ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1717/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată:

1.1. Cererea de chemare în judecată:

Prin cererea înregistrată la data de 6 iulie 2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor și Pădurilor și Ocolul silvic Avrig și Direcția Silvică Sibiu, a solicitat suspendarea Ordinului nr. 751/2014 emis de pârâta Ministerul Apelor și Pădurilor în beneficiul Direcției silvice Sibiu și Ocolului Silvic Avrig, în temeiul art. 14 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 3483 din 4 septembrie 2018, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității și excepția tardivității, ca nefondate.

Curtea de Apel București a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Apelor Pădurilor, Direcția Silvică Sibiu, Ocolul Silvic Avrig, ca neîntemeiată.

2.1 Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. a formulat recurs, criticând soluția instanței de fond în baza motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 5 privind încălcarea normelor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, art. 488 pct. 6 - hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, precum și art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.

Recurenta a susținut, în primul rând încălcarea dispozițiilor convenției de la Aarhus în ceea ce privește posibilitatea de suspendare a unui act administrativ în ceea ce privește protecția mediului (art. 9.4).

Convenția de la Aarhus ratificată de România prin Legea nr. 86/2000 stabilește în art. 9.4, că procedura de acces la justiție în probleme de dreptul mediului trebuie să pună la dispoziția publicului proceduri efective și adecvate, inclusiv proceduri de suspendare (injunctive relief). Prin urmare, procedura de suspendare reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004 trebuie să fie interpretată în lumina principiilor Convenției de la Aarhus. Astfel, procedura suspendării trebuie să fie posibilă în mod efectiv în probleme de mediu. acest lucru înseamnă că instanțele trebuie să verifice respectarea principiului precauției în luarea deciziilor, respectiv, dacă autoritățile au la dispoziție toate informațiile necesare pentru a aproba a activitatea (în speță un plan de amenajări silvice). A avea la dispoziție toate informațiile științifice în speță, înseamnă a avea la dispoziție studii din care să rezulte gradul de afectare al mediului ca urmare a desfășurării activităților propuse, în speță mediul este reprezentat de biodiversitatea din cadrul unei arii protejate la nivel comunitar, ROSCI0122 Munții Făgăraș și ROSPA0098 Piemontul Făgăraș cu același nume.

Pentru a se verifica măcar formal existenta acestor date științifice la momentul emiterii actului administrativ atacat, era obligatorie depunerea întregului ordin care a fost emis, împreună cu planul aprobat care face corp comun cu ordinul de aprobare, respectiv întregul amenajament silvic precum și hărțile privind cartarea speciilor protejate în cadrul ariei protejate.

Din compararea hărților amenajistice și a descrierii parcelare din amenajamentul silvic aprobat prin ordinul atacat cu hărțile privind cartarea speciilor protejate ar fi putut fi trase concluzii privind cazul bine justificat (în eventualitatea inexistenței acestor acte) precum și cu privire la paguba iminentă (dacă se fac lucrări silvice în zonele de cuibărit și de hrană a speciilor protejate).

Or, instanța de fond a încălcat normele de procedură reglementate de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respingând cererea de obligare a emitentului actului și a celorlalți pârâți de depunere la dosar a amenajamentului silvic integral și a hărților privind cartarea speciilor protejate în cadrul ROSCI0122 Munții Făgăraș și ROSPA0098 Piemontul Făgăraș. Acest amenajament face corp comun cu ordinul prin care este aprobat și care forma obiectul cererii de suspendare.

Cu toate că instanța a respins cererea de depunere la dosar a înscrisurilor cu care recurenta dovedea paguba iminentă și anume că se fac lucrări silvice în zone sensibile pentru ariile protejate din zonă, instanța a reținut în motivare că nu a făcut această dovadă . Or, o astfel de încălcare a normelor de procedură de către instanța de fond este de natură a-i încălca dreptul la apărare și dreptul de acces la justiție, drepturi fundamentale prevăzute de Constituția României, precum și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, dreptul la un proces echitabil.

Instanța a motivat decizia sa folosind argumente străine de natura cauzei. Instanța trebuia să se raporteze la legislația de mediu adoptată la nivel național precum și la legislația de mediu adoptată la nivelul UE precum și la deciziile CJUE în materie. Aceasta s-a pronunțat în mod constant în sensul că nu pot fi realizate planuri și programe în interiorul ariilor protejate la nivel comunitar fără o evaluare atentă a impactului acestora asupra biodiversității, astfel de intervenții putând duce la dispariția unor specii protejate sau la punerea în pericol a acestora. Hotărârile CJUE sunt obligatorii pentru România și instanța are obligația să le cunoască din oficiu întrucât fac parte din dreptul intern.

