ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3764/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2013, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate:

(i) anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 prin care s-a pretins a fi constatată starea de incompatibilitate a reclamantei;

(ii) anularea Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 prin care s-a pretins încălcarea de către reclamantă a legislației privind regimul juridic al conflictelor de interese precum și a fi constatată existența unor indicii referitoare la săvârșirea infracțiunii prevăzute de art. 301 C. pen. de către reclamantă dispunându-se corelativ și sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Sibiu;

(iii) obligarea pârâtei la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de daune morale reprezentând prejudiciul de imagine, reputație, onoare și demnitate adus reclamantei de către pârâtă prin inechitabilele demersuri mediatice.

Prin Sentința nr. 41 din 18 februarie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâta Agenția Națională de Integritate și a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Împotriva Sentinței civile nr. 41 din 18 februarie 2015 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A..

Recursul declarat de reclamantă s-a întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul cărora s-a solicitat casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, pentru, în esență, următoarele motive:

(i) Instanța fondului nu s-a pronunțat sub nici un aspect asupra motivării de esență a capătului de cerere privind anularea din punct de vedere substanțial a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014. Prima instanță a analizat doar criticile de ordin procedural aduse raportului de evaluare menționat, trecând sub tăcere toate criticile de ordin substanțial conținute în acțiune, pronunțând, astfel, o hotărârea fără a intra în cercetarea fondului.

(ii) Prima instanță a echivalat în mod nelegal noțiunea de administrator al persoanelor juridice de drept privat cu cea de manager al unei instituții publice, interpretând astfel eronat dispozițiile art. 184 alin. (12) și art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Între cele două noțiuni există diferențe de ordin juridic, în condițiile în care funcția de manager este indisolubil legată de exercitarea conducerii și organizării activității unor persoane juridice de drept privat la care statul are o participare societară de minim 50% sau a unor instituții publice, iar cea de administrator este legată exclusiv de exercitarea conducerii și organizării activității persoanelor juridice de drept privat cu participare societară unic privată. Faptul că există similaritate între atribuțiile managerului și cele ale administratorului este lipsit de relevanță.

De asemenea, instanța de fond a ignorat și aspectul că activitatea societății B. SRL a fost suspendată în perioada 01.06.2009 - 30.05.2012, aceasta fiind supusă ulterior dizolvării, lichidării și radierii.

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă și menținerea hotărârii atacate ca fiind legală și temeinică.

A argumentat că motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este aplicabil în speță, deoarece Sentința nr. 41/2015 nu cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii, că instanța de fond a analiza grupat chestiunile deduse judecății și le-a structurat, inclusiv în privința motivării soluțiilor.

În ceea ce privește Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, în mod corect și legal a reținut instanța de fond, la pct. A din sentință, că sesizarea Parchetului, dispusă de inspectorul de integritate, nu poate face obiectul acțiunii în contencios administrativ, motivând aceasta prin faptul că asupra indiciilor privind săvârșirea, de către reclamantă, a infracțiunii prevăzută de art. 301 C. pen. urmează a se pronunța Parchetul de pe lângă Judecătoria Sibiu.

A susținut că soluția instanței de fond de menținere ca temeinic a Raportului de evaluare nr. x/24.09.2014 a fost amplu motivată la pct. B și corect fundamentată pe dispozițiile legale incidente în cauza dedusă judecății.

Instanța de fond a reținut în mod judicios, din analiza documentelor depuse la dosar, că, în perioada 23.05.2007 - data emiterii raportului de evaluare, recurenta-reclamantă a deținut simultan funcția de șef al secției de Oncologie a Spitalului Județean Sibiu și funcția de administrator al SC B. SRL, încălcând astfel prevederile legale privind regimul juridic al incompatibilităților așa cum sunt acestea stipulate prin art. 180 alin. (1) lit. b) și art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006.

Suspendarea temporară a activității societății nu prezintă relevanță juridică în speță, întrucât suspendarea activității societății nu anulează de drept calitatea de administrator al societății.

