ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3765/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.05.2017, sub nr. de dosar x/2017, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții anularea deciziei de soluționare a contestației nr. 21/18.11.2016 emisă de MADR - DGCAI (prin care s-a respins contestația împotriva procesului-verbal nr. x/13.09.2016 emis de MADR - DGCAI, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.09.2016 emis de MADR-DGCAI, exonerarea A. S.R.L. S.R.L. de la plata creanței bugetare rezultată din constatarea neregulilor în cuantum de 759.090,00 RON, suspendarea executării actului administrativ atacat, constând în Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.09.2016 emis de MADR - DGCAI, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei în temeiul art. 15 din legea nr. 554/2004 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 3946 din 25 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal s-a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată și, totodată, s-a respins acțiunea fomulată de reclamanta B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Direcția Generală Control, Antifraudă și Inspecții.

Împotriva sentinței civile nr. 3946 din 25 octombrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În contextul prezentării situației de fapt și a redării considerentelor sentinței atacate pe care a înțeles să le critice, recurenta-reclamantă a susținut că, în ceea ce privește existența unei nereguli sistemice constatata de catre autoritati, instanța de fond nu analizat sustinerile reclamantei, inlaturandu-le, retinand si invocand doar continutul Deciziei Curtii Constitutionale nr. 683/2016.

Totodată, recurenta-reclamantă a invocat următoarele aspecte:

Specificul conceptului de "neregulă sistemică" constă în aplicarea sancțiunilor financiare și recuperarea sumelor care fac obiectul unei astfel de nereguli doar în relația dintre stat și autoritatea publică.

Decizia de soluționare a contestației și procesul-verbal de constatare nereguli contestate în cauză sunt pur formale.

Compensațiile, conform Ghidului solicitantului, s-au acordat pentru o perioadă de maxim 2 ani - aferente pierderilor la nivelul anilor 2008 și 2009 - și nu pentru un singur an, cum în mod eronat a reținut instanța de fond.

Atât decizia cât și procesul-verbal deduse judecății nu sunt motivate în fapt și în drept, întrucât nu cuprind niciun temei legal din care să rezulte obligația încălcată de către societate. În plus de aceasta, în procesul-verbal nu se indică în ce constă culpa societății. Formula de calcul a fost stabilită de către Autoritatea de Management prin Ghidul solicitantului și a fost explicată de aceasta prin adrese oficiale.

Aceste imprejurari de fapt si de drept, necombatute de MADR sunt in masura sa determine o indoiala serioasa asupra legalitatii procesului-verbal de stabilire a creantei bugetare in sarcina subscrisei, fiind necesara stabilirea in concret a intelesului supracompensarii si a sintagmei "pentru maxim 2 ani ulteriori datei deciziei" cu referire la aprobarea compensatiilor pentru anii 2008-2009 acordate subscrisei, MADR nestabilind daca valoarea cumulata a pierderilor aferente celor doi ani constituie intr-adevar o supracompensare, nefiind pe deplin lamurita aceasta chestiune prin actul administrativ a carui anulare o solicitam.

Prima instanță nu a ținut seama de faptul că societatea nu avea posibilitatea să depisteze eroarea sistemică în mod rezonabil, aceasta fiind produsă după 4-5 ani de la data acordării finanțării.

Autoritatea contractantă nu a fost în eroare atunci când a acordat societății compensația cerută câtă vreme ea este cea care a stabilit modul de calcul și a verificat la acel moment suma cuvenită în modalitatea în care a procedat pentru toți ceilalți 25 de beneficiari.

In legatura cu incalcare a principiului neretroactivitatii legii in timp si a principiului securitatii juridice este relevantă soluția de principiu adoptată la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curti, prin care s-a stabilit că "verificarea ulterioară de către APDRP a cererii de finanțare, sub aspectul acelorași condiții, în raport cu o versiune a Ghidului solicitantului care nu era în vigoare la data depunerii cererii este nelegală, intrucât încalcă principiul neretroactivității legii civile și intruneste elementele unei executări abuzive a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004", pentru asigurarea respectării principiul dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

În aplicarea principiului securitatii raporturilor juridice coroborat cu principiul interdictiei aplicarii retroactive a normelor nu se poate impune aplicarea la momentul accesarii finantarilor (2010 și 2011) a unor explicatii/clarificari aduse prin documente ulterioare acestui moment (Minuta din iulie 2013), explicatii si clarificari ulterioare neputând retroactiva modificand conditiile si raporturile juridice existente la momentul accesarii finantarilor.

Dreptul de aplicare a sanctiunii este prescris, in speta fiind aplicabile dispozitii speciale, derogatorii de la cele retinute de catre prima instanță, ordinul de finantare nr. x/15.12.2010 fiind închis prin plata finantarii la data de 31.01.2011; pe cale de consecinta, aplicarea celor 5 ani prin raportare la acest moment stabileste o prescriptie care s-a împlinit la data de 31.01.2016. Ca atare, peste si în afara duratei de finalizare a proiectelor, nicio sanctiune nu mai poate fi aplicată beneficiarului proiectului.

