ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3664/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 septembrie 2015, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Întreprinderea Individuală A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale solicitând: anularea Deciziei nr. 30621 din 18 august 2015 prin care i-a fost respinsă contestația; anularea în parte a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, încheiat la data de 15 iunie 2015, înregistrat la AFIR sub nr. x, în ceea ce privește stabilirea drept creanță bugetară a sumei de 178.503 RON, reprezentând "10% penalizare conform clauzelor contractuale", și obligarea pârâtei la plata, cu titlu de despăgubire pentru daunele materiale provocate prin actul administrativ menționat, a sumei de 178.503 RON încasată de pârâtă în mod nelegal de la reclamantă.

1.2. Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Prin Sentința civilă nr. 490 din 16 februarie 2016 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă acțiunea formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. A fost anulată Decizia nr. 30621 din 18 august 2015, a fost anulat în parte Procesul-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanței bugetare, în ceea ce privește stabilirea drept creanță bugetară a sumei de 178.503 RON și a fost obligată pârâta la plata către reclamantă a sumei de 178.503 RON, precum și la plata sumei de 2750 RON cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a prezentat situația de fapt și a arătat că motivul de casare vizează reținerea instanței de fond în sensul că "în condițiile în care nu se poate reține, în speță, săvârșirea de către reclamantă a unei nereguli, obligația de restituire vizează numai suma primită ca finanțare nerambursabilă, care include avans și tranșe de plată decontate."

Față de această reținere, apreciată nelegală, recurenta a arătat că, în vederea autorizării la plată a contravalorii avansului, beneficiarul Î.I. A. a depus scrisoarea de garanție bancară de restituire a avansului acordat, nr. 227 din 7 aprilie 2011 emisă de B. SA Sucursala Sibiu, în valoare de 1.963.533,00 RON, garanția financiară reprezentând 110% din valoarea avansului acordat și având o durată de valabilitate care acoperă întreaga durată de execuție a contractului de finanțare, inclusiv termenul de 90 de zile aferent plății ultimei tranșe.

A menționat că solicitarea acordării unui avans este o modalitate opțională de a obține un sprijin în vederea demarării execuției, solicitată de beneficiarii care nu dispun de surse constante de finanțare, iar beneficiarul trebuie să își asume responsabilitățile care decurg în urma acordării unui avans pe care s-a angajat să îl justifice la ultima tranșă de plată, astfel că nedepunerea ultimei tranșe de plată și solicitarea de reziliere a contractului de finanțare îndreptățesc AFIR să ia măsurile legale care se impun în vederea recuperării avansului acordat. Avansul dispune de propria reglementare strictă și foarte clar expusă, care se impune a fi respectată și nu plasată prin interpretare în sfera unei alte clauze - specialia generalibus derogant.

A invocat disp. art. 56 alin. (2) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 1974/2006 precizând că în situația în care avansul acordat nu este justificat sau utilizat potrivit destinației acestuia, respectiv nerealizarea investiției pentru care a fost încheiat contractul de finanțare, AFIR, fără îndeplinirea niciunei formalități, va proceda la executarea garanției constituite.

Recurenta a arătat că solicitarea beneficiarului Î.I. A., de încetare a contractului de finanțare, înaintată către AFIR prin adresa nr. x/30 aprilie 2015, a avut drept consecință demararea procedurii de constituire debite și, respectiv, de recuperare a sumelor plătite în cadrul contractului, aplicându-se prevederile din Manualul de procedură pentru contractarea fondurilor europene versiunea 29, pct. "C6.2.1 Încetarea contractelor cu plăți efectuate".

În vederea recuperării avansului și pentru a răspunde solicitării beneficiarului, recurenta a demarat procedura de recuperare a avansului prin singura modalitate permisă de lege și de contractul de finanțare, respectiv prin executarea scrisorii de garanție bancară în cuantumul garanției constituite de beneficiar la acordarea avansului.

Recurenta a invocat prevederile Anexei V - Instrucțiuni de plată la Contractul de finanțare precizând că în cuprinsul Scrisorii de garanție bancară de restituire a avansului acordat nr. x din 7 aprilie 2011 este specificat faptul că în situația neîndeplinirii obligațiilor contractuale, instituția bancară, la solicitarea AFIR, va elibera garanția constituită (respectiv valoarea avansului și o marjă de 10%).