Instanța de fond în mod corect a reținut că noțiunea de administrator al unei societăți comerciale este echivalentă cu cea de manager al unei instituții publice, motivând aceasta prin faptul că activitățile desfășurate în calitate de administrator presupun tot o activitate de conducere pe care o desfășoară și managerul în instituțiile publice.

2.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 3 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 18 iunie 2018, completul de filtru a reținut, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a constatat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat și a fixat termen de judecată pe fond a acestuia.

2.2. Considerentele și soluția instanței de control judiciar

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate de către reclamantă, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

În speță, recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ, Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 și Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, emise de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate.

(i) Prin Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 s-a constatat că în perioada 23.05.2007 - 24.09.2014 a deținut și exercitat simultan funcția de șef al secției de Oncologie a Spitalului Județean Sibiu și funcția de administrator al SC B. SRL, încălcând astfel prevederile legale privind regimul juridic al incompatibilităților așa cum sunt acestea stipulate prin art. 180 alin. (1) lit. b) și art. 184 alin. (12) din Legea nr. 95/2006;

(ii) Prin Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014 au fost reținute indicii privind posibila încălcare a legislației privind regimul juridic al conflictelor de interese potrivit dispozițiilor art. 301 C. pen., deoarece, în timpul exercitării funcției de șef al secției de Oncologie a Spitalului Județean de Urgență Sibiu, în perioada 2010-2013, recurenta ar fi obținut foloase materiale pentru sine, urmare a încheierii de contracte de cesiune drepturi de proprietate intelectuală cu SC C. SRL, realizând venituri în cuantum de 13,042 RON, în condițiile în care societatea a încheiat Acord Cadru de furnizare medicamente cu spitalul la data de 01.02.2013 și a mai realizat venituri urmare a cesiunii drepturilor de proprietate intelectuală în favoarea SC D. SRL, în cuantum de 1.976 RON.

De asemenea, au mai fost încheiate contractele de execuție lucrări nr. x/11.11.2013, nr. y/08.11.2012 și nr. 1286A/21.11.2011 de Spitalul Clinic Județean de Urgență Sibiu și SC B., societate comercială la care E., soțul recurentei, a deținut calitatea de administrator - președinte al Consiliului de Administrație în perioada 18.11.2011 - 26.04.2013.

Prin acest raport s-a dispus și sesizarea Parchetului de pe lângă Judecătoria Sibiu cu privire la existența indiciilor referitoare la săvârșirea, de către A., a infracțiunii prevăzute de art. 301 C. pen..

Criticile aduse de reclamanta recurentă actelor administrative contestate au privind, în esență, următoarele aspecte:

(i) Nu s-a aflat în incompatibilitatea prevăzută de art. 184 alin. (12) și art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, deși simultan cu funcția de șef al secției de oncologie, a exercitat și funcția de administrator al unei societății comerciale.

Funcția de manager este strict definită de Legea nr. 66/1993, art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 189/2008, art. III alin. (3) și (6) din O.U.G. nr. 37/2009 și art. 178 din Legea nr. 95/2006, textele legale premenționate descriind exact sfera cazurilor la care se referă norma juridică de manager, neexistând nici un motiv rezonabil juridic de a extinde aplicarea dispoziției în cauză și la activitatea de administrare a altor entități decât cele pentru care norma prevede expres calitatea de manager.

Totodată, reclamanta nu a îndeplinit activitate de administrare efectivă a societății B. SRL, activitatea acesteia fiind suspendată în perioada 01.06.2009-30.05.2012, iar mai apoi aceasta fiind supusă dizolvări, lichidării și radierii (rezoluția ONRC nr. 9148/25.07.2014)

(ii) Raportul de evaluare ar. x este nul, efect al dispozițiilor art. 21 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 176/2010, acesta neconținând punctul său de vedere, referirile pârâtei sub acest aspect, conținute la pag. 3 din raport, fiind străine de natura cauzei.

