ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1656/2019

Cererea de suspendare a executării Prin cererea formulată și înregistrată pe rolul Curți de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, data de 12.03.2018, reclamanta Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea (parțială) a executării Deciziei Curții de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 și a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii pe fond privind anularea actelor menționate.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 84 din 25 iulie 2018, Curtea de Apel Pitești, secția contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare (parțială) formulată de reclamanta Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A, în insolvență, prin B. Filiala București SPRL, a executării Deciziei Curții de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 și a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată. Totodată, a dispus restituirea cauțiunii, în cuantum de 1.000 RON, consemnată prin Recipisa de Consemnare nr. x/19.07.2018 la C. - Sucursala Piața Victoriei București.

Cererea de recurs și motivele înfățișate Împotriva sentinței civile nr. 84 din 25 iulie 2018 pronuntață de Curea de Apel Pitești, secția contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs reclamata Societatea de Servicii Hidroenergetice A. S.A, în condițiile art. 483 C. proc. civ. Invocând ca temei de drept al demersului său procesual prevederile art. 488 pct. 5, pct. .6 și pct. 8 C. proc. civ., a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată, în subsidiar admiterea recursului, casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanța. În esență, prin motivele de recurs dezvoltate, în contextul reiterării succinte a situației de fapt generatoare a prezentului litigiu, în susținerea motivelor de nelegalitate, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) și art. 15 din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condițiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat și iminenței producerii pagubei. În aceste sens, a susținut că suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situație de excepție care intervine când legea o prevede în limitele și în condițiile anume reglementate. Referitor la cea de a doua condiție, prevenirea unei pagube iminente, a susținut că instanța de fond nu a motivat îndeplinirea condiției. Referitor la condiția cazului bine justificat, arată că instanța de fond nu a analizat anumite motive de nulitate absolută, apreciind totodată că documentele emise de către pârâtă nu sunt motivate în fapt și în drept. Arată că prin decizia nr. 5 din 17 ianuarie 2014, Curtea de Conturi a stabilit măsuri mai complexe, respectiv faptul ca pentru fiecare abatere constatată societatea să aibă obligația de a extinde verificările, însă menționează că deși în timpul controlul societatea pe care o reprezintă au prezentat auditorilor documentele emise de către comisiile și subcomisiile din cadrul societății pe care o reprezintă, în vederea identificării abaterilor, au prezentat probe și argumente tehnice și contabile, însă auditorii Curții de Conturi nu s-au pronunțat pe aceste probe, ci doar au stabilit că există prejudiciu. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, apreciază că instanța de fond nu a analizat această condiție, deși au fost depuse probe la primul termen de judecată. A mai susținut că instanța de fond a încălcat regulile de procedură, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în opinia recurentei, raportul de follow-up ar fi trebui să conțină o detaliere în fapt a presupusei abateri, norma în fapt ce nu a fost respectată, pentru ca societatea recurentă să -și pregătească apărările. Arată că sunt incidente în cauză și motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., având în vedere că sentința recurată nu este motivată în fapt și în drept în raport de cererile și argumentele invocate de recurenta-reclamantă, nefiind avute în vedere nici probele administrate în cauză.

