a solicitat expres anularea în tot a actelor administrative individuale "Informare privind situația cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. 11" emisă cu nr. x/08.07.2014 de Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Direcția Generală Programe Europene și a Adresei nr. x/2014 emisă de Direcția Generală de Programe Europene din cadrul MDRAP. În ceea ce privește "jurisprudența" în domeniu invocată de către recurentă, Înalta Curte constată că nu este vorba de decizii definitive, iar situațiile nu sunt similare, fiind vorba de litigii în care s-au aplicat reduceri financiare în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, astfel că nu se poate reține incidența motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ. În ceea ce privește invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, față de aspectele dezvoltate de recurenta reclamantă. Astfel, dispozițiile legale menționate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerința ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția și cele pentru care s-au admis și, respectiv, s-au înlăturat cererile părților. Or, hotărârea recurată cuprinde argumentele pe care s-a întemeiat soluția de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă acestea o nemulțumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reține incidența motivului de casare invocat. Nici criticile recurentei privind ignorarea de către prima instanță a faptului că actele administrative contestate nu specifică normele interne sau comunitare încălcate nu sunt fondate. Astfel, normele indicate ca temei legal în actele administrative în discuție sunt suficient de clare. Potrivit art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale și utilizarea acestora pentru obiectivul convergență, autoritatea de management este responsabilă de recuperarea creanțelor bugetare rezultate din nereguli în cadrul proiectelor finanțate din instrumente structurale, conform prevederilor O.G. nr. 79/2003, iar la art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003 se prevede că "neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită". Totodată, art. 22 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009 statuează că "Autoritățile de management/Organismele intermediare au obligația de a exclude de la rambursare acele cheltuieli efectuate și declarate de beneficiari pentru care în procesul de verificare a cheltuielilor se constată nerespectarea regulilor de eligibilitate stabilite la nivel național și comunitar". În dreptul intern, regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin programele operaționale sunt stabilite prin H.G. nr. 759/2007, care dispune expres, la art. 2, că "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): b) să fie însoțită de facturi, în conformitate cu prevederile legislației naționale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate și identificate; c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;". În același timp, și art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1306/2007 prevede că "prin cheltuială neeligibilă, în sensul O.G. nr. 79/2003, se înțelege orice sumă plătită din bugetul general al Comunităților Europene, bugetele administrate de acestea ori în numele lor sau din bugetele din care provine cofinanțarea aferentă, care a fost obținută sau utilizată cu nerespectarea prevederilor legale ori contractuale, indiferent de natura sau destinația acesteia." În jurisprudența sa constantă, Înalta Curte a arătat, de asemenea, că orice cheltuială efectuată cu nerespectarea dispozițiilor legale naționale sau comunitare, precum și cu nerespectarea clauzelor contractuale negociate, atrage o prejudiciere a bugetelor comunitare, fiind neeligibilă. Or, în speță, din analiza susținerilor părților, prin raportare la actele depuse la dosar, rezultă că, într-adevăr, recurenta a încălcat prevederile art. 9 alin. (4) lit. a) din Contractul de finanțare nr. x, potrivit cărora "Beneficiarul este obligat să furnizeze AM POR 101 orice documente, date și/sau informații solicitate în legătură cu implementarea proiectelor și executarea prezentului Contract, în termenul și condițiile specificate în solicitarea respectivă". Astfel, la verificarea pe teren a situațiilor pentru care s-a solicitat decontarea s-au constatat următoarele neconcordanțe: Holurile și sălile de clasă din întreg colegiul (corp existent și extindere) sunt cu lambriuri la pereți cu cherestea de rășinoase, însă în Devizul Reabilitare -modernizare Corp ABC, Devizul arhitectură, sunt prevăzute lambriuri din lemn de stejar. In cadrul corpului D extinderea, din inventarierea corpurilor de iluminat, au fost identificate un număr de 96 corpuri de iluminat 2x36W, față de 129 bucăți prevăzute în listele de cantități decontate. Recurenta reclamantă a încercat să motiveze (inclusiv prin adresa nr. x/2014) aceste neconcordanțe ca fiind simple opțiuni pentru înlocuirea unor bunuri și materiale cu unele "net superioare" celor prevăzute în devize, dar - contrar susținerilor sale din recurs - nu a indicat care ar fi documentele justificative în acest sens (note de constatare, dispoziții de șantier sau altele asemenea), o "expertiză tehnică de specialitate" nefiind de natură să suplinească această lipsă. De asemenea, recurenta nu a furnizat vreo explicație rezonabilă nici pentru faptul că nu a făcut cunoscute toate aceste aspecte cu ocazia depunerii Cererilor de rambursare nr. 9 și nr.

Spre exemplu, reperul 5104525 - corp iluminat, în cantitate de 33 bucăți neidentificate pe teren a fost decontat în Situația de plată nr. 9/2013-24 bucăți (Cererea de Rambursare 10) și în situația de plată nr. 6/2013-9 bucăți (Cererea de Rambursare 9). În aceste condiții, recurenta nu se poate prevala de propria culpă, invocând ca argument în favoarea sa împrejurarea că prin actele administrative Informare CR 9 nr. 74325/15.10.2013 și Informare CR 10 nr. 5563/28.02.2014 emise de către Direcția Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. nu s-au consemnat drept cheltuieli neeligibile cele prevăzute în Raportul de vizită nr. 4 ca fiind excluse de la rambursare. Prin urmare, în mod temeinic și legal a menținut instanța de fond constatarea, prin actele administrative contestate, a neeligibilității cheltuielilor în discuție, decurgând din existența neconcordanțelor dintre cantitățile și natura materialelor înscrise pe facturile solicitate spre decontare și realitatea din teren, constatată Raportul de vizită 4 din data de 12.05.2014. Față de împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinței recurate nici pentru motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia În baza dispozițiilor art. 281 alin. (2) din Codul de procedură fiscală raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menține ca legală și temeinică sentința instanței de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.