(iii) În ceea ce privește Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, reclamanta a argumentat că nu a încălcat prevederile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2006.

Contractele cadru furnizare/subsecvente de furnizare nu au ca obiect medicamente cu destinația terapiei neoplazice. Medicamentele achiziționate nu sunt medicamente folosite/necesare în tratamentul cancerului, indiferent de localizarea topografică acestuia, nu fac parte din arsenalul terapeutic al cancerului, iar medicamentele care fac obiectul contractului nu s-au folosit niciodată în secția de oncologie.

Reclamanta nu a participat în nici un mod (și de altfel nici măcar nu am fost informată de achiziții anterior evaluării ANI) la procesul de aprovizionare, acesta încheiat ca urmare a unor proceduri de achiziție publica, prin sistemul SEAP.

Activitatea pur științifică efectuată de reclamantă nu are nici o influență sau relevanță în contractele de achiziție efectuate de spital.

Suplimentar, activitatea științifică remunerată de C. SRL s-a derulat în perioada aprilie 2009 - martie 2012, contractele de achiziție fiind ulterioare (2012 - 2014).

În ceea ce privește acuzațiile legate de contractele cadru de furnizare încheiate între D. SRL și spital, acestea s-a efectuat cu D. SRL Divizia Diagnostice, care comercializează exclusiv produse pentru diagnostic și laborator, și nu produse de destinație oncologică (terapie cancer).

SC B. SA este o societate cu capital integral de stat, având ca acționar unic Consiliul Județean Sibiu, aceiași entitate care cel care deține, coordonează și finanțează și activitatea Spitalului clinic județean Sibiu. Consiliul Județean Sibiu controlează în totalitate relația contractuală dintre societatea sa și spital, precum și prețurile de execuție ale lucrărilor efectuate de societate celorlalte entități deținute de acesta.

Astfel, SC B. SA Sibiu nu este o societate privată, nu este o societate a soțului reclamantei condusă în interes personal, nici reclamanta și nici soțul său nu au avut, respectiv nu au acțiuni sau interese în această societate.

(iv) Măsurile administrative dispuse de pârâtă sunt discreționare și abuzive, rapoartele de evaluare fiind excesiv de formaliste, bazându-se pe o interpretare rigidă și trunchiată a dispozițiilor legale aplicabile.

Instanța de fond a respins acțiunea reclamantei, reținând, în esență, următoarele:

(A) Excepția inadmisibilității acțiunii în anularea Raportului de evaluare nr. x/2014 este nefondată, cu motivarea că acest raport de evaluare poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ sub aspectul nulității procedurii de evaluare.

A concluzionat că Raportul de evaluare nr. x/2014 este emis cu respectarea art. 10, art. 20 și art. 21 din Legea nr. 176/2010. Potrivit adreselor x/4.08.2014 și y/7.08.2014, comunicate reclamantei cu dovezi cu confirmare de primire din 5.08.2014 și respectiv 18.08.2014 rezultă că reclamanta a fost invitată să își exprime punctul de vedere cu privire la lucrarea în curs privind evaluarea regimului juridic al conflictelor de interese, aceasta nu a exprimat un punct de vedere și nu s-a prezentat nici la sediul pârâtei.

(B) Cererea reclamantei de anulare a Raportului de evaluare x/24.09.2014 este nefondată, întrucât potrivit art. 184 alin. (12) și 180 alin. (1) lit. b), c) și d) din Legea 95/2006, reclamanta - în calitatea sa de Șef de secție la Spitalul de Oncologie - avea obligația de a nu exercita nici o activitate sau altă funcție de manager.

Or, așa cum s-a demonstrat din fișa Oficiului Registrului Comerțului nr. 302262/29.07.2014 reclamanta a deținut calitatea de administrator și asociat la SC B. SRL din 31.05.2004 până la 28.07.2014 când societatea a fost radiată, societatea având activitatea suspendată pe perioada 01.06.2009-30.05.2012.

