ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3956/2019

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin contestația înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 10 octombrie 2016, sub nr. x/2016, contestatoarea A. a solicitat, în contradictoriu cu intimata AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, anularea în totalitate a Raportului de evaluare nr. x/19.09.2016 întocmit de către intimată și să se constate compatibilitatea dintre funcția de șef secție în cadrul Spitalului de Urgență Reșița și funcția de administrator al S.C. B. S.R.L., în drept, fiind invocate prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 24 din 19 ianuarie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta A.N.I., ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, rejudecând cererea de chemare în judecată, admiterea acesteia în totalitate. În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentința recurată pentru nelegalitate, considerând că prima instanță a interpretat în mod eronat dispozițiile legale privind regimul juridic al funcțiilor de administrator și manager, și a invocat, în esență, următoarele motive: Prima instanță nu face nicio analiză, din punct de vedere juridic, a regimului juridic a celor două funcții, mulțumindu-se să analizeze doar din punct de vedere semantic cele două cuvinte și, în contextul în care sentința pronunțată nu face trimitere la dispozițiile legale aplicabile celor două funcții, nu motivează de ce nu aplică sau respinge normele de drept material invocate prin acțiune, rezultă că sentința este pronunțată cu încălcarea normelor de drept material. Cât privește fondul cauzei, recurenta a prezentat considerații privind regimul juridic al stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantei și considerații privind natura juridică a funcțiilor de administrator și manager și, în opinia sa, nu orice funcție ce presupune o decizie reprezintă management. Or, funcția de manager în lumina dispozițiilor art. 178 din Legea nr. 95/2006, prin raportare la conducerea unei societăți comerciale, consideră că are un regim juridic strict determinat. Astfel, recurenta- reclamantă a susținut că funcția de administrator este diferită de cea de manager. În primul rând, funcția de administrator se exercită în baza unui contract de mandat, pe când funcția de manager se exercită în baza unui contract de management. Cele două contracte se încheie după cum urmează: contractul de administrator se încheie direct între administrator și societatea comercială, în baza hotărârii Adunării Generale a Acționarilor/Asociaților, și administratorul efectuează toate operațiunile cerute pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societății, cu restricțiile arătate în actul constitutiv, în baza mandatului încredințat de către asociații reuniți în adunarea generală; contractul de management se încheie intre administrator/administratori si persoana care va fi manager, activitățile si competențele acestuia fiind limitate. De asemenea, dispozițiile legale în materia administrării și managementului societăților comerciale fac o distincție clară între manageri și administratori, Legea nr. 66/1993 a contractului de management, cu modificările și completările ulterioare, delimitând raporturile dintre manager și administratorul/administratorii unei societăți comerciale (art. 1, art. 3, 5, 5 1 și 14 din lege). În fine, a mai arătat recurenta, în Clasificarea Ocupațiilor din România-COR, cele două funcții apar distinct, având coduri specifice: COR 242111 -Administrator societate comercială; COR 112029-Manager; COR 112018-Manager general. Concluzionând, recurenta- reclamantă a arătat că, în contextul în care: reclamanta nu a avut încheiat un contract de management cu societatea comercială, iar funcția de administrator nu poate fi asimilată cu funcția de manager, nu poate fi reținută starea de incompatibilitate avută în vedere de către pârâtă.