Principiul precauției în luarea deciziei este enunțat în preambulul Convenției de la Aarhus:

"afirmând necesitatea de a proteja, de a conserva și de a îmbunătăți starea mediului și de a asigura dezvoltarea durabila și protecția mediului, recunoscând ca protecția adecvata a mediului este esențială pentru bunăstarea umana și exercitarea drepturilor fundamentale ale omului, incluzând însuși dreptul la viață, (...) recunoscând importanta deplinei integrări a considerațiilor de mediu în luarea deciziilor la nivel guvernamental și necesitatea ca autoritățile publice să dețină informații exacte, corecte și actuale privind mediul înconjurător".

Conform acestui principiu al precauției și prevenției dacă nu se dovedește științific că o anumite activitate nu este dăunătoare pentru mediu, atunci, în lipsa dovezii științifice, activitatea nu trebuie să fie realizată.

De asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, prevede la art. 3 lit. a) ca principiul juridic fundamental, principiul integrării cerințelor de mediu în celelalte politici sectoriale, principiu reglementat și de TFUE art. 11, cunoscut sub denumire de "dezvoltare durabilă".

În concluzie, având în vedere spețele CJUE care au stat la baza deciziei de fond precum și ale deciziilor CJUE care se întemeiază pe principiul precauției, este limpede că vorbim despre un principiu juridic fundamental pentru dreptul mediului, recunoscut la nivelul Uniunii Europene precum și la nivel național, în temeiul căruia statele membre, inclusiv România, în promovarea proiectelor cum este cel din prezenta speță, sau în alte proiecte, trebuie să aducă, înainte de realizarea unui proiect de dimensiuni uriașe de natură a modifica radical și în mod negativ factorii de mediu protejați înăuntrul unei arii protejate, toate dovezile științifice necesare pentru a demonstra că nu este pusă în pericol integritatea ariei protejate precum și calitatea corpului de apă a cărei captare este propusă.

A mai susținut recurenta că în temeiul principiului precauției în luarea deciziilor se apreciază și paguba iminentă în probleme de dreptul mediului: orice decizie care nu are la bază dovezi științifice care pot pune biodiversitatea în pericol, trebuie să fie suspendată pentru a se evita pierderi iremediabile ale speciilor protejate. Dacă prin amenajamentul propus se taie pădure care reprezintă loc de cuibărit și de hrană pentru anumite specii, acestea sunt puse în pericol, putând să dispară prin micșorarea habitatului în care acestea pot supraviețui. Identificarea acestor zone și stabilirea lucrărilor silvice în funcție de acestea, trebuia să fie făcută în actele care stau la baza emiterii amenajamentului silvic și în amenajamentul silvic însuși (art. 27 din Codul silvic și Ordinul nr. 19/2010 pentru aprobarea Ghidului metodologic privind evaluarea adecvată a efectelor potențiale ale planurilor sau proiectelor asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar).

S-a mai invocat și încălcarea Convenției de la Aarhus în ceea ce privește procedura de consultare a publicului (art. 6) precum și a H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe și a Legii nr. 53/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Elaborarea planurilor se face în conformitate cu dispozițiile legale enunțate mai sus numai în baza consultării publicului, ultima versiune a planului trebuind să fie și ea pusă în discuția publicului conform art. 30 din H.G. nr. 1076/2004 precum și conform art. 7 coroborat cu art. 6 din Convenția de la Aarhus precum și cu art. 8 din aceeași Convenție.

Aceeași obligație este prevăzută și de Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Astfel, orice decizie luată de administrația publică trebuie să fie luată în baza consultării publicului, nu numai emiterea actelor normative. Având în vedere că este o decizie cu impact asupra unor arii protejate, este o decizie cu impact asupra mediului, procedura de consultare a publicului trebuie să suporte rigorile prevăzute de legislația specifică de mediu, enumerată mai sus.

Prin urmare, punerea la dispoziția publicului a amenajamentului silvic trebuia să se facă în mod efectiv încă de la inițierea planului (art. 7 I.3 din Hotărârea nr. 1076/2004 și urm.) și de asemenea la momentul adoptării sale în formă finală prin ordin de ministru (art. 7, 8 din Convenția de la Aarhus, art. 7 din Legea nr. 52/2003).

