ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3651/2019

Asupra conflictului negativ de competență;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13 martie 2018 pe rolul Tribunalului Mureș, secția civilă, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Apel Tg Mureș, ca prin hotărâre judecătorească:

- să fie obligată pârâta la recalcularea indemnizației de încadrare și a celorlalte drepturi aferente raportat la o valoare de referință sectorială în cuantum de 421,36 RON (reprezentând VRS 405 RON ce trebuia acordată la nivelul anului 2007, la care se adaugă majorările cu 4% conform O.G. nr. 13/2008) începând cu 9.04.2015, respectiv de 463,5 RON (cuantum ce cuprinde majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015) începând cu 01.12.2015, până la data eliberării sale din funcție, respectiv 10.09.2017 și să fie obligată pârâta la repararea prejudiciului creat prin neacordarea drepturilor de care ar fi trebuit să beneficieze, respectiv obligarea pârâților la plata pentru fiecare lună, până la recunoașterea efectivă a dreptului, a diferenței dintre venitul la care este îndreptățită și venitul efectiv plătit, sumă care va fi actualizată cu indicele de inflație și la care se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective.

Prin Sentința civilă nr. 767 din 20.06.2018 Tribunalul Mureș, secția civilă, a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Mureș și a declinat, în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, competența soluționării acțiunii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Apel Tîrgu Mureș.

Pentru a pronunța această sentință, Tribunalul Mureș a reținut că prin prezenta acțiune reclamanta contestă în fapt modul în care au fost stabilite drepturile salariale în temeiul dispozițiilor Legii nr. 284/2010 și a actelor normative următoare acesteia, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anii 2011 - 2016, invocându-se în acțiunea introductivă nelegalitatea și netemeinicia stabilirii drepturilor salariale.

Reclamanta, care a avut calitatea de magistrat judecător la Curtea de Apel Tîrgu Mureș, invocă neaplicarea la calculul drepturilor sale salariale a indexărilor stabilite până în anul 2007 (O.U.G. nr. 9/2005, O.G. nr. 3/2006 și O.U.G. nr. 10/2006), precum și neincluderea majorării de 4% prevăzută de O.G. nr. 13/2008.

Conform art. 8 alin. (1) și (2) din capitolul VIII din Anexa Nr. VI la Legea nr. 284/2010, judecătorii, procurorii, personalul de specialitate juridică asimilat acestora și magistrații-asistenți au dreptul pentru activitatea desfășurată la o indemnizație de încadrare stabilită în raport cu nivelul instanțelor sau parchetelor, cu funcția deținută și, după caz, cu vechimea în muncă și în funcție, potrivit prevederilor prezentei legi. Indemnizațiile de încadrare și celelalte drepturi ale judecătorilor, procurorilor, magistraților-asistenți și ale personalului de specialitate juridică asimilat judecătorilor și procurorilor se stabilesc, după caz, de ministrul justiției, de președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, de președintele Consiliului Superior al Magistraturii sau de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cu excepția cazurilor în care prin lege specială sau prin prezenta lege se prevede altfel.

Conform art. 7 din capitolul VIII din Anexa Nr. VI la Legea nr. 284/2010, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație, în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție ori, după caz, la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor de pe lângă acestea, iar contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile (alin. (1). Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, sau, după caz, a Curții de Apel București, pentru celelalte hotărâri, iar hotărârile pronunțate sunt irevocabile (alin. (2).

Așa cum rezultă din normele legale citate, salarizarea personalului din justiție se face pe baza unor ordine de salarizare pe care trebuie să le emită în prealabil ordonatorul principal de credite (în cazul din speță fiind vorba despre Ministerul Justiției). Totodată, în cazul în care angajatul este nemulțumit de modalitatea de calcul a salariului care rezultă din ordin, are posibilitatea să conteste actul administrativ, în conformitate cu dispozițiile alin. (2) din textul de lege citat anterior.