Rezultă din prevederile acestei anexe următoarele aspecte: cuantumul garanției de 110% este stabilit cu titlu de obligație; este obligatoriu ca avansul să fie justificat prin documente, deci utilizat, astfel că singura concluzie rezonabilă, în opinia recurentei, este aceea că nerealizarea obiectivului reprezentat de justificarea/utilizarea avansului constituie neregulă. De asemenea, rezultă că în contractul de finanțare nu sunt stipulate metode multiple/alternative/negociabile cu privire la returnarea avansului, ci este exprimată clar o singură acțiune de intervenție - executarea garanției de 110%. Aceste prevederi fac referire în mod expres la recuperarea avansului în situația în care beneficiarul nu justifică avansul pană la finalizarea duratei de execuție a proiectului, așa cum și-a asumat prin semnarea contractului de finanțare.

Au mai fost invocate în cererea de recurs disp. art. 12 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 16 alin. (3) din Anexa I la Contractul de finanțare, disp. art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 susținându-se că, întrucât investiția a devenit neeligibilă pentru finanțare, sumele rambursate beneficiarului sub formă de avans și tranșe de plată devin plăți necuvenite și trebuie recuperate de autoritatea contractantă, cu aplicarea penalităților stabilite conform legii.

Nu se face o distincție între situația în care se constată de autoritatea contractantă o neregulă în derularea contractului și situația încetării de bună voie a contractului, anterior finalizării proiectului, la solicitarea beneficiarului, ci se referă exclusiv la situația nejustificării avansului pană la finalizarea duratei de execuție a proiectului asumat de beneficiar, fără a se face vreo referire la motivul pentru care acesta nu și-a putut îndeplini această obligație. Având în vedere aceste aspecte, coroborate cu faptul că beneficiarul nu a depus ultima tranșă de plată din care s-ar fi putut reține avansul acordat, unica posibilitate de recuperare a acestuia o constituie executarea scrisorii de garanție bancară.

Totodată, a făcut referire la incidența disp. art. 20 alin. (7) din O.U.G. nr. 74/2009 din care rezultă, în opinia recurentei, faptul că este obligată a proceda în cazul nejustificării folosirii avansului, indiferent de motivul care a cauzat această situație, la executarea scrisorii de garanție bancară în cuantumul de 110%, astfel cum aceasta a fost constituită în favoarea recurentei. În plus, beneficiara avea cunoștință de clauzele asumate chiar anterior semnării contractului.

1.4. Apărările intimatei

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând, în esență, că nu există în cauză o încălcare a: disp. art. 4 alin. (5) din Contractul de finanțare și din Anexa V la contract; prevederilor H.G. nr. 224/2008 și a art. 20 alin. (2) și (7) din O.U.G. nr. 74/2009; disp. art. 56 alin. (2) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 1947/2006.

Nu este vorba despre o neregulă, ci despre exercitarea unui drept contractual - dreptul de a solicita denunțarea contractului, conform art. 11 alin. (2) din Anexa I la contract.

Termenul de plată se împlinea la data de 29 iulie 2015, iar la 16 iulie 2015 a rambursat AFIR, la solicitarea acesteia, suma de 1.629.303,47 RON reprezentând tranșe de plată decontate până la solicitarea de încetare a contractului, iar avansul a fost recuperat de AFIR la 21 iulie 2015 prin executarea scrisorii de garanție bancară în întregul său, deci a fost recuperată și suma care depășește valoarea avansului.

La data de 8 noiembrie 2016 a fost depus la dosar contractul de cesiune de creanță nr. x încheiat între A. Întreprinderea Individuală, în calitate de cedent, și C. SRL, în calitate de concesionar, prin care cedentul a transmis cesionarului drepturile asupra creanței pe care acesta le are împotriva debitorului cedat Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în cuantum de 178.503 RON, alături de cheltuielile de judecată, conform Sentinței civile nr. 490 din 16 februarie 2016 pronunțată în dosarul nr. x/2015 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Instanța de recurs a apreciat că au calitate procesuală în prezenta cauză atât Întreprinderea Individuală A., cât și și C. SRL

II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, față de următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

La data de 30 decembrie 2009, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (în prezent AFIR), în calitate de autoritate contractantă, și reclamanta Întreprinderea Individuală A., în calitate de beneficiar, s-a încheiat Contractul de finanțare nr. x având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru punerea în aplicare a cererii de finanțare pentru proiectul "Înființarea plantației de afin la Viștea de Sus, Jud. Brașov", valoarea exigibilă a proiectului fiind de 5.492.000 RON, din care 65% finanțare nerambursabilă, iar 35% contribuție proprie a reclamantei. Potrivit art. 4 din contract, pârâta a acordat un avans de 50% din valoarea finanțării nerambursabile, iar reclamanta a depus o garanție financiară care să acopere suma solicitată în avans, în procent de 110%, eliberată de B.

