ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 737/2019

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/29.12.2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea în totalitate a Raportului de evaluare nr. x/16.12.2015 întocmit de către Agenția Națională de Integritate - ANI.

Prin Sentința nr. 89 din 4 aprilie 2016, Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Națională de Integritate, având ca obiect - anulare raport de evaluare.

Împotriva Sentinței nr. 89 din 4 aprilie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A., cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii recurate și admitere cererii de chemare în judecată

În motivarea recursului, recurenta a arătat că prima instanță a interpretat în mod eronat, dispozițiile legale privind regimul juridic al funcțiilor de administrator și manager, nu face nicio analiză, din punct de vedere juridic, a regimului juridic a celor două funcții, mulțumindu-se să analizeze doar din punct de vedere semantic cele două cuvinte; analiza semantică putea fi făcută doar în subsidiar, după analiza din punct de vedere juridic al dispozițiilor care reglementează înființarea, exercitarea și atribuțiile celor două funcții.

În contextul în care sentința pronunțată nu face trimitere la dispozițiile legale aplicabile două funcții, nu motivează de ce nu aplică sau respinge normele de drept material invocate prin acțiune, rezultă că sentința este pronunțată cu încălcarea normelor de drept material privind regimul juridic al stării de incompatibilitate.

Pârâta apreciază că funcția de administrator la o societate comercială este identică celei de manager, ceea ce este total eronat, nu orice funcție ce presupune o decizie reprezintă management, or, funcția de manager, în lumina dispozițiilor art. 178, prin raportare la conducerea unei societăți comerciale, are un regim juridic strict determinat; funcția de administrator se exercită în baza unui contract de mandat, pe când funcția de manager se exercită în baza unui contract de management .Cele două contracte se încheie după cum urmează: contractul de administrator se încheie direct între administrator și societatea comercială, în baza hotărârii Adunării Generale a Acționarilor/Asociaților, contractul de management se încheie între administrator și persoana care va fi manager, activitățile și competențele acestuia fiind limitate.

Dispozițiile legale în materia administrării și managementului societăților comerciale fac o distincție clară între manageri și administratori, în Legea nr. 66/1993 a contractului de management nu există niciun dubiu cu privire la regimul juridic diferit. În Clasificarea ocupațiilor din România, cele două funcții apar distinct, având coduri specifice. În contextul în care reclamanta nu a avut încheiat un contract de management cu societatea comercială, funcția de administrator nu poate asimilata cu funcția de manager.

Intimata pârâtă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A prezentat situația de fapt, dispozițiile legale, și a arătat că în mod judicios instanța de fond a reținut faptul că recurentei - reclamante îi sunt aplicabile dispozițiile legale citate, referitoare la incompatibilități, deținerea simultană a calității de șef de secție și a celei de administrator al unei societăți comerciale încălcând norma legală.

Cu privire la susținerile recurentei, consideră că acestea sunt lipsite de temei, întrucât instanța de fond nu a avut în vedere exclusiv analiza semantică a textelor de lege, ci a aplicat, în mod evident, toate metodele necesare de interpretare a normelor, reținând, printr-o analiză sistematică și coroborată a textelor normative, faptul că subzistă o stare de incompatibilitate în sarcina recurentei.

Din lecturarea textului art. 180 (178, după renumerotare) și art. 184 (185, după renumerotare), rezultă că un șef de secție din cadrul unui spital public nu poate deține, simultan cu această funcție, nicio o activitate de manageriat. Textul legal pune în discuție în mod expres "funcția sau activitatea de manager", de unde și instanța de fond în mod corect a interpretat în sensul în care orice activitate desfășurată în paralel cu funcția de conducere din cadrul spitalului, activitate ce presupune atribuții de conducere, coordonare și/sau control a unei/unor entități poate fi corect asimilată activității de manager.

