ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1799/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 08 februarie 2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, emis de pârâtă.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 110 din 14 aprilie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 110/14.04.2016, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată. Recurentul-reclamant a susținut că prima instanță a interpretat în mod eronat dispozițiile legale privind regimul juridic al stării de incompatibilitate, analizând natura juridică a funcțiilor de administrator și manager doar sub aspect semantic, fără a se raporta la prevederile legale incidente. Funcția de administrator se exercită în baza unui contract de mandat încheiat între administrator și societatea comercială, în baza hotărârii adunării generale a asociaților, pe când funcția de manager se exercită în baza unui contract de management încheiat între administrator și manager, iar atribuțiile aferente celor două funcții sunt diferite. În acest sens, dispozițiile art. 1, art. 3, art. 5, art. 5 1 , art. 14 din Legea contractului de management nr. x/1993 delimitează funcția de manager de funcția de administrator al societății comerciale, stabilind un regim juridic diferit de exercitare a acestor funcții, iar în clasificarea ocupațiilor din România, cele două funcții sunt prezentate distinct. În concluzie, în condițiile în care reclamantul nu a încheiat un contract de management încheiat cu societatea comercială, iar funcția de administrator nu poate fi asimilată celei de manager, recurentul-reclamant apreciază că în sarcina sa nu poate fi reținută starea de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iulie 2016, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Intimata-pârâtă a apreciat că instanța de fond a reținut corect că reclamantul se află în situația de incompatibilitate prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b), coroborat cu art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006, întrucât funcția de administrator al unei societăți comerciale presupune o activitate de conducere. Recurentul-reclamant a deținut simultan funcția de Șef secție Pediatrie din cadrul Spitalului Județean de Urgență Reșița și funcția de administrator în cadrul Societății Cabinet Medical B. S.R.L. În calitate de administrator al societății comerciale, reclamantul efectuează aceleași tipuri de activități pe care le desfășoară ca șef de secție în cadrul spitalului, intimata-pârâtă apreciind că este neîntemeiată susținerea reclamantului în sensul că singura funcție de conducere este cea de manager, ocupată în baza unui contract de management. Legea nr. 95/2006 stabilește că funcția de șef de secție este una de conducere, specifică spitalelor care sunt instituții publice, iar șeful de secție are ca atribuție realizarea managementului secției respective.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 23 mai 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin Rezoluția din 22 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente: Prin Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a constatat existența în persoana reclamantului A. a unei stări de incompatibilitate, potrivit dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) și art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006 (în forma în vigoare la data întocmirii raportului de evaluare), între funcția de Șef secție Pediatrie din cadrul Spitalului Județean de Urgență Reșița și funcția de administrator în cadrul Societății Cabinet Medical B. S.R.L., pe care reclamantul le-a deținut simultan în perioada 01.10.2008 - 26.02.2015. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate de reclamant, Înalta Curte va avea în vedere că, potrivit art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 178 alin. (1) lit. b) în actuala numerotare a legii: "(1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate.". Totodată, potrivit art. 184 alin. (2) și alin. (12) din Legea nr. 95/2006, respectiv art. 185 alin. (2) și alin. (15) în actuala numerotare a legii: "(2) În spitalele publice funcțiile de șef de secție, șef de laborator, asistent medical șef sunt funcții de conducere și vor putea fi ocupate numai de medici, biologi, chimiști și biochimiști sau, după caz, asistenți medicali, cu o vechime de cel puțin 5 ani în specialitatea respectivă. (12) Dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b), c) și d) referitoare la incompatibilități și ale art. 180 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice." Având în vedere aceste dispoziții legale, precum și motivele de recurs formulate de reclamantul A., Înalta Curte constată că problema litigioasă în speță o reprezintă stabilirea naturii juridice și a gradului de similitudine dintre funcțiile de "administrator" și "manager". Din această perspectivă, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la lipsa unei identități conceptuale și atribuționale între noțiunile de "administrator" și "manager", întrucât, în opinia Înaltei Curți, nu orice activitate de conducere și administrare din sectorul privat se subsumează unei activități sau funcții de manager. Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din acest act normativ stabilesc următoarele: "(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie." Rezultă, așadar, că o noțiune nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, iar în cazul în care legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același, oriunde ar fi cuprinsă această noțiune în cadrul respectivei legi. În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de șef de secție, operează cu noțiunea de "manager", dispunând la art. 180 alin. (1) lit. b), raportat la art. 184 alin. (12), că funcția de șef de secție este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager. Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale nu folosește termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități. În același sens vor fi reținute și argumentele recurentului-reclamant, privitoare la diferența terminologică utilizată de legiuitor între noțiunile de "administrator" și "manager", din cuprinsul Legii contractului de management nr. x/1993. Mai mult, Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor, etc. În cazul de față, dacă legiuitorul ar fi intenționat să excludă posibilitatea unui șef de secție de a deține simultan funcția de administrator al unei societății comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager. Or, toate aceste aspecte de ordin legislativ nu au fost analizate de prima instanță, care și-a întemeiat soluția pe considerente pur semantice, de natură lingvistică, iar nu pe sensul juridic al funcțiilor în discuție. Prin urmare, Înalta Curte va infirma concluzia instanței de fond, reținând că raportul de evaluare contestat este nelegal, deoarece în cauză lipsește al doilea element a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantului, având în vedere că funcția de administrator la o societate comercială nu se suprapune funcției de manager și nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager", prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. Înalta Curte consideră a fi neîntemeiate susținerile intimatei-pârâte Agenția Națională de Integritate, care și-a fundamentat apărările pe similaritatea funcțiilor de conducere ocupate de recurentul-reclamant în sistemul public, respectiv în domeniul privat și pe care le-a apreciat a corespunde atribuțiilor legale de manager. Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că funcția de șef de secție nu poate fi considerată o funcție de conducere cu atribuții similare celei de administrator al societății comerciale, cu atât mai puțin celei de manager. Potrivit art. 184 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secțiile spitalului public sunt conduse de un șef de secție, numit prin concurs sau examen, iar funcția de șef de secție într-un spital public poate fi ocupată numai de medici. Totodată, potrivit art. 184 alin. (3) din același act normativ, funcția de șef de secție implică atribuții de îndrumare și de realizare a activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, răspunzând pentru calitatea actului medical, precum și atribuțiile asumate prin contractul de administrare. Din interpretarea sistematică a acestor prevederi legale, rezultă că, deși exercitată în cadrul unui spital public, în sensul dispozițiilor art. 188 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, funcția de șef de secție nu reprezintă o funcție publică de conducere de autoritate. Ceea ce deosebește în mod esențial o funcție publică de conducere de o funcție publică de autoritate sunt prerogativele, respectiv atribuțiile celor două tipuri de funcții. Diferența esențială între cele două categorii de funcții constă în faptul că funcția publică de autoritate implică exercitarea unor atribuții de decizie în privința bugetului, gestiunii patrimoniului instituției și realizării activității pentru care aceasta funcționează. Funcția de șef de secție, prevăzută de art. 184 alin. (3) din Legea nr. 95/2006, presupune atribuții limitate atât funcțional, la nivelul secției, cu privire la organizare și personal, la fixarea și realizarea obiectivelor specifice din activitatea secției, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât și sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de calitatea actului medical, existând numai posibilitatea ca, pentru toate celelalte probleme de organizare și de funcționare a instituției publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale menționate anterior. Totodată, art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 menționează că spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică, iar în componența consiliului de administrare, ai cărui membri sunt detaliați la art. 186 din același act normativ, nu este inclus șeful de secție. Acesta face parte din consiliul medical care, potrivit dispozițiilor art. 185 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, are ca principale atribuții îmbunătățirea standardelor clinice și monitorizarea și evaluarea activității medicale, în scopul creșterii performanțelor profesionale și utilizării eficiente a resurselor alocate. În concluzie, contrar susținerilor intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că funcția de șef de secție deținută de reclamant nu implică exercitarea unor atribuții de conducere identice cu cele de administrator al societății comerciale și nici cu cele de manager, lipsindu-i dimensiunea decizională proprie acestor funcții. Scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile, astfel încât stabilirea unei incompatibilități se justifică numai pe un conflict real între cele două funcții, care ar putea avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. Or, în cauza de față, acest conflict nu a fost relevat, atât timp cât atribuțiile funcțiilor deținute concomitent de recurentul-reclamant sunt diferite, iar legea nu prevede în mod expres un caz de incompatibilitate între funcția de șef de secție și cea de administrator al societății comerciale, astfel cum s-a arătat anterior. Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentința atacată și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată și va anula Raportul de evaluare nr. x/21.01.2016, întocmit de pârâta Agenția Națională de Integritate.