ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5003/2019

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 5 iulie 2018, reclamanta Asociația A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor, Ocolul Silvic Baia de Aramă și Direcția Silvică Mehedinți, suspendarea Ordinului nr. 317/2018 emis de Ministerul Apelor și Pădurilor, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004. 1.

Soluția primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 4622 din 13 noiembrie 2018, Curtea de Apel București a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond. 2.1. Referitor la motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a apreciat recurenta-reclamantă că instanța de fond nu a prezentat niciun argument de fapt sau de drept pentru care a respins acțiunea, afirmând numai în mod generic și fără o analiză a vreunui argument prezentat că antamează fondul cauzei. Însă, instanța nu a apreciat nimic față de motivele invocate, referitoare la lipsa consultării publicului față de emiterea ordinului de ministru la șase ani după începerea aplicării amenajamentului silvic, aplicarea acestuia fără niciun fel de evaluare de mediu timp de șase ani, neluarea în considerare a regimului de protecție a pădurii, inexistența unui Aviz Natura 2000 emis de APM din 2012 și până în 2016, inexistența procedurii de consultare a publicului odată cu elaborarea amenajamentului silvic. 2.2. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. a susținut recurenta că instanța a încălcat dispozițiile Convenției de la Aarhus în ceea ce privește posibilitatea de suspendare a unui act administrativ referitor la protecția mediului (art. 9.4). Instanțele trebuie să verifice respectarea principiului precauției în luarea deciziilor, respectiv dacă autoritățile au la dispoziție toate informațiile necesare pentru a aproba activitatea, în speță un plan de amenajări silvice. A avea la dispoziție informațiile înseamnă a avea la dispoziție studii din care să rezulte gradul de afectare a mediului ca urmare a desfășurării activităților propuse, mediul fiind reprezentat, în cauză, de biodiversitatea din cadrul unei arii protejate la nivel comunitare, Domogled-Valea Cernei ROSCI0069 și ROSPA0035. Toate analizele de mediu au, în dreptul european, la bază principiul prevenției, principiu înscris la art. 191 alin. (2) din TFUE precum și în art. 3 lit. b) și c) al O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului. Conform acestui principiu, dacă nu se dovedește științific că o anumită activitate nu este dăunătoare pentru mediu, atunci, în lipsa dovezii științifice, activitatea nu trebuie realizată. În temeiul principiului precauției în luarea deciziilor se apreciază și paguba iminentă în probleme de dreptul mediului. Dacă prin amenajamentul propus se taie pădure care reprezintă loc de cuibărit și de hrană pentru anumite specii, acestea sunt puse în pericol, putând să dispară prin micșorarea habitatului în care pot supraviețui. În perimetrele de pădure neexploatate până în prezent, biodiversitatea este conservată perfect, orice intervenție putând pune în pericol acești factori de mediu. Ordinul nr. 3397/2012 dispune includerea pădurilor neexploatate până în prezent în categoria T1, care exclude orice lucrări în aceste zone, până la realizarea studiilor conform Ordinului 2525/2016. Pe perioada realizării studiilor conform acestui ordin, amenajamentul silvic trebuie să nu fie aplicat, întrucât exploatarea suprafețelor de pădure menționate, unele deja scoase la licitație, ar duce la afectarea caracteristicilor pădurii și la ruperea lanțurilor trofice, aceste păduri încetând imediat a mai prezenta valoarea conservativă. Astfel, în probleme de dreptul mediului, paguba iminentă nu este reprezentată de un prejudiciu material al reclamantei, ci de un prejudiciu de mediu, care se naște în patrimoniul universal. A mai susținut recurenta-reclamantă că au fost încălcate și dispozițiile art. 6 al Convenției de la Aarhus, în ceea ce privește procedura de consultare a publicului, precum și dispozițiile H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe, precum și ale Legii nr. 53/2003 privind transparența decizională în administrația publică, ultima versiune a planului trebuind să fie pusă în discuția publicului. Orice decizie a administrației publice trebuie să fie luată în baza consultării publicului, nu numai emiterea actelor normative. Amenajamentul silvic a fost adoptat și se aplică din data de 1 ianuarie 2012, conform avizului CTAS nr. 204 din 23 octombrie 2013, ordinul de ministru privind aprobarea amenajamentului fiind emis abia în 2018. Din 2012 și până în 2018, amenajamentul nu a fost făcut public, nu a fot realizată procedura de evaluare strategică de mediu și nu a fost consultat publicul cu privire la acesta.