Apărarea formulată în cauză Intimata-pârâtă AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare, la data de 19 mai 2017, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea ca legală a sentinței civile recurate.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 22 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 13 septembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Demersul judiciar al recurentei- reclamante A. a avut ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. 38847/G/II întocmit la 19 septembrie 2016, prin care A.N.I. a conchis că există indicii în sensul unei stări de incompatibilitate ca urmare a încălcării prevederilor art. 178 alin. (1) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, de la 01 octombrie 2008, și până la 07 ianuarie 2015. Starea de incompatibilitate a fost generată de exercitarea concomitentă de către aceasta a funcției de Șef secție Oftalmologie în cadrul Spitalului Județean de Urgență Reșița și a funcției de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L., situația de fapt nefiind contestată. Întemeindu-și calea de atac exercitată pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta- reclamantă a invocat, în esență, interpretarea eronată de către instanța de fond a dispozițiilor legale privind regimul juridic al funcțiilor de administrator și manager, având în vedere că, în opinia sa, funcția de administrator este diferită de cea de manager. Contrar acestor susțineri, Înalta Curte constată că instanța de fond nu a săvârșit nicio eroare în interpretarea și aplicarea dispozițiilor de drept material incidente în speță, dispoziții pe care în mod corect le-a identificat și aplicat împrejurărilor de fapt stabilite pe baza probelor administrate în cauză. Astfel, potrivit art. 178 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, "Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: b) desfășurarea de activități didactice sau de cercetare științifică finanțate de către furnizori de bunuri și servicii ai spitalului respectiv;". La art. 185 alin. (15) din aceeași lege, se prevede că "(15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) și g) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare și a plății de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condițiile legii, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice.". Principala critică a recurentei-reclamante A. vizează faptul că incompatibilitatea reglementată de legiuitor, conform Legii nr. 95/2006, nu a avut în vedere noțiunea de administrator, care nu poate fi asimilată celei de manager, specifică doar unităților spitalicești, cu atribuții caracteristice domeniului și reglementate prin dispozițiile Legii nr. 66/1993. De asemenea, s-a susținut, și prin clasificarea ocupațiilor legiuitorul a înțeles să diferențieze cele două noțiuni, de manager și de administrator, fiind reglementate sub coduri diferite, COR 112029 (Manager), COR 242111 (Administrator societate comercială) și COR 112018 (Manager general). Or, așa cum s-a arătat mai sus, starea de incompatibilitate reținută în sarcina recurentei-reclamante a fost justificată în cauză pe considerentul decisiv că administratorul unei societăți comerciale exercită în fapt o activitate managerială, în sensul în care se ocupă în mod permanent de conducerea entității economice, îndeplinind integral sau parțial funcțiile de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra îndeplinirii obiectivelor propuse, interpretare corectă, ce a avut în vedere noțiunea de manager, astfel cum aceasta este înțeleasă în mod obișnuit și definită în termeni generali prin dicționarul explicativ al limbii române. Pentru a putea lămuri dacă noțiunile de manager și administrator al unei societăți comerciale sunt sau nu noțiuni diferite, este necesară raportarea la conținutul acestor noțiuni, la atribuțiile îndeplinite în exercitarea lor. Astfel, conform Dicționarului Explicativ al limbii române (D.E.X.), noțiunea de manager presupune activități de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare, etc. Potrivit art. 1 din Legea nr. 66/1993, legea contractului de management: "Contractul de management este acordul prin care o persoană juridică ce desfășoară activitate economică, în calitate de proprietar, încredințează unui manager organizarea, conducerea și gestionarea activității sale, pe baza unor obiective și criterii de performanță cuantificabile, în schimbul unei plăți". Conform art. 14 din Legea nr. 66/1993, "managerul deține deplina putere în conducerea, organizarea și gestionarea activității societății comerciale.". Conform D.E.X.