ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2941/2019

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, la data de 31.12.2015, reclamanta SC Compania A. SA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Competitivitate, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa contestația administrativă formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/29.07.2015, anularea deciziei de impunere (a creanței bugetare în cuantum de 1.880.989,12 RON) cuprinse în nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, obligarea pârâtului la restituirea sumei de 1.880.989,12 RON și a dobânzilor prevăzute de Codul fiscal și de Codul de procedură fiscală, calculate de la data achitării sumei și până la data restituirii acesteia. 1.

Prin încheierea de ședință din 7 aprilie 2016 de amânare a pronunțării, în practicaua încheierii, Curtea a respins cererea reclamantei de decădere a pârâtului de a depune întâmpinare, pentru că a fost formulată peste termenul de 25 de zile de la comunicarea cererii principale, constatând că, prin întâmpinare, pârâtul a invocat doar excepții de ordine publică, respectiv excepția netimbrării și excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată. Referitor la excepția nelegalei timbrări a cererii principale, instanța a reținut că primul capăt de cerere, constatarea refuzului nejustificat, nu este în sine un capăt distinct de cerere, ci reprezintă o condiție premisă pentru analizarea și admiterea cererii de chemare în judecată. Prin Sentința nr. 1271 din 14 aprilie 2016, Curtea de Apel București a admis excepția inadmisibilității acțiunii principale, invocată prin întâmpinare, și a respins, ca inadmisibilă, acțiunea principală formulată de reclamantă. 2. Cererea de recurs Împotriva acestei hotărâri și împotriva încheierii de ședință din 7 aprilie 2016, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea atât a încheierii recurate, cât și a sentinței, și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, sau, în măsura în care nu sunt întrunite condițiile trimiterii spre rejudecare, reținerea cauzei spre rejudecare pe fond și admiterea acțiunii, astfel cum a fost formulată. 2.1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a susținut recurenta-reclamantă că hotărârea cuprinde motive contradictorii. Astfel, instanța a reținut că nu poate analiza Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare decât în situația în care se solicită și anularea deciziei prin care a fost soluționată contestația împotriva notei. Însă, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă a analiza și a se pronunța și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății. De asemenea, hotărârea cuprinde motive străine de natura cauzei, instanța motivând soluția de respingere a cererii, ca inadmisibilă, folosind ca argumentație prevederile Codului de procedură fiscală (art. 218 alin. (2) și art. 205) și Deciziile Curții Constituționale nr. 409/2004, nr. 563/2006 și nr. 673/2006, care au privit soluționarea unor excepții de neconstituționalitate care nu au legătură cu prevederile legale aplicabile cauzei. 2.2. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a arătat recurenta că pârâtul a înțeles să se apere prin invocare propriei culpe, de a nu soluționa contestația în termenul legal. Instanța, cu încălcarea prevederilor legale, pe de o parte, și cu aplicarea greșită a acestora, a considerat că art. 18 din Legea nr. 554/2004 ar conduce la inadmisibilitatea cererii. Or, art. 18 alin. (1) din lege stabilește că instanța poate să anuleze în tot sau în parte actul administrativ. În cauză, există actul administrativ, respectiv Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. x/29.07.2015, nr. TEL x/05.08.2015 întocmită de Ministerul Fondurilor Europene, precum și decizia de impunere (a creanței bugetare reținute în sarcina debitorului) cuprinsă în nota de constatare, societatea formulând contestație care face obiectul dosarului. În mod nelegal instanța de contencios administrativ a considerat că nu are dreptul să analizeze pe fond netemeinicia și nelegalitatea acestor acte, fără să cenzureze în niciun fel refuzul nejustificat al pârâtului să soluționeze contestația administrativă. Admiterea excepției inadmisibilității conduce la încălcarea art. 21 din Constituție privind accesul liber la justiție. De asemenea, pârâtul avea obligația de a soluționa contestația și instanța trebuia să constate refuzul nejustificat de soluționare a acesteia, potrivit art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011. Până în prezent pârâtul nu s-a pronunțat prin decizie motivată asupra contestației, refuzând să o soluționeze în termenul legal de 30 de zile prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, o astfel de conduită neputând fi exceptată de la controlul instanțelor de judecată, având în vedere dispozițiile art. 1, art. 7, art. 8, art. 10 și art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. A apreciat recurenta-reclamantă că susținerea instanțelor judecătorești în sensul că anularea raportului de inspecție fiscală și a deciziei de impunere nu se poate realiza decât dată organul fiscal a soluționat contestația administrativă, cum este cazul sentinței atacate cu recurs în cauză, este nelegală, incompletă și nu ține seama de raportul dintre Codul de procedură fiscală și Legea contenciosului administrativ. Faza administrativă a litigiilor de contencios administrativ și fiscal este cârmuită de Codul de procedură fiscală, de legislația fiscală specială, în timp ce faza judecătorească a acestor categorii de litigii este guvernată de Legea contenciosului administrativ. Legea nr. 554/2004 și art. 52 din Constituție dispun, în mod expres, că, în situația nesoluționării în termen a contestației administrative formulate, contribuabilul are dreptul de a solicita analiza pe fond a cauzei sale de către instanța judecătorească competentă. Astfel, nesoluționarea în termenul legal a contestației administrative dă dreptul contribuabilului să introducă acțiunea în instanță pentru a obține anularea actelor administrative inițiale și soluționarea cauzei pe fond. A mai precizat recurenta-reclamantă că a solicitat instanței să constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa contestația și admiterea contestației. Or, consecința unei astfel de solicitări nu poate fi decât obligarea pârâtului să înceteze abuzul de drept cu consecința nașterii obligației în sarcina sa de a soluționa contestația pe cale administrativă. 2.