Apărările intimaților-pârâți 3.1. Intimatul-pârât Ministerul Apelor și Pădurilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de pct. 6 sau 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ. 3.2. Intimata-pârâtă Direcția Silvică Mehedinți a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, a se constata nulitatea recursului, apreciind că susținerile recurentei nu se pot încadra în motivele de casare invocate, simpla nemulțumire a părții cu privire la soluția pronunțată neconstituind veritabile critici de nelegalitate a sentinței. În subsidiar, pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Decizia instanței de recurs 4.1. Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, reținând în acest sens, în acord cu instanța de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură respectivul act, în cazul particular supus evaluării. 4.2. Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte nu poate reține incidența motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., având în vedere că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplinește condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Contrar criticilor recurentei-reclamante, motivarea hotărârii recurate permite exercitarea controlului judiciar al instanței superioare asupra sentinței pronunțate de prima instanță, fiind respectate garanțiile procesuale ale imparțialității judecătorului și ale calității actului de justiție, precum și exigențele instituite în cuprinsul art. 21 alin. (3) din Constituția României și cele ale art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitoare la existența unui proces echitabil. De altfel, instanța a avut în vedere susținerile din acțiune, răspunzând aspectelor referitoare la consultarea publicului cu privire la amenajamentul silvic și la procedura urmată în elaborarea actului contestat. Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele reclamantei, nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege, iar nu de cele invocate exclusiv de reclamantă. O soluție sau alta a instanței de fond presupune preluarea filtrată, totală sau parțială a argumentelor unei părți în conflictul judiciar dedus judecății, astfel că respingerea acțiunii reclamantei s-a întemeiat pe argumentele invocate de partea adversă, însușite de instanța de fond, iar susținerile reclamantei au fost apreciate, în consecință, nefondate. Pe lângă cele avute în vedere de prima instanță, Înalta Curte reține, în ceea ce privește lipsa avizului de mediu și lipsa unei evaluări a impactului asupra ariilor protejate, că ordinul contestat a fost emis avându-se în vedere Referatul de aprobare nr. 143258 din 15 martie 2018 al Direcției Politici și Strategii în Silvicultură, în conformitate cu Avizul Comisiei Tehnice pentru Silvicultură nr. 204 din 23 octombrie 2013 și cu Avizul de mediu al Ministerului Mediului nr. 48 din 5 februarie 2018, acte depuse la dosarul de fond. 4.3. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar reține, în raport de art. 14 din Legea nr. 554/2004, că suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente. În conformitate cu art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazul bine justificat este reprezentat de împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Actul administrativ este emis sub auspiciile legalității, beneficiind de prezumția acestei calități, care constituie și premisa executabilității sale din oficiu, fără vreo formalitate prealabilă. Suspendarea executării actului administrativ este o măsură de excepție care intervine și poate fi acordată numai atunci când persoana vătămată prin efectele sale, invocă și dovedește o îndoială puternică a legalității sale, aproape de natura evidenței și că acesta prin dispozițiile sale ar produce pagube grave, dificil de reparat în patrimoniul celui vătămat. Sub acest aspect, instanța de control judiciar reține că în cauza dedusă judecății, reclamanta, prin cererea adresată primei instanțe, nu a făcut dovada cazului bine justificat, deoarece aceasta nu a invocat împrejurări de fapt sau de drept, care, fără a tinde a analiza în fond cauza, să poată crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului și să justifice intervenția de excepție a măsurii solicitate. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca reclamanta să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Susținerile recurentei-reclamante, privind, în esență, încălcarea dispozițiilor art. 9.4. al Convenției de la Aarhus, respectarea principiului precauției și prevenției, referitor la emiterea ordinului fără a exista o evaluare a impactului asupra ariilor protejate, a spațiilor ocupate de speciile și habitatele care fac obiectul conservării în cadrul ariilor protejate în care se află pădurile ce fac obiectul amenajamentului, impactul potențial al planului propus asupra perimetrelor de pădure neexploatate, reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare, ce nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității actului atacat. De asemenea, referitor la criticile privind procedura de consultare a publicului (art. 6 din Convenția de la Aarhus, dispozițiile H.G. nr. 1076/2004 și ale Legii nr. 53/2003), recurenta-reclamantă nu a contestat cele arătate de intimații-pârâți prin întâmpinările depuse, atât în fața instanței de fond, cât și în cursul judecății recursului, privind procedura de comunicare către public a stadiilor efectuării amenajamentului silvic, inclusiv consultarea instituțiilor reprezentative ale statului (Agenția pentru Protecția Mediului Gorj, Agenția pentru Protecția Mediului Mehedinți, Direcția de Sănătate Gorj, Direcția de Sănătate Mehedinți, Institutului Național de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Dracea", Consiliul Județean Mehedinți - Geoparcul Platoul Mehedinți, Parcul Natural Domogled-Valea Cernei, Sistemul de Gospodărire a Apelor Gorj, Sistemul de Gospodărirea a Apelor Mehedinți, Garda Națională de Mediu Gorj, Garda Națională de Mediu Mehedinți, ISU Mehedinți, DADR Gorj, DADR Mehedinți, Societatea Ornitologică Română, Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară Gorj, OCPI Mehedinți, Primăriile Padeș, Tismana, Baia de Aramă, Obârșia Cloșani și Ponoare), în ceea ce privește impactul de mediu, fauna, flora. 4.4. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei-reclamante excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. 4.

În raport cu cele arătate, Înalta Curte constată că prima instanță a analizat aspectele invocate în limitele învestirii sale, în raport cu obiectul acțiunii și cu aplicarea corectă a normelor de drept material, neputându-se reține nici incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 4.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susținerile recurentei-reclamante excedează analizei instanței și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex, chiar cu expertiză tehnică judiciară. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se pot pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. 4.

Întrucât, cele două condiții prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenția măsurii suspendării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, constatarea neîndeplinirii unei condiții este suficientă pentru respingerea luării unei asemenea măsuri și scutește, în consecință, Înalta Curte de a analiza îndeplinirea celei de a doua, justificând astfel concluzia că, hotărârea instanței de fond este dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material aplicabile. 4.

Soluția instanței de recurs Toate considerentele expuse converg către concluzia că soluția pronunțată de instanța de fond este legală, motiv pentru care recursul va fi respins ca nefondat, în temeiul art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și ale art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.