ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6396/2019

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 iunie 2016 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate (A.N.I.) a solicitat în contradictoriu cu pârâții Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova și A., anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 1 din 5 februarie 2016 emisă de Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova, constituită în baza Legii nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, privind averea persoanei evaluate A..

Hotărârea pronunțată de instanța de fond Prin Sentința nr. 37/2017 din 23 ianuarie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și a fost respinsă cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea cererii de recurs a prezentat definiția contenciosului administrativ, a actului administrativ, sfera condițiilor de admisibilitate reglementată de Legea nr. 554/2004 și a susținut că Legea nr. 115/1996 consacră comisiei de cercetare a averilor o acțiune de control, prin urmare, una de autoritate publică, iar ordonanța emisă are puterea de învestire a secției de contencios administrativ a curții de apel. Activitatea de cercetare a averilor nu are natura juridică a unei jurisdicții soldate cu emiterea unui act administrativ-jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituție. Dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa "de executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Inexistența în cuprinsul Legii nr. 115/1996 a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația reținută în sentință, pentru că tăcerea legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Recurenta a precizat că a formulat plângere prealabilă împotriva ordonanței de clasare, plângere respinsă ca inadmisibilă, și a menționat că în conformitate cu art. 35 din Legea nr. 176/2010, cu disp. Legii nr. 115/1996, comisia de cercetare a averilor are caracter de autoritate publică. Referitor la interesul legitim al A.N.I. a susținut că este o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, potrivit art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. În acest sens a invocat disp. art. 8 din Legea nr. 176/2010 și a menționat că, chiar după finalizarea raportului de evaluare de către A.N.I. și sesizarea comisiei de cercetare a averilor, legiuitorul a prevăzut expres participarea Agenției și în procedurile administrative desfășurate în fața acestei comisii și în fața instanței de contencios administrativ, făcând referire la disp. art. 102 alin. (2) și art. 16 din Legea nr. 115/1996. Din aceste prevederi reiese că Agenția are un interes legitim în promovarea acțiunii împotriva ordonanței de clasare a comisiei de cercetare a averilor, prin faptul că este cea care sesizează comisia în vederea efectuării cercetărilor privind confiscarea diferenței ce nu poate fi justificată și singura instituție competentă în ceea ce privește evaluarea averii. Acțiunea Agenției împotriva ordonanței de clasare se bazează pe protejarea unui interes public și anume confiscarea sumelor ce nu au putut fi justificate de persoana cercetată și vărsarea acestor sume la bugetul de stat. Recurenta a invocat și jurisprudența constantă a instanței supreme care a reținut că activitatea comisiei de cercetare a averilor este o activitate administrativă, iar actele comisiei sunt acte juridice administrative, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, și pot fi contestate de Agenție în condițiile acestei legi. II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând sentința atacată în raport cu motivul de recurs invocat și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 iunie 2016 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamanta Agenția Națională de Integritate a chemat în judecată pe pârâții Comisia pentru Controlul Averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova și A., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanța nr. 1 din 5 februarie 2016 emisă de Comisia pentru Controlul a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova, constituită în baza Legii nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, privind averea persoanei evaluate A. Prin Ordonanța nr. 1 din 5 februarie 2016 emisă de Curtea de Apel Craiova - Comisia de Cercetare a Averilor s-a dispus, în baza art. 104 lit. b) din Legea nr. 115/1996, clasarea cauzei în ceea ce privește persoana cercetată A., reținându-se că diferența semnificativă reținută de Agenție prin raportul de evaluare a fost justificată prin probele administrate în fața Comisiei. Instanța de fond a respins acțiunea ca inadmisibilă reținând următoarele argumente: 1. Legea nr. 115/1996 nu prevede nicio cale de atac împotriva ordonanțelor pronunțate de Comisie în situațiile enumerate de art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, deci nici împotriva ordonanței prin care se dispune clasarea cauzei. Legea nr. 554/2004 consacră, în principiu, contenciosul administrativ subiectiv, astfel cum rezultă din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 și art. 8 din actul normativ potrivit cărora procedura prin intermediul căreia se poate solicita anularea unui act administrativ este la îndemâna persoanei care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri ori prin refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Agenția Națională de Integritate nu poate contesta ordonanța de clasare pronunțată de comisia de cercetare a averilor prin intermediul procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004 având în vedere, pe de o parte, că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de acest act normativ, în condițiile în care această autoritate publică nu poate invoca vătămarea unui interes legitim public, întrucât această posibilitate nu este reglementată prin legea sa specială de organizare și nici nu se regăsește printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) și (8) din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte, că nu se poate vorbi despre un interes legitim privat vătămat sau despre un drept subiectiv încălcat în cazul unei instituții publice care acționează exclusiv în exercitarea atribuțiilor sale legale. Este adevărat că rolul A.N.I. constă în asigurarea integrității în exercitarea demnității și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, însă interesul public pentru înființarea și funcționarea unei asemenea instituții nu este suficient pentru a justifica un demers al acesteia în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004, întrucât, pe această cale, s-ar depăși atribuțiile sale, astfel cum sunt delimitate de Legea nr. 176/2010 care, la fel ca și Legea nr. 115/1996, nu prevede posibilitatea de a acționa în acest sens. 2. Este relevant și raționamentul expus de Înalta Curte de Casație și Justiție în motivarea Deciziei în interesul legii nr. 13 din 19 septembrie 2011, argumentele expuse fiind valabile, mutatis mutandis, și în acest caz; în motivarea Deciziei în interesul legii nr. 13/2011 se reține că procedura instituită în art. 2781 din C. proc. pen. are esențialmente un caracter privat, dedus din cerința unei vătămări suferite de persoana care se adresează justiției, în drepturile sau interesele sale legitime. În continuare, în aceeași decizie se face distincția între denunțător și persoană vătămată și se ajunge la concluzia că A.N.I. nu poate avea decât calitate de denunțător și că plângerea împotriva rezoluției de neîncepere a urmării penale are esențialmente un caracter de drept privat, fiind menită să protejeze drepturile și interesele legitime ale persoanei vătămate. Întrucât A.N.I., ca denunțător, acționează pentru protejarea unui interes public, aceasta nu are calitate procesuală să atace rezoluția. Aceleași rațiuni stau, mutatis mutandis, și la baza raționamentului prezentei instanțe (căci acolo unde există aceleași rațiuni, trebuie adoptată aceeași soluție). A.N.I. poate sesiza comisia de cercetare a averilor care decide în mod exclusiv, potrivit propriilor competențe, dacă este cazul sau nu să sesizeze instanța de contencios administrativ, un demers de contestare a ordonanței de clasare potrivit procedurii instituite de Legea nr. 554/2004 fiind în afara atribuțiilor menționate întrucât presupune ca, în mod indirect, instanța să fie sesizată cu propunerea de confiscare a averii, nu de către comisia de cercetare a averilor, ci de către A.N.I. 3. În lumina considerentelor Deciziei Curții Constituționale nr. 415 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 604 din 4 noiembrie 2014, Comisia este privită ca un organ de filtru între Agenția Națională de Integritate și instanța de judecată. Or, în condițiile în care se consideră că este admisibil ca, pe calea Legii nr. 554/2004, ordonanța de clasare să fie atacată în contencios administrativ de către A.N.I., rolul de "filtru" al Comisiei, acela de a decide în exclusivitate cu privire la sesizarea instanței de contencios administrativ, este, practic, desființat, întrucât în această manieră indirectă, se ajunge în situația în care toate cauzele aflate pe rolul comisiei de cercetare a averilor pot ajunge pe rolul instanței judecătorești competente, atât cele cu privire la care s-a dispus sesizarea, cât și cele cu privire s-a dispus clasarea, situație contrară, atât raționamentului expus de Curtea Constituțională în Decizia nr. 604/2014, cât și intenției legiuitorului care, prin înființarea acestei comisii cu atribuții de "filtrare" a cauzelor de acest tip, a urmărit consacrarea unei soluții legislative care să respecte exigențele conformității cu Legea fundamentală, în contextul în care prevederile Legii nr. 144/2007 au fost declarate neconstituționale.

Un alt argument în sensul inadmisibilității acțiunii în anulare formulate în condițiile Legii nr. 554/2004 împotriva ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averii este oferit și de evenimentul legislativ constând în abrogarea expresă a art. 19 din Legea nr. 115/1996, prin art. 63 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 144/2007, republicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 535 din 3 august 2009. Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanței de clasare, iar această prevedere a fost abrogată expres, fără a fi înlocuită cu alta care să corespundă imperativului asigurării constituționalității reglementării, evidențiază intenția legiuitorului, în sensul ca actul comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor. Nu poate fi pretins că ar exista un drept al A.N.I. de a ataca respectiva ordonanță de clasare în temeiul normei generale reprezentate de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. În acest sens trebuie avut în vedere faptul că norma specială derogă de la norma generală, iar nu invers, prin urmare, nu se poate întemeia acțiunea pe legea generală pentru a deroga de la prevederile legii speciale a controlului averilor potrivit cărora clasarea cauzei nu este supusă niciunei căi de atac.