S-a apreciat că din rațiuni de simetrie juridică, acțiunea prin care se reclamă refuzul ordonatorului de credite de a emite un nou ordin de salarizare ar trebui să aibă același regim juridic ca și acțiunea prin care se contestă ordinul de salarizare emis și care este considerat ilegal. Prin urmare, sunt aplicabile și în această pricină dispozițiile art. 7 din Capitolul VIII din Anexa Nr. VI la Legea nr. 284/2010, întrucât aceste prevederi sunt speciale în ceea ce privește modalitatea de stabilire a salariilor pentru personalul din justiție.

Reiese deci că în speță competența de soluționare a cauzei revine Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, motiv pentru care, văzând și dispozițiile art. 132 alin. (1) și (3) din C. proc. civ., instanța a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a prezentei cauze în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin opinie separată s-a reținut că s-ar fi impus respingerea excepției necompetenței materiale, pentru motivele prezentate în continuare.

Acțiunea de față vizează plata drepturilor salariale într-un cuantum integral și legal cuvenit, la nivelul maxim în plată pentru funcții similare, raportat la valoarea de referință sectorială de 421,36 RON, respectiv de 463,50 RON.

Deci se revendică plata integrală a salariului cuvenit (de drept), la care există deja îndreptățirea legală, izvorâtă și din hotărâri judecătorești, în conformitate cu cele statuate prin Decizia nr. 23/29 iunie 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (prin care se reconfirmă jurisprudența anterioară a instanței supreme: Decizia nr. 11/2012, pronunțată pe calea recursului în interesul legii) și Decizia nr. 794/2016 a Curții Constituționale.

Art. 7 din capitolul VIII al Anexei Nr. VI la Legea nr. 284/2010 instituie o competență materială de excepție (derogatorie de la cea de drept comun în materie salarială, reglementată de art. 208 din Legea nr. 62/2011 coroborat cu art. 1 alin. (2), art. 278 alin. (2) și art. 266 din Codul muncii), care este de strictă interpretare, și nu poate fi extinsă prin analogie (art. 10 din C. civ.).

Ca atare, este de remarcat că acest text legal nu este incident în cauză, nesolicitându-se anularea unei hotărâri date asupra unei contestații emise în urma unei reîncadrări salariale în baza Legii nr. 284/2010, ci se solicită expres plata unei diferențe salariale (în cuantum de 18%), în sensul art. 170 - 171 alin. (1) din Codul muncii.

Concluziile de mai sus își păstrează justețea și în contextul prevederilor art. 7 din Capitolul VIII din Anexa Nr. V la Legea nr. 153/2017.

Astfel, ori de câte ori legiuitorul a dorit ca litigiile privind anumite categorii procesuale să nu intre sub jurisdicția muncii, ci să fie soluționate de către instanțele de contencios administrativ, legiuitorul a prevăzut expres această soluție legislativă, prin instituirea unor norme speciale de atribuire a competenței (de exemplu, potrivit art. 109 din Legea nr. 188/1999:

"cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe").

Or, în ceea ce privește litigiile privind drepturile salariale ale magistraților și personalului auxiliar, în afara situației circumstanțiate, prevăzute la art. 7 din Cap. VIII din Anexa Nr. VI la Legea-cadru nr. 284/2010, respectiv de art. 7 din Capitolul VIII din Anexa Nr. V la Legea nr. 153/2017, legiuitorul nu a instituit alte norme speciale, prin care să atribuie competența de soluționare a instanțelor de contencios administrativ, astfel că litigiile în discuție urmează a intra sub jurisdicția muncii, care este o jurisdicție de plină competență.

Aceasta, întrucât, conform art. 278 alin. (2) din Codul muncii, "prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun și actelor raporturilor juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective", iar conform art. 1 alin. (2) din același cod, "prezentul cod se aplică și raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conțin dispoziții speciale derogatorii". Pentru acest raționament, aplicat pentru o situație analogă, se face trimitere la considerentele Deciziei nr. 16/26.09.2016, publicată în Monitorul Oficial nr. x/09.02.2017, prin care Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a interpretat dispozițiile art. 1, art. 231 și art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 și art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind funcționarii publici.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din acest act normativ, contenciosul administrativ este definit drept "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

De asemenea, conform art. 8 alin. (1) din același act normativ, "persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut Ia art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații prin daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Prin raportare la aceste dispoziții legale, este de reținut că obiectul acțiunii judiciare în contencios administrativ este reprezentat fie de actul administrativ tipic, fie de actul administrativ asimilat, acesta din urmă în una dintre cele două ipoteze prevăzute de legiuitor: refuzul nejustificat de soluționare a cererii, respectiv nesoluționarea în termen a cererii.