Consultarea publicului nu înseamnă numai posibilitatea acestuia de a verifica premisele și concluziile autorității de reglementare, ci înseamnă că planul în sine este definitivat ținând cont de opinia și concluziile publicului, ceea ce presupune publicarea atât a proiectului de plan înainte de începerea procedurii cât și a planului în forma sa finală.

Prin urmare, și de această dată hotărârea instanței de fond încalcă normele de drept material amintite mai sus, dar conține și o motivare străină de natura cauzei și anume că nu este necesară publicarea amenajamentului - și ca urmare consultarea publicului, pentru că ordinul atacat nu ar fi act normativ. Or, față de prevederile legislative în materie, această motivare este străină de natura cauzei, fiind și un aspect nepus în discuția publicului, prin urmare admis de instanță cu încălcarea principiului contradictorialității. Ca urmare se constituie și într-o încălcare gravă a normelor de procedură.

A mai susținut recurenta că instanța nu și-a motivat hotărârea față de solicitarea depusă de reclamantă în răspunsul la întâmpinare, de a fi depuse la dosar o serie de înscrisuri deținute de partea adversă, înscrisuri fără care nu se poate dovedi nici cazul bine justificat și nici paguba iminentă, punând astfel reclamanta în imposibilitate de a își dovedi pretențiile. Or, a respinge probe utile și pertinente iar apoi a respinge cauza ca nedovedită reprezintă o încălcare a principiilor unui proces echitabil așa cum este reglementat de Art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și practica acesteia.

2.2 Apărările formulate de intimat:

Intimatul arată că la elaborarea amenajamentului silvic a avut datele științifice, că amenajamentul silvic se întocmește de către personalul de specialitate din cadrul Institutului de Cercetări și Amenajări Silvice-București, deci de către cercetători în domeniul silvic. Amenajamentul silvic este depus în extras la dosarul cauzei, iar hărțile privind cartarea speciilor protejate în cadrul ariei naturale protejate nu sunt în posesia sa, ci a administratorilor ariilor naturale respective.

Consideră că instanța de fond nu i-a încălcat drepturile la apărare și de acces la justiție, pentru că, la dosar, odată cu întâmpinarea a depus actele privind declanșarea etapei de încadrare, extras din amenajamentul silvic aprobat prin Ordinul nr. 715/2014 emis de Ministerul Apelor și Pădurilor.

Este de observat că reclamanta recurentă nu a probat nici un prejudiciu material în condițiile legii, ci doar a afirmat generic că realizarea de lucrări silvice în zone sensibile ar pune în pericol starea de conservare și însăși existența speciilor și habitatelor protejate.

Cerințele cazului bine justificat și a pagubei iminente trebuie să fie îndeplinite cumulativ pentru suspendarea actului, ceea ce în speță nu s-a îndeplinit.

3.1 Argumente de fapt și de drept relevante

Un prim motiv de nelegalitate invocat de recurentă se referă la încălcarea dispozițiilor convenției de la Aarhus în ceea ce privește posibilitatea de suspendare a unui act administrativ ce vizează protecția mediului.

Din această perspectivă, recurenta susține că nu au fost depuse la dosar întregul ordin care a fost emis împreună cu planul aprobat ce fac corp comun cu ordinul de aprobare, respectiv întregul amenajament silvic precum și hărțile privind cartarea speciilor protejate în cadrul ariei protejate unde a fost emis amenajamentul silvic contestat.

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind Contenciosul administrativ: "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul administrativ sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămata poate sa ceara instanței competente sa dispună suspendarea executării actului administrativ..."

În art. 2 alin. (1) la lit. t) sunt definite cazurile bine justificate ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar la lit. ș) paguba iminentă este definită ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Coroborând aceste dispoziții legale, Curtea reține că reclamantul trebuie să facă dovada îndeplinirii cumulative a celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, astfel cum acestea sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, lipsa uneia dintre aceste cerințe atrăgând respingerea cererii.

Recurenta susține în prezentul recurs că procedura suspendării redată mai sus, trebuie interpretată în conformitate cu Convenția de la Aarhus ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, care stabilește în art. 9.4, că procedura de acces la justiție în probleme de dreptul mediului trebuie să pună la dispoziția publicului proceduri efective și adecvate, inclusiv proceduri de suspendare.