La data de 30 aprilie 2015, reclamanta a solicitat rezilierea Contractului de finanțare nr. x, în temeiul art. 11 alin. (2) din Anexa I la contract, iar prin procesul-verbal de constatare nereguli și stabilire creanțe bugetare încheiat la 15 iunie 2015, pârâta a propus încetarea contractului de finanțare deoarece beneficiarul nu își poate îndeplini obligațiile contractuale în perioada de valabilitate a contractului și a constatat că suma totală afectată de nereguli și datorată de către reclamantă este de 3.592.836,47 RON, sumă ce include și o penalizare de 10%, conform clauzelor contractuale.

Contestația formulată împotriva acestui proces-verbal a fost respinsă de AFIR prin Decizia nr. 30621 din 18 august 2015.

Instanța de fond a admis acțiunea, a anulat Decizia nr. 30621 din 18 august 2015 și, în parte, Procesul-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanței bugetare, în ceea ce privește stabilirea drept creanță bugetară a sumei de 178.503 RON, reținând că pârâta a fost de acord cu încetarea contractului conform art. 11 alin. (2) din Anexa 1 la contract, dar a procedat la constatarea unei nereguli, reprezentată de încălcarea obligațiilor asumate prin contractul de implementare a proiectului, cu consecința blocării absorbției fondurilor comunitare destinate dezvoltării mediului de afaceri.

În mod greșit autoritatea contractantă a reținut că, depunând cererea de încetare a contractului reclamanta a încălcat obligațiile contractuale, în condițiile în care prin contractul de finanțare părțile au reglementat o astfel de posibilitate. Deși pârâta susține că în situația încetării contractului era obligatorie procedura de constatare a neregulii și de recuperare a sumelor acordate, inclusiv a avansului care cuprinde și suma de 10% constituită conform dispozițiilor legale transpuse în contractul de finanțare, Curtea a apreciat că în speță nu sunt incidente prevederile din Manualul de procedură pentru contractarea fondurilor europene versiunea 29, pct. C6.2. Aceasta întrucât respectivele dispoziții fac referire la încetarea contractului de finanțare în situația în care s-au constatat încălcări ale obligațiilor contractuale. Or, solicitarea de încetare a contractului de finanțare nu poate constitui neregulă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Potrivit contractului de finanțare, fiind de acord cu încetarea contractului, autoritatea contractantă trebuia să procedeze la recuperarea integrală a sumelor acordate ca finanțare nerambursabilă până la data încetării contractului.

Din actele dosarului rezultă că pârâta a acordat reclamantei un avans în cuantum de 1.785.030 RON și a decontat patru tranșe de plată, în valoare totală de 1.629.303,47 RON, însă a procedat la recuperarea tranșelor de plată decontate dar și la executarea scrisorii de garanție bancară în cuantum de 1.963.533 RON, reprezentând 110 % din avansul acordat.

Susținerile pârâtei în sensul că unica posibilitate de recuperare a avansului acordat era executarea scrisorii de garanție bancară, constituită conform art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 74/2009, au fost apreciate ca nefondate în raport cu disp. art. 20 alin. (7) din această ordonanță. Reclamanta nu a depus ultima tranșă de plată, ci a solicitat încetarea contractului, situație în care, potrivit art. 11 alin. (2) din contract, care reprezintă legea părților, conform art. 969 C. civ. de la 1864, se impune restituirea integrală a sumelor primite cu titlu de finanțare nerambursabilă până la data încetării contractului.