De o importanță primară este analiza semantică a normei, întrucât este esențial a observa dacă, în situația dată, sintagma "activitate de manager" este aplicabilă, acesta fiind și raționamentul juridic al instanței de fond. Managementul presupune desfășurarea unor activități de administrare, conducere și coordonare a unei entități.

Conform prevederilor din Legea nr. 31/1990, administratorul unei societăți comerciale pot face toate operațiunile cerute pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de societății, afară de restricțiile arătate în actul constitutiv. Puterea de administrare a administratorului se concretizează în actele de conservare, de administrare, dispoziție pe care administratorul este în drept să le îndeplinească, în exercitarea mandatului său. Administrarea este parte integrantă a noțiunii de management, care o include și cu care se identifică, în mod evident.

Calitatea de administrator al unei firme presupune tot o activitate de conducere, atributul conducerii fiind esența ambelor funcții/activități. De asemenea, presupune efectuarea tuturor operațiunilor pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societății, în baza mandatului dat de asociații reuniți în adunarea generală, activitate determinantă și pentru exercitarea unei funcții de conducere într-o instituție publică.

Cele două prerogative deținute de reclamantă (funcție publică de conducere și funcție de reprezentant al unei societăți comerciale) implică exercitarea unor atribuții de decizie în privința bugetului, gestiunii patrimoniului instituției și realizării activității pentru care aceasta funcționează. Ambele calități deținute concomitent de reclamantă presupun un anume exercițiu de putere, întrucât au ca obiect chiar organizarea și funcționarea entității (fie ea persoană juridică de drept privat ori public), în aprobarea și execuția bugetului de venituri și cheltuieli al programului de achiziții publice, a gestiunii resurselor nane, a numărului și structurii de personal, inclusiv eventuala organizare de concursuri pentru ocuparea de posturi vacante (dacă este cazul, desigur); concluzionând, esențială este prerogativa de a lua decizii și de a coordona o sumă de activități și de persoane, cu scopul comun de bună funcționare, atât în cazul unității spitalicești, cât și al societății comerciale, într-un cuvânt, de a gestiona, de a manageria.

Reținând, în raport de acestea, că funcția de medic - șef de secție a unui spital public este incompatibilă cu orice altă activitate de manager, dar și că, prin misiunea pe care o are de îndeplinit, administratorul unei societăți cu răspundere limitată este un veritabil manager, în sensul larg al termenului, consideră că raportul de evaluare contestat este unul legal și temeinic, la fel și sentința instanței de fond.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată următoarele:

Prin Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 încheiat de intimata pârâtă Agenția Națională de Integritate, s-a constatat că reclamanta A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, în temeiul dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. b), coroborate cu cele ale art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, având în vedere că, începând cu data de 01.07.2008 și până la data întocmirii raportului de evaluare, a exercitat concomitent atât funcția de șef de secție în cadrul Spitalului Județean de Urgență Reșița, cât și funcția de administrator al SC B. SRL, în temeiul

Potrivit dispozițiilor Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, forma în vigoare la momentul emiterii Raportului de evaluare, ca urmare a republicării din Monitorul Oficial, Partea I nr. 652 din 28 august 2015, art. 178 alin. (1) lit. b) - "(1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate;", art. 185 alin. (15) - "(15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b), c) și d) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice.".

Instanța de fond a reținut că, potrivit Dicționarului Explicativ al Limbii Române, sensul noțiunii de administrator este acela de "persoană care administrează, care conduce o administrație sau un serviciu de administrație; persoană împuternicită de consiliul de administrație al unei societăți să conducă societatea", în timp ce sensul noțiunii de manager este acela de "persoană care conduce o entitate economică, îndeplinind, integral sau parțial, funcțiile de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra obiectivelor propuse", prin urmare, de esența celor două funcții este atributul de conducere, iar activitatea desfășurată de administratorul unei societăți este una de conducere, de efectuare a tuturor operațiunilor ce se impun pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societății, adică aceeași cu cea desfășurată de un manager, astfel că legiuitorul, prin folosirea sintagmei "alte funcții de manager", a avut în vedere inclusiv situația celor care au calitatea de administrator ai unor societăți comerciale.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material", este fondat.