Prevederile invocate nu o scutesc, însă pe recurenta reclamantă de a face dovada îndeplinirii celor două condiții de admisibilitate enumerate mai sus. În acest context, este evident că nu se poate provoca o acțiune judiciară și în cadrul acesteia reclamanta să constate dacă există sau nu motive de nelegalitate ale actului contestat.

Așadar, susținerea conform căreia, datorită faptului că prima instanță nu a încuviințat depunerea la dosar a tuturor documentelor solicitate, recurenta a fost în imposibilitate să își probeze teza afirmată, nu poate fi primită și nu este de natură să determine nelegalitatea hotărârii pronunțate în primă instanță.

Recurenta reclamantă avea posibilitatea să obțină toate documentele și înscrisurile care îi erau necesare anterior declanșării afacerii judiciare, eventual în procedura informației de interes public sau a petiției, și doar după ce constata că există motive de nelegalitate ale actului administrativ să solicite și să invoce în concret aceste nelegalități în fața instanței.

Împrejurarea că a invocat principiul precauției în luarea deciziilor de mediu, precum și faptul că se derulează lucrări silvice într-o zonă sensibilă de mediu, nu sunt capabile, doar prin ele însele să demonstreze, că actul atacat este afectat de nelegalitate, în lipsa invocării unor motive concrete, care să confirme cazul bine justificat cerut, ca o condiție esențială, de textul de lege citat mai sus.

Așa cum, de altfel a reținut și instanța de fond, la dosarul cauzei se afla și Avizul Natura 2000, precum și Memoriul de prezentare a amenajamentului Ocolului silvic Avrig pentru evaluarea adecvată a efectelor potențiale asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar, întocmit de Regia Națională a Pădurilor - Romsilva - Institutul de Cercetări și Amenajări Silvice -Stațiunea Brașov în anul 2013, prin care s-au identificat speciile protejate.

Mai mult, la dosar fond se află Avizul CTAS nr. 661 din 4 iunie 2014 prin care se indică faptul că beneficiarul are obligația de a parcurge procedura legală de avizare de mediu, conform H.G. nr. 1076/2004, privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe.

În urma acestei recomandări, Agenția pentru Protecția Mediului Sibiu a emis decizia etapei de încadrare nr. 59 din 22 iulie 2014 prin care s-au făcut o serie de recomandări și s-au impus condiții de realizare a planului de amenajament silvic și s-a concluzionat că planul urmează a fi supus procedurii de adoptare fără aviz de mediu, conform prevederilor H.G. nr. 1076/2004.

Cu privire la cauza CJUE C-258/11 Peter Sweetman invocată în cauză, se observă că în acel litigiu, instanța europeană a concluzionat: "În consecință, autorizarea unui plan sau a unui proiect, în sensul art. 6 alin. (3) din Directiva habitate, nu poate fi acordată decât cu condiția ca autoritățile competente, odată identificate toate aspectele respectivului plan sau proiect care pot, singure sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, să afecteze obiectivele de conservare a sitului vizat și ținând seama de cele mai avansate cunoștințe științifice în materie, să fi ajuns la certitudinea că planul sau proiectul menționat nu produce efecte negative de durată asupra integrității sitului. Aceasta este situația în cazul în care nu persistă nicio îndoială rezonabilă din punct de vedere științific cu privire la lipsa unor asemenea efecte"

Or o atare premisă nu s-a dovedit în speță, simpla susținere că se fac lucrări silvice într-o zonă de mediu sensibilă, care pot avea ca efect punerea în pericol a anumitor specii, fără a se face nicio dovadă sau început de dovadă în acest sens, neputând fi reținută.

Aceasta cu atât mai mult, cu cât, anterior aprobării planului au fost efectuate studii de mediu și a fost emisă decizia Agenției de Mediu citată mai sus.

Pe de altă parte, în cauza C 441/17 Comisia împotriva Republicii Polone, se observă că au fost invocate argumente pertinente și concrete în privința potențialului risc cu privire la afectarea mediului, cum ar fi faptul că " tăierea molizilor colonizați de gândacul tipograf, precum și înlăturarea arborilor morți sau muribunzi...care constituie, cel puțin, un habitat important pentru cucuveaua pitică, pentru minuniță, pentru ciocănitoarea cu spate alb și pentru ciocănitoarea de munte, menționate în anexa I la Directiva păsări ..., înlăturarea acestui tip de arbori a fost identificată tocmai de acest plan ca un pericol potențial pentru respectivele specii de păsări."