Or, în cauza de față, reclamanții nu contestă un act administrativ tipic (ordinul ministrului justiției de stabilire a drepturilor salariale) și nici nu au dedus judecății un act administrativ asimilat.

În aceste condiții, litigiului de față nu are natura unuia de contencios administrativ.

Raportul juridic pe care se grefează petitele acțiunii (plata unor diferențe de drepturi salariale) este un raport juridic de muncă, fie el și atipic ("sui generis").

Aceasta calificare a fost făcută de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, prin Decizia în interesul legii nr. 46/15 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României nr. x/16 iulie 2009, prin care s-au reținut următoarele:

"Prestarea muncii se realizează în cadrul unor raporturi sociale care, odată reglementate prin norme de drept, devin, de regulă, raporturi juridice de muncă. În această categorie intră raporturile de muncă ale funcționarilor publici civili sau militari, soldaților și gradaților voluntari, persoanelor care dețin demnități publice, magistraților și magistraților-asistenți, personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor și parchetelor de pe lângă acestea, membrilor cooperatori și raporturile juridice de muncă născute în baza încheierii contractului individual de muncă. Magistrații constituie o categorie specială de personal care își desfășoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis".

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 07.01.2019, sub nr. x/2018.

Prin Sentința civilă nr. 43 din data de 27.02.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale și funcționale a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, și a declinat judecarea prezentei cauze către Tribunalul Mureș, secția civilă - litigii de muncă.

Pentru a pronunța această sentință, Curtea de Apel a reținut că, prin cererea introductivă de instanță, reclamanta a solicitat "recalcularea indemnizației de încadrare și a celorlalte drepturi aferente raportat la o valoare de referință sectorială în cuantum de 421,36 RON respectiv 463,5 RON precum și repararea prejudiciului".

În susținerea soluției de declinare a cauzei, Tribunalul Mureș a avut în vedere dispozițiile art. 7, Cap. VIII din Anexa Nr. VI (FAMILIA OCUPAȚIONALĂ DE FUNCȚII BUGETARE "JUSTIȚIE") a Legii nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice potrivit cărora "(1) Personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulțumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestație în termen de 15 zile de la data comunicării actului administrativ al ordonatorului de credite, la organele de conducere ale Ministerului Justiției, Consiliul Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcției Naționale Anticorupție, Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, la colegiul de conducere Înaltei Curți de Casație și Justiție ori, după caz, la colegiile de conducere ale curților de apel sau parchetelor pe lângă acestea. Contestațiile se soluționează în termen de cel mult 30 de zile. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de comunicare, la secția de contencios administrativ și fiscal, a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pentru hotărârile Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, sau, după caz, a Curții de Apel București, pentru celelalte hotărâri. Hotărârile pronunțate sunt irevocabile".

Or, după cum se poate observa din textul citat, acesta se referă la situația în care obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie contestațiile împotriva actelor administrative de stabilire a drepturilor salariale, respectiv plângerile împotriva hotărârilor organelor prevăzute de acest text legal. În prezenta cauză însă nu se poate identifica nici un act administrativ contestat, cererea reclamantei fiind în sensul de obligare la plata acestor drepturi.

În lipsa unui text normativ în legea specială care să reglementeze regimul juridic al unei astfel de acțiuni, se va aplica dreptul comun în materie de contencios administrativ, astfel că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată" (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004); în același sens, disp. art. 52 alin. (1) din Constituția României prevăd că "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei". Mai reține Curtea că art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește, în principiu și în principal, actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Prin urmare, se observă că jurisdicția contenciosului administrativ este, în lipsa unei dispoziții legale exprese, limitată la situația în care reclamantul este vătămat prin emiterea unui act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, neputându-se extinde această competență și la situațiile precum cea de față, când obiectul cererii îl constituie exclusiv calcularea și plata unor drepturi. Cu alte cuvinte, atâta timp cât nu se contestă prin cererea de chemare în judecată un act administrativ, și nici nu se identifică vreun text legal atributiv de competență, Curtea va considera că prezentul litigiu nu este unul de contencios administrativ.