Chiar dacă s-ar lua în considerare perioada de suspendare când se poate reține că nu este îndeplinită cerința de a exercita o activitate de administrare, tot rămâne în discuție o perioada substanțială de incompatibilitate, între 30.05.2012 data încetării suspendării activității societății și 06.06.2014 - data dizolvării societății - în care reclamanta a exercitat activitatea de administrator la societatea "B. SRL", neavând importanță dacă societatea a realizat sau nu venituri în această perioadă.

Noțiunea de administrator este echivalentă în cazul acestui tip de persoane juridice de drept privat cu cea de manager al unei instituții publice. Există identitate între atribuțiile unui administrator al unei societăți comerciale, ca cea în care reclamanta a fost asociat și administrator și atribuțiile pe care un manager le are de exercitat în instituțiile publice.

Din parcurgerea considerentelor hotărârii atacate, instanța de control judiciar constată incidența motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, în ceea ce privește Raportul de evaluare nr. 36937/24.09. 2014, instanța de fond s-a limitat la examinarea aspectelor ce țineau de procedura de evaluare și emitere a raportului, fără a analiza argumentele reclamantei recurente referitoare la inexistența conflictului de interese.

Înalta Curte reține, în acord cu practica sa constantă (din care, cu titlu de exemplu, Decizia nr. 530/2011, Decizia nr. 5998/2011 sau Decizia nr. 4289/2014), că sesizarea formulată de Agenția Națională de Integritate către organul de urmărire penală privind cercetarea existenței infracțiunii de conflict de interese, prevăzută și pedepsită de art. 301 C. pen., nu poate forma obiectul analizei judiciare de către instanța de contencios administrativ, existența unei posibile fapte penale urmând a fi stabilită numai în cadrul procesului penal.

Dreptul unei autorități sau instituții de a sesiza existența unor indicii privind săvârșirea unei infracțiuni nu poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru că o atare sesizare, în sensul legii contenciosului administrativ, nu este aptă de a produce prin ea însăși efecte juridice.

Însă acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă și aspectele astfel reținute pot forma efectiv obiectul unei acțiuni introduse la instanța de contencios administrativ, raportat la prevederile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, potrivit cu care "raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor de urmărire penală și celor disciplinare", coroborate cu cele ale art. 22 alin. (1) din același act normativ care prevăd expres că "persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ", prevederi care consacră dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanța de contencios administrativ, chiar și atunci când în cuprinsul acestuia se regăsește și măsura sesizării organelor de cercetare penală.

În limitele astfel stabilite ale sesizării sale, instanța de contencios administrativ nu analizează și nu cenzurează partea din raportul de evaluare ce vizează sesizarea organelor penale cu posibilul conflict de interese de natură penală, dar este ținută a se pronunța cu privire la aspectele ce țin de existența conflictului de interese de natură administrativă.

În prezenta speță Înalta Curte constată că instanța de fond, în ceea ce privește raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, s-a limitat la a cerceta aspecte legate de procedura de emitere a raportului de evaluare, fără a se pronunța cu privire la argumentul reclamantei privind faptul că nu ar fi încălcat dispozițiile art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2005, aspect cu privire la care putea și trebuia să se pronunțe.

În aceste condiții, fiind evident că prima instanță a pronunțat hotărârea recurată fără a se pronunța asupra tuturor chestiunilor de fapt și de drept cu care a fost învestită, Înalta Curte apreciază că este întemeiat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, împrejurare în raport de care nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate în recurs.

Cu ocazia rejudecării cauzei, urmează ca prima instanță să procedeze la analiza tuturor argumentelor de nelegalitate prezentate de reclamantă cu privire la Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, din perspectiva încălcării dispozițiilor art. 180 alin. (2) din Legea nr. 95/2005, precum și cu privire la Raportul de evaluare nr. x/24.09.2014, prin raportare la apărările formulate de pârâtă și la mijloacele de probă administrate în cauză.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta A., casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinței nr. 41 din 18 februarie 2015 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată. Trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 noiembrie 2018.

GGC - GV