-ului, noțiunea de administrator presupune conducerea și organizarea unei activități. Conform Legii nr. 31/1990, a societăților comerciale, Legii nr. 81/1991 a contabilității, atribuțiile administratorului societății sunt: administrarea procedurilor juridice legate de realizarea obiectului de activitate al societății comerciale; stabilirea și verificarea programului de lucru; gestionarea bunurilor societății comerciale; administrarea operațiunilor legale de încadrare în muncă a angajaților; semnarea documentelor oficiale în numele firmei (ex., Contracte); reprezentarea societății comerciale în diferite situații. Astfel, deși activitățile de manager și administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupațiilor, conținutul celor două noțiuni se referă la exercitarea, identic, a activităților de organizare, conducere și administrare. Sub acest aspect, se reține că, în cauză, prin Dispoziția nr. 302/15.09.2008 emisă de Spitalul Județean de Urgență Reșița, începând cu data de 01.10.2008 recurenta- reclamantă A. a fost numită în funcția de medic Șef, secția Oftalmologie, având atribuții în organizarea și conducerea secției de Oftalmologie a Spitalului, funcție în care răspunde și de calitatea actului medical. Din fișa Oficiului Național al Registrului Comerțului nr. x/21.04.2016, rezultă că recurenta are calitatea de asociat al S.C. B. S.R.L., începând cu data de 16.10.1997 și până la data întocmirii raportului de evaluare, și de administrator în cadrul societății pe perioada 16.10.1997- 07.01.2015, societate ce are ca activitate principală - "Activități de asistență medicală ambulatorie", cod CAEN 8512. Or, raportat la dispozițiile legale mai sus- amintite, în mod corect instanța de fond a concluzionat că, în calitatea sa de administrator al Societății B. S.R.L. recurenta- reclamantă efectuează aceleași tipuri de activități pe care le desfășoară ca șef de secție în cadrul Spitalului, și, astfel, funcția sa de manager- șef de secție, cazul în speță- este incompatibilă cu exercitarea funcției de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, avându-se în vedere conținutul celor două noțiuni și intenția legiuitorului. Ambele funcții implică prerogativa de conducere a unei entități, și, prin urmare distincțiile operate de recurenta- reclamantă nu au suport legal, dimpotrivă, legea fiind nesusceptibilă de discuții cu privire la existența incompatibilității în condițiile cumulului dintre funcția de șef de secție din spitalele publice cu orice altă funcție de manager, remunerată sau nu. Așa cum legal a reținut și instanța de fond, Înalta Curte constată că funcția de administrator al unei societăți comerciale este pe deplin asimilată cu "exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate" avute în vedere de legiuitor ca elemente de incompatibilitate pentru deținerea concomitentă și a calității de șef secție în cadrul unui spital public. De aceea, sunt irelevante argumentele dezvoltate de recurenta- reclamantă în prezenta cale de atac pe marginea specificului funcției de șef de secție și diferențierile în raport de celelalte organe de conducere ale spitalului, cât timp legiuitorul prevede explicit că șeful de secție din cadrul spitalului public nu poate exercita nicio altă funcție de manager, cu atât mai mult în materia incompatibilităților, unde importanța reglementării este de necontestat, având în vedere restrângerea adusă liberului acces al persoanei la desfășurarea unei activități economice. Scopul incompatibilităților este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile și, deci, stabilirea acestei incompatibilități se justifică pe un conflict real între cele două funcții, care poate avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. Prin astfel de acte normative ce reglementează incompatibilitățile unor categorii profesionale, în situații similare, legiuitorul a menționat interdicția privind desfășurarea unor activități comerciale sau chiar interdicția privind exercitarea funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, pentru a fi clar și expres prevăzut ceea ce se interzice. Prin urmare, cum dispozițiile legale menționate anterior sunt clare și previzibile în ceea ce privește starea de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 95/2006, coroborat cu art. 185 alin. (15) din aceeași lege, Raportul de evaluare nr. x din 19 septembrie 2016 emis de intimata Agenția Națională de Integritate este legal, corect acțiunea în anularea acestuia, formulată de contestatoare, fiind respinsă, ca neîntemeiată. Așa fiind, Înalta Curte apreciază că soluția instanței de fond, prin care s-a reținut că ocuparea concomitentă a celor două funcții, nu trece testul incompatibilității, este legală și, reținând că prima instanță a apreciat în mod corect cu privire la caracterul neîntemeiat al acțiunii, va respinge recursul. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând și aplicând corect dispozițiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.