Curtea a apreciat că, în mod greșit, pârâta a făcut aplicarea art. 11 alin. (3) din contract și a procedat la executarea scrisorii de garanție bancară care reprezenta 110% din avansul acordat, aceste dispoziții contractuale fiind incidente numai în situația constatării unei nereguli, or în speță, reclamanta a solicitat încetarea contractului, fiind exclusă existența vreunei culpe în executarea acestuia. În atare situație, nefiind depusă ultima tranșă de plată, pârâta ar fi trebuit să solicite atât restituirea avansului, cât și a tranșelor de plată decontate. Numai în ipoteza în care reclamanta nu ar fi restituit benevol sumele solicitate, în aplicarea art. 16 alin. (3) teza finală a contractului de finanțare, autoritatea contractantă ar fi fost îndreptățită să procedeze la executarea garanției financiare, fără a mai fi necesară realizarea vreunei alte formalități.

Înalta Curte reține că art. 11 din Anexa I la Contractul de finanțare nr. x din 30 decembrie 2009 reglementează cele trei cazuri de încetare a contractului și anume:

În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 16 din prezenta anexă.

Art. 16 intitulat "Nereguli, sume necuvenite și restituirea finanțării" se referă în alin. (2) la plata excedentară efectuată de autoritatea contractantă, care constituie plată necuvenită, iar în alin. (3) la cazul înregistrării unei nereguli, reglementând termenul în care beneficiarul are obligația să restituie plata necuvenită, respectiv valoarea finanțării necuvenite, și penalitățile datorate pentru întârziere în efectuarea acestei plăți.

Din înscrisurile depuse la dosar rezultă, dincolo de orice dubiu, că este incidentă în cauză cea de-a doua modalitate de încetare a contractului, reglementată de art. 11 alin. (2) din Anexa I, respectiv prin acordul părților, la data de 30 aprilie 2015 reclamanta solicitând rezilierea contractului de finanțare nr. x în temeiul acestor prevederi contractuale, recurenta exprimându-și acordul în acest sens.

Obligația ce revine beneficiarului în situația încetării contractului în această modalitate este cea prevăzută expres de art. 11 alin. (2), respectiv aceea de a restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă până la data încetării contractului. Instanța de control judiciar constată că intimata și-a îndeplinit această obligație la data de 16 iulie 2015, prin rambursarea către AFIR, la solicitarea acesteia, a sumei de 1.629.303,47 RON reprezentând tranșe de plată decontate până la solicitarea de încetare a contractului.

Cu toate că prevederile contractuale sunt foarte clare în ceea ce privește încetarea contractului prin acordul părților, recurenta a înțeles să facă aplicarea reglementării specifice celei de-a treia modalități de încetare a contractului, în sensul că a considerat că a fost săvârșită o neregulă, în înțelesul art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/20011 și al art. 16 alin. (1) din Anexa I la contract, a întocmit un proces-verbal de constatare nereguli și de stabilire creanțe bugetare prin care a propus încetarea contractului de finanțare deoarece beneficiarul nu își poate îndeplini obligațiile contractuale în perioada de valabilitate a contractului și a constatat că suma totală afectată de nereguli, datorată de reclamantă este de 3.592.836,47 RON, sumă ce include și o penalizare de 10% conform clauzelor contractuale.

În mod corect prima instanță a reținut nelegalitatea actelor administrative contestate, emise cu nerespectarea prevederilor legale și contractuale, întrucât încetarea contractului prin acordul părților nu reprezintă o neregulă care să justifice stabilirea în sarcina beneficiarului a unei creanțe bugetare ce include și o penalizare.

Se constată, pe de o parte, că solicitarea beneficiarului de încetare a contractului, solicitare aprobată de autoritatea contractantă, nu poate fi calificată ca neregulă, potrivit art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/20011, recurenta făcând confuzie între a doua și a treia modalitate de încetare a contractului de finanțare.

Pe de altă parte, perceperea unei penalități se justifică, așa cum s-a arătat, în cazurile prevăzute de art. 16 din Anexa I la contract, iar stabilirea unei penalități în sarcina beneficiarului, în alte condiții decât cele reglementate expres de dispozițiile contractuale, este în mod evident nelegală, astfel că executarea scrisorii de garanție bancară în cuantum de 1.963.533 RON, reprezentând 110 % din avansul acordat, nu are suport legal și contractual.

Susține recurenta că încetarea contractului de finanțare la solicitarea beneficiarului, anterior executării obiectivelor propuse prin cererea de finanțare, reprezintă neregulă în accepțiunea dispozițiilor contractuale și ale O.U.G. nr. 66/2011.