Potrivit dispozițiilor art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile acestei legi.

Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției. În condițiile în care regimul incompatibilității reprezintă a restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, dispozițiile prin care se reglementează sunt de strictă interpretare și aplicare.

În cauză, situația reținută în raportul de evaluare nu întrunește elementele situației de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Din dispozițiile legale reținute ca fiind incidente, rezultă că șefului de secție i se aplică situația de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, funcția de șef de secție fiind incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate.

Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 nu prevăd, însă, pentru situația de incompatibilitate, calitatea de administrator al unor societăți comerciale, prevăd exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, iar calitatea de administrator nu este echivalentă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager.

Sensul noțiunilor de administrator și manager este diferit. Deși de esența ambelor funcții este atributul de conducere, din punct de vedere juridic este necesar a fi avute în vedere cele două noțiuni în contextul actelor normative în care se regăsesc și la care se raportează, cu aplicarea art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora "(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.".

În cadrul Legii nr. 95/2006, noțiunea de manager este prevăzută distinct, cu privire la conducerea serviciilor de ambulanță, conducerea spitalului public, care se realizează de un manager, acesta încheie un contract de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuți indicatorii de performanță a activității și atribuțiile managerului.

În ceea ce privește șeful de secție, potrivit art. 185 și urm. din Legea nr. 95/2006, funcția se ocupă prin concurs sau examen, după caz, în condițiile legii, organizat conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătății, are ca atribuții îndrumarea și realizarea activității de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secției respective, precum și atribuțiile asumate prin contractul de administrare, iar la numire încheie cu spitalul public, reprezentat de managerul acestuia, un contract de administrare cu o durată de 3 ani, în cuprinsul căruia sunt prevăzuți indicatorii de performanță asumați.

În Legea nr. 95/2006 nu este prevăzută noțiunea de administrator. Aceasta este prevăzută de Legea nr. 31/1990, cu privire la societăți, act normativ în care nu este prevăzută termenul de manager.

Legea nr. 161/2003 prevede atât noțiunea de manager, cât și cea de administrator, în mod distinct. Astfel, dispozițiile art. 82, 84, 85, 87, 88, 90 reglementează incompatibilitățile calității de deputat și senator, funcției de membru al Guvernului, funcției de prefect și subprefect, funcției de primar și viceprimar, funcției de consilier local sau consilier județean, atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator. Rezultă că, în situația în care legiuitorul a urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, a folosit în mod expres ambele noțiuni.

Legea nr. 95/2006, adoptată ulterior, se referă, în dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b), la exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager nu și la aceea de administrator. Față de aceste împrejurări, nu rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea de a include în noțiunea de manager și pe cea de administrator. În situația în care ar fi urmărit sa instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, ar fi utilizat ambele noțiuni, astfel cum a procedat în Legea nr. 161/2003.

În condițiile în care în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, iar potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în limbajul normativ, aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni, noțiunea de manager nu poate fi interpretată în sensul că se referă la atribuția de conducere și include, astfel, și noțiunea de administrator.

Pentru aceste motive, sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, cu interpretarea extensivă a dispozițiilor legale care reglementează incompatibilitățile în ceea ce privește funcția de șef de secție, prin includerea unei situații de incompatibilitate care nu rezultă din lege. Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 a fost emis cu aplicarea greșită a dispozițiilor art. 185 alin. (15) și art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003, reclamanta nu a încălcat regimul juridic al incompatibilităților, în raport cu funcția de șef de secție pe care o deținea, împrejurări pentru care cererea de chemare în judecată este întemeiată.

Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare invocat de recurenta reclamantă, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și în rejudecare va admite acțiunea formulată de reclamantă și va anula Raportul de evaluare nr. x/16.12.2015 întocmit de către Agenția Națională de Integritate.