Apărările formulate în cauză Intimata - pârâtă Curtea de Conturi a formulat întâmpinare, în termen de 30 de zile de la data comunicării cererii de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu consecința menținerii ca temeinică și legală a sentinței atacate. În esență, a susținut că raportat la faptul că instanța de fond în mod corect a reținut că nu sunt îndeplinite cumulativ cele două condiții obligatorii prevăzute de art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, raportat la faptul că decizia contestată este o decizia de prelungire a termenului emisă în urma procedurii de verificare a modului de ducere la îndeplinire a deciziei inițiale nr. 5/2014.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare. În prealabil, Înalta Curte constată că prin criticile de recurs formulate, recurenta procedează la reiterarea aspectelor invocate în fața instanței de fond, cărora li s-a răspuns în mod corect în considerentele hotărârii recurate, condiții în care nu va relua argumentele expuse de judecătorul fondului, ci se va limita, doar, la analiza criticilor care se circumscriu unor veritabile motive de recurs. Totodată, analizând sentința atacată prin prisma criticilor expuse de către recurentă, (care vizează aspecte ce tin mai mult de fondul cauzei), referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivelor de casare, cele reglementate de art. 488 pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanța de control judiciar, au un caracter nefondat. Curtea reține că incidența cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ. este exclusă, singurul care ar suscita discuții fiind cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, respectiv aplicarea greșită a normelor de drept material. Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat a suspendarea (parțială) a executării Deciziei Curții de Conturi Departament IV nr. 5/1/08.12.2017, a raportului de control de Follow-up înregistrat sub nr. x/10.11.2017 și a încheierii nr. 5/15.02.2018 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii pe fond privind anularea actelor menționate. În argumentele prezentate în susținerea recurenta-reclamantă menționat că există numeroase împrejurări de fapt și de drept care creează o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative care fac obiectul acțiunii în anulare și se impune suspendarea executării întrucât acestea creează serioase prejudicii reclamantei și au avut ca efect perturbarea activității economice a firmei și în mod deosebit a entității fără personalitate juridică supusă controlului, respectiv secția Rm. Vâlcea cu precizarea că primul control a fost efectuat la Sucursala Slatina și a vizat activitatea S.C. A. Slatina S.A., radiată la 05.08.2013. Totodată, a arătat că auditorii Curții de Conturi nu au ținut cont de faptul că în prezent activitatea SSH A. S.A. este reglementată de Legea nr. 85/2014, având în vedere că la data de 10.10.2014 a fost deschisă procedura de insolvență de Tribunalul Mun. București (dosar nr. x/2016) și că toate operațiunile care vizau efectuarea controlului trebuiau efectuate doar sub supravegherea/avizarea administratorului judiciar. Mai susține reclamanta că nu a fost respectată regula prevăzută de pct. 230 din RODAS care se referă la modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii al Curții de conturi, verificarea făcându-se de regulă în 30 de zile calendaristice de la termenul cel mai îndepărtat din decizie, fără o notificare prealabilă, iar în speță controlul s-a efectuat la aproximativ 27 de luni și a creat confuzii petentei în ceea ce privește stadiul de realizare a măsurilor dispuse pentru o altă entitate (Sucursala Slatina). Cu referire la primul motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin (1) pct. 5 și pct. 6 din C. proc. civ., motivat de faptul că prima instanță nu a tinut cont la pronunțarea soluției de documentele emise în cadrul controlului de follow-up care nu au fost motivate în fapt și în drept și nu cuprind nici măcar estimări ale prejudiciului rezultate din extinderea verificărilor, fiind astfel încălcat dreptul la apărare mai ales că în cadrul analizării cererii de suspendare. Instanta de fond a retinut că "în raport de lucrările dosarului în speță nu s-a probat existența cazului bine justificat având în vedere că nu există împrejurări legate de starea de drept și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința actului administrativ atacat și că inspectorii Curții de Conturi au comunicat către administratorul judiciar ținând cont că societatea se află în insolvență. Chiar dacă, sub imperiul acestui motiv de recurs, se includ cele mai variate neregularități de ordin procedural, care privesc atât nesocotirea normelor de ordine publică, precum și a celor stabilite în interesul exclusiv al părților, pretinsele neregularități invocate de recurentă sub acest aspect nu se circumscriu acestui motiv de recurs. Într-adevăr, exercitarea controlului de legalitate modalitatea cercetării fondului de către instanta de recurs este un element esential întrucât situatia de fapt corect determinată constituie fundamentul aplicării dispozitiilor legale și presupune luarea în examinare a tuturor elementelor care ar putea duce la stabilirea situatiei de fapt, pornind de la raporturile juridice ce au existat între părțile in proces. În speță, instanța de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele stabilite de dispozițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale. Înainte de a analiza în concret criticile expuse cu privire la motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, reamintește că în mod constant în jurisprudența sa a reținut că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că este incontestabil faptul că suspendarea executării actului administrativ, care se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea lui, constituie o măsură de excepție, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, pe baza cărora să se poată reține îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și iminența pagubei, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. ș) și t) din aceeași lege. Verificând îndeplinirea celor două condiții impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care trimit dispozițiile art. 14 din același act normativ, "cazul bine justificat" și "paguba iminentă", Curtea de apel a ajuns la concluzia că cererea de suspendare este neîntemeiată. Astfel fiind, este evident că suspendarea executării unui act administrativ, măsură vremelnică și provizorie, nu se poate dispune decât în cazuri "bine justificate" - ceea ce presupune ca motivele invocate să fie de natură să produsă la o primă vedere, puternice îndoieli asupra legalității actului administrativ, precum și pentru a preveni o "pagubă iminentă", ireparabilă, de care reclamanta să fie amenințat prin executarea actului. Articolele 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 reglementează procedura suspendării executării actului administrativ, la cererea persoanei vătămate, formulată fie în faza procedurii prealabile administrative (art. 14), fie după declanșarea procedurii judiciare prin acțiunea în anularea actului (art. 15). În ambele ipoteze, legea impune în mod cumulativ două condiții, cazul bine justificat și paguba iminentă. Îndeplinirea acestor două condiții este analizată în funcție de circumstanțele cauzei, fiind lăsată la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării. Criticile de nelegalitate privind îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ sunt nefondate. În privința cazului bine justificat prima instanță examinând sumar actele dosarului, fără a fi posibilă antamarea fondului în această etapă a procedurii, a reținut că "din punct de vedere legal a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați când se constată că ne aflăm într-o situație de excepție, în sensul că din minime analize rezultă o vădită nelegalitate a actului administrativ contestat" A mai argumentat instanța că motivele invocate de reclamantă privesc, în esență, interpretarea greșită a legii și aprecierea eronată a materialului probator ce a stat la baza emiterii deciziei, aspecte ce exced obiectului prezentei cereri, neputând fi analizate decât prin antamarea fondului. Or, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei; de aceea, nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, în mod corect instanța de fond a apreciat ca fiind neîndeplinită condiția "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fiscal și fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa eventuala cerere referitoare la anularea actului contestat. Nu în ultimul rând, trebuie precizat că astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în fața instanței de fond și reinterate în cererea de recurs nu se circumscriu situațiilor reținute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat. Celelalte argumente, expuse de reurentă nu ar putea constitui temei al identificării, în speță, a unui caz bine justificat, pentru că verificarea lor ar necesita un probatoriu complex, care ar prejudeca fondul cauzei, ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ. În ceea ce privește paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, prima instanță a reținut că având în vedere că cerința cazului bine justificat nu a fost dovedită în cauză și că cele două condiții sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, că nu se mai impune analizarea aspectelor invocate de reclamantă în susținerea pagubei iminente, urmând a respinge cererea de suspendare a executării ca neîntemeiată. Fără a înlătura, de plano, consistența acestui argument, Înalta Curte constată că, în raport cu cele reținute anterior în privința neîndeplinirii condiției cazului bine justificat, nu se impune reformarea sentinței, pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiții. III. Temeiul procesual al soluției date recursului Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ. sunt neîntemeiate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul reclamantei ca nefondat.