De asemenea, soluția pronunțată în încheierea de ședință din 7 aprilie 2016, prin care instanța a constatat că primul capăt al cererii de chemare în judecată, respectiv constatarea refuzului nejustificat, nu este un capăt distinct de cerere, ci o condiție premisă pentru analizarea și admiterea cererii de chemare în judecată, este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Instanța a încălcat art. 9 C. proc. civ., privind dreptul de dispoziție al societății, care înseamnă că obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților, art. 5 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă, art. 14 alin. (1) și (5) C. proc. civ., instanța hotărând asupra primului capăt de cerere fără să pună în discuție recalificarea acestuia, precum și art. 22 alin. (2), (4), (5) și (6) C. proc. civ. Instanța, dacă punea în discuție o recalificare a cererii, în măsura în care A. SA ar fi insistat în soluționarea acesteia astfel cum a fost inițial formulată, nu ar fi putut considera cererea modificată, întrucât aceasta ar avea drept consecință încălcarea principiului disponibilității părții în procesul civil. Art. 22 alin. (4) C. proc. civ. dispune că judecătorul dă sau restabilește calificarea juridică a aspectelor și faptelor deduse judecății, chiar dacă părțile le-au dat o altă denumire, fiind obligat să pună în discuția părților calificarea juridică exactă. 2.

Referitor la aceeași încheiere recurată, a apreciat recurenta-reclamantă că soluția instanței, care a constatat inoperantă sancțiunea decăderii pârâtului din dreptul de a propune probe și invoca excepții, este lipsită de temei legal și a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În mod nelegal instanța a apreciat că excepția inadmisibilității acțiunii este o excepție de ordine publică, întrucât aceasta nu privește normele imperative de ordine publică. 2.