Cu privire la această susținere, Înalta Curte reține următoarele aspecte: în cauză este vorba despre o asemenea solicitare care a fost aprobată de autoritatea contractantă; așa cum s-a menționat deja, în contractul de finanțare sunt reglementate distinct cele două modalități de încetare a contractului - prin acordul părților și ca urmare a săvârșirii unei nereguli de către beneficiar. Or, dacă s-ar fi considerat că împrejurarea solicitării beneficiarului de încetare a contractului, deși aprobată de autoritatea contractantă reprezintă o neregulă, nu ar mai fi avut niciun sens reglementarea distinctă a celui de-al doilea caz de încetare a contractului, o asemenea împrejurare putând fi subsumată celui de-al treilea caz aplicabil în ipoteza săvârșirii unei nereguli. Totodată, art. 11 alin. (2) din Anexa I la contract nu face nicio distincție în funcție de momentul la care beneficiarul formulează solicitarea, singura condiție pentru a interveni încetarea contractului în această modalitate fiind aceea ca autoritatea contractantă să aprobe solicitarea beneficiarului, condiție îndeplinită în prezentul litigiu.

Se mai invocă în cererea de recurs disp. art. 16 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare potrivit cărora, dacă beneficiarul a depus o garanție financiară, conform art. 4 alin. (4) al prezentului contract, la expirarea termenului acordat pentru restituirea sumelor afectate de nereguli, autoritatea contractantă va proceda la executarea garanției financiare, fără a mai fi necesară realizarea niciunei alte formalități.

Aceste prevederi contractuale nu constituie un argument în sprijinul soluționării favorabile a recursului, din moment ce se referă la restituirea sumelor afectate de nereguli, iar în cauză nu a fost săvârșită o neregulă, ci a intervenit încetarea contractului de finanțare prin acordul părților.

În consecință, susținerea recurentei că unica posibilitate de recuperare a avansului acordat o constituie executarea scrisorii de garanție bancară nu poate fi reținută. Mai mult, chiar și în cazul unei nereguli scrisoarea de garanție bancară se execută la expirarea termenului acordat pentru restituirea sumelor afectate de nereguli. Or, în cauză, în afară de faptul că nu este vorba despre săvârșirea unei nereguli de către beneficiar, se reține că termenul de plată se împlinea la data de 29 iulie 2015, iar intimata a rambursat către AFIR suma de 1.629.303,47 RON la data de 16 iulie 2015, anterior expirării termenului de plată.

În condițiile în care în situația încetării contractului de finanțare prin acordul părților obligația beneficiarului este aceea de a restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă până la data încetării contractului, executarea scrisorii de garanție bancară într-un cuantum reprezentând 110 % din avansul acordat încalcă tocmai prevederile contractului, ce reprezintă legea părților, acestea fiind ținute de obligațiile asumate prin contract.

Nici dispozițiile Anexei V la contract nu pot fi reținute în soluționarea favorabilă a căii de atac exercitate de AFIR, întrucât potrivit acestora, avansul se recuperează la ultima tranșă de plată. Pentru proiectele care au beneficiat de avans, valoarea finanțării nerambursabile solicitată de beneficiar pentru decontare la ultima tranșă de plată trebuie să acopere cel puțin valoarea avansului acordat. Intimata nu se regăsește în această situație pentru că nu a înțeles să depună ultima tranșă de plată, ci a solicitat aplicarea art. 11 alin. (2) din Anexa I la contract în scopul încetării contractului, solicitare cu care recurenta a fost de acord.

Cât privește disp. art. 20 alin. (7) din O.U.G. nr. 74/2009 conform cărora sumele reprezentând avansuri acordate și nejustificate până la termenul prevăzut la alin. (5) vor fi recuperate de APDRP prin executarea scrisorilor de garanție, Înalta Curte reține că acestea se referă la recuperarea în integralitate a avansului încasat de beneficiar, nu și a procentului de 10% din avans inclus în garanția constituită.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., recurenta va fi obligată la plata sumei de 2.700 RON către intimat, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Sentinței civile nr. 490 din 16 februarie 2016 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta la plata sumei de 2.700 RON către intimat, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 iunie 2019.

GGC - CL