Relevantă sub acest aspect este și modul în care reclamanta și-a conceput demersul procesual, aceasta înțelegând să sesizeze instanța de litigii de muncă, fiind evident că aceasta a conceput demersul judiciar ca fiind unul care aparține jurisdicției muncii.

Din aceste considerente, Curtea a admis excepția necompetenței materiale și funcționale și a declinat soluționarea prezentei cauze către Tribunalul Mureș, secția civilă, complet de litigii de muncă și asigurări sociale.

Ivindu-se conflictul negativ de competență a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal pentru soluționarea acestuia.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce privește cadrul procesual se constată că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în obligarea pârâtului la acordarea unor drepturi salariale către reclamantă, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 284/2010 și a actelor normative următoare acesteia, privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anii 2011 - 2016.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe, îl constituie natura juridică a dreptului litigios dedus judecății, precum și prevederile legale incidente în materie.

Acțiunea de față vizează plata drepturilor salariale într-un cuantum integral și legal cuvenit, la nivelul maxim în plată pentru funcții similare, raportat la valoarea de referință sectorială de 421,36 RON, respectiv de 463,50 RON. În concret, acțiunea dedusă judecății are ca obiect plata unor diferențe salariale la care există deja îndreptățirea legală, izvorâtă și din hotărâri judecătorești, (iar nu o acțiune în anulare sau în obligare la emiterea unui ordin de salarizare), fiind astfel incidente dispozițiile art. 208 din Legea nr. 62/2011 coroborat cu art. 1, art. 278 alin. (2), art. 170 - 171, art. 266 și art. 269 din Codul muncii.

Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 266 din Codul muncii:

"Jurisdicția muncii are ca obiect soluționarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum și a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod".

Potrivit dispozițiilor art. 269 din Codul muncii "(1) Judecarea conflictelor de muncă este de competența instanțelor judecătorești, stabilite potrivit legii. (2) Cererile referitoare la cauzele prevăzute la alin. (1) se adresează instanței competente în a cărei circumscripție reclamantul își are domiciliul sau reședința ori, după caz, sediul."

De asemenea, conform art. 210 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social "Cererile referitoare la soluționarea conflictelor individuale de muncă se adresează tribunalului în ca cărui circumscripție își are domiciliul sau locul de muncă reclamatul".

În cauza de față, se reține că prin cererea adresată și înregistrată pe rolul Tribunalului Mureș, secția civilă, reclamanta a solicitat recalcularea indemnizației de încadrare și a celorlalte drepturi aferente raportat la o valoare de referință sectorială în cuantum de 421,36 RON (reprezentând VRS 405 RON ce trebuia acordată la nivelul anului 2007, la care se adaugă majorările cu 4% conform O.G. nr. 13/2008) începând cu 9.04.2015, respectiv de 463,5 RON (cuantum ce cuprinde majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015) începând cu 01.12.2015, până la data eliberării sale din funcție, respectiv 10.09.2017 și să fie obligată pârâta la repararea prejudiciului creat prin neacordarea drepturilor de care ar fi trebuit să beneficieze, respectiv obligarea pârâților la plata pentru fiecare lună, până la recunoașterea efectivă a dreptului, a diferenței dintre venitul la care este îndreptățită și venitul efectiv plătit, sumă care va fi actualizată cu indicele de inflație și la care se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată de la data exigibilității fiecărei obligații lunare de plată și până la data plății efective.

Raportat la obiectul său, litigiul de față face parte din categoria celor date de lege în competența jurisdicției muncii, astfel cum este definită de art. 266 din Codul muncii.

Față de aceste aspecte și având în vedere că reclamanta s-a adresat instanței în a cărei rază teritorială își are domiciliul ori sediul reclamantul, respectiv Tribunalului Mureș, Înalta Curte constată că acestei instanțe îi aparține competența de soluționare a prezentei cauze.

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Mureș, secția civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Apel Târgu Mureș, în favoarea Tribunalului Mureș, secția civilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 26 iunie 2019.

GGC - OB