În continuarea susținerilor sale, recurenta-reclamantă a expus argumente pentru admiterea cererii de chemare în judecată, în ipoteza reținerii cauzei spre rejudecare urmare a casării hotărârilor recurate. 3. Soluția instanței de recurs Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este nefondat, neputându-se reține incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. 3.1. Verificând considerentele hotărârii recurate, inclusiv motivarea instanței de fond din încheierea recurată, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situația de fapt și susținerile părților, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri. Astfel, motivarea hotărârii atacate este clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele de la dosar, judecătorul fondului expunând în mod logic și gradual argumentele care au fundamentat soluția adoptată, de respingere a acțiunii ca inadmisibilă. Referitor la alegațiile recurentei-reclamante subsumate motivelor de recurs prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta își exprimă nemulțumirea față de soluția instanței, interpretând trunchiat diverse dispoziții din C. proc. civ. sau dispoziții legale, privind un refuz de judecată al instanței, încălcarea principiului liberului acces la justiție sau încălcarea rolului activ al instanței, fără a aduce critici pertinente soluției instanței de fond. În acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente. Recurenta-reclamantă apreciază că instanța de fond nu s-a pronunțat asupra capătului de cerere vizând constatarea refuzului nejustificat de a soluționa contestația formulată pe cale administrativă. Or, prima instanță, în mod corect, în raport cu obiectul acțiunii astfel cum a fost formulată de reclamantă, a reținut că reclamanta nu a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea pârâtului la soluționarea contestației administrative, ci cu o acțiune vizând constatarea refuzului nejustificat al pârâtului de soluționare a contestației cu consecința anulării notei de constatare cuprinzând decizia de impunere a creanței bugetare de 1.880.989,12 RON și a obligării pârâtului la restituirea sumei și a dobânzilor aferente. Astfel, nu se poate reține că prima instanță ar fi recalificat cererea de chemare în judecată, instanța reținând, în respingerea excepției nelegalei timbrării a acțiunii, că primul capăt de cerere, constatarea refuzului nejustificat, reprezintă o premisă pentru analiza și admiterea cererii de anulare a notei de constatare. Potrivit principiului disponibilității în procesul civil, instanța va statua în limitele obiectului stabilit prin cererea de chemare în judecată, pronunțându-se asupra a tot ceea ce s-a cerut, dar în același timp doar asupra a ceea ce s-a cerut. De altfel, în combaterea soluției primei instanțe de respingerea a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă, recurenta-reclamantă confirmă cele stabilite de prima instanță, susținând că instanța avea obligația de a se pronunța asupra legalității notei de constatare și de a o anula, în ipoteza în care autoritatea pârâtă nu a soluționat contestația administrativă în termenul legal. Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat tocmai dispozițiile procedurale anterior menționate, pe lângă alte prevederi pe care le apreciază a fi incidente, interpretându-le, însă, trunchiat și denaturat. Astfel, în mod corect instanța a stabilit obiectul cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită. 3.2. De asemenea, referitor la încheierea recurată, Înalta Curte constată că în mod corect instanța nu a aplicat sancțiunea decăderii pârâtului din dreptul de a formula întâmpinare, acesta invocând excepții de ordine publică. Potrivit art. 208 alin. (2) C. proc. civ., "Nedepunerea întâmpinării în termenul prevăzut de lege atrage decăderea pârâtului din dreptul de a mai propune probe și de a invoca excepții, în afara celor de ordine publică, dacă legea nu prevede altfel.". Având în vedere că excepția inadmisibilității acțiunii este o excepție procesuală de fond, absolută și peremptorie, se putea invoca și după termenul de 25 de zile prevăzut de art. 201 alin. (1) C. proc. civ. 3.3. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că este, de asemenea, nefondat. Nu pot fi reținute susținerile recurentei-reclamante, care face aprecieri asupra normelor legale incidente și asupra modului de interpretare a acestora (Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 66/2011, Codul de procedură fiscală), aprecieri care, însă, reprezintă o interpretare proprie a recurentei, fără nicio relevanță în soluționarea recursului. O.U.G. nr. 66/2011 reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control și de atacare a acestora, anterior sesizării instanței de judecată. Potrivit dispozițiilor art. 46-51 din actul normativ menționat, împotriva titlului de creanță se poate formula contestație administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, urmând ca decizia pronunțată în soluționarea contestației să fie atacată de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004. 3.4. Deci, contrar alegațiilor recurentei-reclamante, conform art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acțiunii în contencios administrativ numai decizia pronunțată în soluționarea contestației formulate împotriva notei de constatare și de stabilire a corecțiilor financiare, iar nu, în mod direct, acest administrativ fiscal. Procedura administrativă prealabilă învestirii instanței de contencios administrativ instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a titlului de creanță atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care în cazul admiterii contestației, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-și ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanței de judecată. 3.5. Se observă că dispozițiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011 reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanță în condițiile Legii nr. 554/2004. Deci, per a contrario, în prezența dispozițiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispozițiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acțiune în anularea notei de constatare în absența deciziei de soluționare a contestației administrative. Or, recurenta-reclamantă Compania A. SA a solicitat anularea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, și nu a deciziei de soluționare a contestației administrative formulate împotriva acestuia. Însă, nesoluționarea contestației administrativ-fiscale în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptățește persoana vătămată să formuleze acțiune în anularea notei de constatare, contestatorul având deschisă calea acțiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorității la emiterea deciziei de soluționare a contestației. 3.

La pronunțarea prezentei soluții, în realizarea rolului constituțional ce revine Înaltei Curți de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudențe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securității juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenției Europene a Drepturilor Omului, și care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, Cererea nr. x/05, Beian împotriva României, §39), instanța de recurs are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 685/2015, nr. 3236/2015, nr. 843/2016, nr. 827/2017, nr. 369/2018. 3.

Soluția instanței de recurs Toate aceste considerente conduc la concluzia că dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită instanța de fond reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, astfel că, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.