Că aceasta este intenția clară a legiuitorului rezultă și dintr-o interpretare sistematică a dispozițiilor art. 104 din Legea nr. 115/1996, precum și a art. 15 alin. (3) lit. a) din același act normativ. Astfel, acțiunea A.N.I. prin care se tinde la anularea ordonanței de clasare a Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova este lipsită de folos practic, deci de interes, întrucât, prin reducere la absurd, chiar în ipoteza în care s-ar dispune anularea ordonanței, aceasta nu are niciun efect în privința controlului averii persoanei cercetate, întrucât acțiunea de control a averii nu poate fi reluată în acest caz. Singurul caz prevăzut de lege și aplicabil în cauză, în care se poate dispune de comisie reluarea cercetării, este atunci când, după clasarea cauzei, apar elemente noi, evident, care pot duce la o soluție contrară. Comisia are un drept de apreciere exclusiv asupra soluției pe care o va adopta, de trimitere sau nu în judecată. Din acest motiv, după clasarea cauzei, este singura abilitată să reia controlul în situația în care apar elemente noi care pot conduce la o soluție contrară, conform dispozițiilor art. 104 alin. (3). Din această perspectivă, instanța de judecată care ar cenzura ordonanța de clasare nu se poate substitui comisiei de cercetare și nu poate adopta una din soluțiile de la art. 10 lit. a) - c) C. proc. civ.

Un ultim argument în sensul inadmisibilității atacării în contencios administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004, a ordonanței de clasare pronunțată de Comisia de cercetare a averii constă și în natura juridică specială a acestui act care, deși nu este un act administrativ-jurisdicțional, pe considerentul că procedura derulată în fața comisiei nu este de natură jurisdicțională, nu întrunește nici trăsăturile unui act administrativ tipic, așa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c), prin raportare la componența comisiei și la modalitatea de administrare a probatoriului care stă la baza soluției pronunțate. În altă ordine de idei, Curtea apreciază că disp. art. 10 din Legea nr. 15/1996 trebuie interpretate în mod unitar și sistemic. Reclamanta susține că, deoarece legea nu prevede o cale distinctă de atacare a ordonanței comisiei de verificare a averilor, aceasta trebuie interpretată în sensul aplicării dispozițiilor legale privind contenciosul administrativ în ce privește calea de atacare a ordonanțelor emise de comisie. Această opinie este eronată deoarece plecând de la acest argument am putea aprecia că și ordonanța de trimitere a cauzei spre soluționare curții de apel, prevăzută la art. 10 lit. a), sau) cea de suspendare și trimitere a cauzei la parchet, prevăzută de art. 10 lit. c), reprezintă un act administrativ. Prin urmare, nu este de admis ca, paralel cu procesul declanșat de sesizarea curții de apel ca urmare a emiterii ordonanței prevăzut de art. 10 lit. a), în) justiție să poată fi analizată și legalitatea acestei ordonanțe pe calea unei acțiuni separate. Sau mai mult, să se poată dispune suspendarea executării ordonanței în temeiul art. 14 sau 15 din Legea nr. 554/2004. Nu în ultimul rând, trebuie subliniat că potrivit disp. art. 340 din noul C. proc. pen., partea care se consideră vătămată poate face plângere împotriva soluțiilor de neurmărire sau netrimitere în judecată date de procuror prin ordonanță sau rechizitoriu. Judecătorul poate obliga procurorul să înceapă sau să completeze urmărirea penală (nu poate impune trimiterea în judecată). Însă aplicarea acestor dispoziții nu pot fi extinsă prin analogie în dreptul administrativ, în dreptul public normele fiind de strictă interpretare și aplicare. Înalta Curte constată așadar că nu mai puțin de șase argumente au fundamentat soluția instanței de fond de respingere ca inadmisibilă a acțiunii având ca obiect anularea ordonanței de clasare emise de comisia de cercetare a averilor. Cu toate acestea, recurenta reclamantă a înțeles să critice doar unele dintre aceste argumente, la celelalte nefăcând nicio referire în cadrul cererii de recurs. Mai exact, recurenta a criticat primul și ultimul argument din considerentele sentinței. Astfel, în privința primului argument a arătat că inexistența în cuprinsul Legii nr. 115/1996 a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația reținută în sentință, pentru că tăcerea legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Referitor la interesul legitim al A.N.I. a susținut că este o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, potrivit art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește ultimul argument a precizat că dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa "de executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Referitor la cel de-al cincilea argument reținut de prima instanță nu se poate considera că a fost criticat de recurentă, având în vedere următoarele aspecte: în cadrul acestui argument, instanța a subliniat că acțiunea A.N.I. prin care se tinde la anularea ordonanței de clasare a Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova este lipsită de folos practic, deci de interes, întrucât, prin reducere la absurd, chiar în ipoteza în care s-ar dispune anularea ordonanței, aceasta nu are niciun efect în privința controlului averii persoanei cercetate, întrucât acțiunea de control a averii nu poate fi reluată în acest caz. Singurul caz prevăzut de lege și aplicabil în cauză, în care se poate dispune de Comisie reluarea cercetării, este atunci când, după clasarea cauzei, apar elemente noi, evident, care pot duce la o soluție contrară. Este adevărat că în cererea de recurs se face referire la interesul legitim al A.N.I. înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, care are atribuții de evaluare a declarațiilor de avere și care, în calitate de subiect de drept public, poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, potrivit art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. Dar nu la acest interes s-a referit instanța de fond atunci când a expus argumentul sus menționat, ci la interesul reclamantei de a promova prezenta acțiune, în condițiile în care singurul caz prevăzut de lege în care se poate dispune de comisie reluarea cercetării este atunci când, după clasarea cauzei, apar elemente noi, evident, care pot duce la o soluție contrară. Din acest motiv a apreciat instanța că în situația în care ar fi anulată ordonanța de clasare acțiunea de control a averii nu poate fi reluată. Or, recurenta nu s-a referit în cererea de recurs la interesul de a solicita anularea ordonanței de clasare, prin prisma disp. art. 15 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 115/1996. De asemenea, recurenta nu a formulat nicio critică în privința celui de-al doilea argument, în sensul că nu a arătat dacă apreciază că este sau nu incidentă în cauză Decizia în interesul legii nr. 13 din 19 septembrie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv dacă argumentele expuse în această decizie sunt valabile și în cazul contestării ordonanței de clasare a comisiei de cercetare a averilor. Instanța de fond a considerat că, din moment ce A.N.I. nu poate formula plângere împotriva rezoluției de neîncepere a urmării penale, în conformitate cu disp. art. 2781 din vechiul C. proc. pen., nu poate solicita nici anularea unei ordonanțe de clasare emise de comisia de cercetare a averilor, raționamentul juridic care a stat la baza pronunțării acestei decizii în interesul legii fiind aplicabil și în litigiul de față, pentru identitate de rațiune. Recurenta nu a prezentat argumente care să combată acest considerent al sentinței recurate, de aplicare a raționamentului juridic expus în decizia sus amintită. Totodată, nu a criticat nici al treilea argument al primei instanțe privind rolul comisiei de cercetare a averilor, astfel cum este acesta statuat în Deciziile Curții Constituționale nr. 415 din 14 aprilie 2010, respectiv nr. 604 din 4 noiembrie 2014. Astfel, în Decizia nr. 604/2014 se menționează că această comisie apare ca un organ intermediar între A.N.I. și instanța judecătorească, efectuând o activitate de cercetare prealabilă cu rol de "filtrare", din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare ale A.N.I., doar a acelor cauze care, prin intermediul unei "ordonanțe motivate" - deci însoțite de o argumentare temeinică și legală -, vor fi trimise fie instanței judecătorești, fie parchetului competent, spre soluționare definitivă. Instanța de fond a considerat că admisibilitatea acțiunii în anularea ordonanței de clasare ar avea drept consecință desființarea rolului de filtrare al comisiei de cercetare a averilor, la care se face referire în jurisprudența Curții Constituționale invocate, dar recurenta nu a înțeles să critice acest considerent, după cum nu a înțeles să formuleze critici nici cu privire la al patrulea argument referitor la abrogarea expresă a art. 19 din Legea nr. 115/1996, prin art. 63 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 144/2007, care reglementa o cale de atac împotriva ordonanței de clasare și care nu a fost înlocuit cu un alt text de lege privind instituirea unei de atac. Prin urmare, Înalta Curte constată că recurenta a criticat parțial argumentele avute în vedere de instanța de fond la pronunțarea soluției recurate, respectiv două din cele șase argumente menționate în considerentele sentinței. Acest aspect este relevant în reținerea caracterului nefondat al prezentei căi de atac, față de împrejurarea că argumentele expuse de instanță sunt independente, fiecare fiind apt să determine inadmisibilitatea acțiunii prin care se solicită anularea ordonanței de clasare emise de comisia de cercetare a averilor. Câtă vreme nu toate argumentele au fost criticate prin cererea de recurs, rezultă că și în ipoteza în care criticile formulate ar fi găsite întemeiate, sentința recurată este legală prin raportare la celelalte argumente pe care prima instanță și-a întemeiat soluția, care nu au fost supuse cenzurii instanței de control judiciar în lipsa unor critici de nelegalitate. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.