Însă, în prezenta cauză nu au fost indicate exemple concrete de risc potențial pentru mediu și habitatele protejate din zona vizată de amenajamentul silvic, astfel că indicarea cu caracter general a faptului că poate fi afectată zona protejată, nu poate să conducă la concluzia nelegalității unui act administrativ emis cu respectarea dispozițiilor legale în materie.

Un alt argument de nelegalitate invocat de recurentă a fost acela că instanța de fond a motivat hotărârea folosind argumente străine de natura cauzei, susținând, din această perspectivă că în probleme de dreptul mediului paguba iminentă nu este reprezentată de un prejudiciu material al reclamantei ci de un prejudiciu de mediu care se naște în patrimoniul universal, cu consecințe negative asupra bunăstării și sănătății umane.

Această apărare nu poate fi primită, având în vedere că prima instanță a motivat hotărârea în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, prin observarea textelor de lege incidente și răspunzând tuturor susținerilor părților, după analiza justă a probelor administrate.

În ce privește susținerea conform căreia prejudiciul în prezenta cauză constă în consecințele negative asupra mediului, se observă că o atare dovadă nu a fost făcută, mai ales în condițiile în care, așa cum s-a arătat mai sus, planul de amenajament silvic contestat a urmat întocmai procedura legală de avizare din perspectiva legislației de mediu.

O altă critică se referă la încălcarea Convenției de la Aarhus în ceea ce privește procedura de consultare a publicului (art. 6) precum și a H.G. nr. 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri și programe și a Legii nr. 53/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Cu privire la acest aspect, se constată că în mod just prima instanță a stabilit că anunțul referitor la elaborarea planului amenajamentului silvic și declanșarea etapei de încadrare a fost comunicat către public, prin publicarea într-un ziar local, Tribuna Sibiului, la data de 14 iunie 2014, respectiv la 11 iulie 2014, menționându-se și posibilitatea de consultare a primei versiuni a planului, precum și posibilitatea formulării de comentarii și sugestii la sediul APM Sibiu.

Totodată, în decizia etapei de încadrare emisă de Agenția pentru Protecția Mediului Sibiu s-a consemnat că documentația depusă și completările ulterioare au fost accesibile spre consultare de către public pe toată durata derulării procedurii de reglementare la sediul Agenției și nu au existat observații din partea publicului pe parcursul acestei proceduri.

Așadar, susținerile recurentei sub acest aspect, nu pot fi primite, fiind în contradicție cu probele aflate la dosarul cauzei, pe care prima instanță le-a analizat în mod detaliat și pertinent.

Un ultim argument de nelegalitate se referă la aspecte procedurale și la lipsirea recurentei reclamante de posibilitatea de a-și formula apărările, ceea ce reprezintă o încălcare a principiilor unui proces echitabil din perspectiva art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Analizând și acest aspect se observă că la termenul de judecată din data de 21.08.2018, reclamanta a fost prezentă în ședința publică de la acel termen, prin apărătorul său convențional, termen la care au fost depuse și comunicate către părți înscrisuri. De asemenea, instanța a dispus, la acel termen ca pârâta Direcția Silvică Sibiu să depună la dosar pe suport optic amenajamentul ce face corp comun cu ordinul atacat în cauză și a comunicat către reclamantă memoriul de prezentare a amenajamentului depus la acel termen.

Pentru termenul de judecată din data de 4 septembrie 2018, părțile, deși au fost legal citate, au lipsit, iar reclamanta nu a solicitat amânarea cauzei pentru lipsă de apărare, iar dovada imposibilității de prezentare a apărătorului nu a fost depusă nici măcar în faza procesuală a recursului.

Ca atare, nu se poate concluziona că au fost încălcate drepturile procesuale ale recurentei reclamante, sau că aceasta a fost în imposibilitate de a-și prezenta și susține dovezile în susținerea pretențiilor sale.

3.2 Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că recursul declarat este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 și disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea acestuia, cu consecința menținerii sentinței pronunțate de instanța de fond ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinței civile nr. 3483 din 4 septembrie 2018 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 28 martie 2019.

Procesat de GGC - LM