În cauză a intervenit și decăderea din dreptul de a emite Procesul-verbal contestat, pentru depăsirea termenului de 90 de zile prevăzut de dispozitiile art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, documentele reprezentate de Raportul de audit DG MARE din cadrul Comisiei Europene cu nr. Ares x/09.08.2012, Adresa Autoritătii de audit nr. 51579/AP/16.10.2012 privind verificarea dosarelor beneficiarilor Sit Natura 2000 si Raportul de verificare nr. x/14.12.2012 DGP - AMPOP privind stabilirea naturii sistemice a constatărilor referitoare la modul de acordare a compensatiilor în cadrul proiectului Sit Natura 2000 demonstrând că reverificarea si emiterea proceselor-verbale aferente trebuiau efectuate în termen de maxim 90 de zile începând, cel mai târziu, de la data de 14.12.2012.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât MADR a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 21 noiembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 1 iulie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

La termenul din 25 martie 2020, cauza a fost suspendată de plin drept, conform art. 42 alin. (6) din Decretul Președintelui României nr. 195/16.03.2020 privind instituirea stării de urgentă pe teritoriul României, fără efectuarea vreunui act de procedură, prin rezoluția din data de 21 mai 2020, fixându-se termen pentru redeschiderea judecății la data de 1 iulie 2020, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

În baza Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010, reclamantei. S.C. A. S.R.L i-a fost acordată o compensație în cuantum de 1.518.180,00 RON, pentru acoperirea pierderilor de producție piscicolă aferente perioadei 2008-2009, ca urmare a aplicării regulilor prevăzute în programul SIT NATURA 2000, în temeiul prevederilor art. 30 din Regulamentul CE 198/2006, potrivit căruia se acordă o indemnizație excepțională pentru maximum 2 ani de la data deciziei de instituire a zonei NATURA 2000, pentru unitățile de acvacultură existente înainte de emiterea deciziei.

În raportul tehnic de evaluare, care a stat la baza stabilirii sumei mai sus menționate, s-au avut în vedere pierderile de producție aferent unei suprafețe de 759 ha luciu apă, cu o valoare de 1000 RON/ha.

În baza adresei Curții de Conturi a României - Autoritatea de Audit, nr. 51579/AP/16.10.2012, înregistrată la Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sub nr. x/18.10.2012, ca urmare a verificărilor suplimentare efectuate la solicitările CE prin scrisorile nr. Ares (2012)579580/11(05/12 și nr. Ares(2012)959619/09/08/2012 privind stabilirea naturii sistemice a constatărilor referitoare la modul de acordare a compensațiilor pentru pierderile de producție înregistrate de unitățile de acvacultură - sit Natura 2000, a fost transmis Direcției Generale Pescuit - Autoritate de Management pentru POP, situația centralizatoare a tuturor dosarelor analizate în urma misiunii de audit, prin care la pct. 10 din Anexă, este stabilită suma de 759 090,00 RON ca fiind plătită necuvenit pentru reclamanta A. S.R.L.

Constatarea cu implicații financiare relativ la situația reclamantei a fost următoarea: "Referitor la cererea de finanțare RO 2210111001120132 s-a constatat că, în baza deciziei de finanțare nr. x/19.12.2010, solicitantului i-a fost acordată o compensație în valoare de 1.518.180,00 RON. Potrivit Memoriului justificativ și Raportului tehnic de evaluare a pierderilor întocmit de către expertul tehnic judiciar, însoțit de documente suport, pierderile de producție suferite în perioada 2008-2009 au fost de peste 35%. Cuantumul acordat prin decizia de finanțare a fost de 1000 RON/ha pentru o suprafață de luciu de apă de 759,09 ha, conform licențelor de acvacultura depuse la dosarul cererii de finanțare. Prin decizia autorității de management menționată mai sus, prima s-a calculat prin însumarea primei aferente pentru anul 2008 în cuantum de 759.090 RON (759,09 ha 1000 RON/ha) cu prima aferentă anului 2009 (759,09 ha 1000 RON/ha), în condițiile în care modul de calcul al primei, stabilit prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/02.03.2010 nu prevede că valoarea primei este aferentă fiecărui an de pierdere. Pe cale de consecință, suma de 759.090,00 RON din cererea de plată nr. x/22.12.2010 a fost plătită necuvenit beneficiarului în cauză și a fost inclusă în Declarația Lunară de Cheltuieli nr. 11/10.02.2011, transmisă Comisiei cu aplicația nr. 3/2011."

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.09.2016, întocmit ca urmare a finalizării verificărilor Autorității de management fonduri europene, s-a constatat că prin emiterea Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010 reclamantei i-a fost plătită în mod necuvenit suma în valoare de 759.090,00 RON, cu încălcarea dispozițiilor Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care prevăd calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani iar nu compensații anuale și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an.

Prin urmare, prin procesul-verbal contestat s-a stabilit în seama beneficiarului un debit în valoare de 759.090,00 RON, contribuție publică națională din bugetul de stat.

Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare x/13.09.2016 reclamanta a formulat contestația înregistrată sub nr. x/19.10.2016.

Prin Decizia nr. 21/18.11.2016 emisă de Comisia de Soluționare a Contestațiilor POP 2007-2013 din cadrul M.A.D.R, a fost respinsă contestația ca neîntemeiată .

2.1 Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentă cu privire la faptul că prima instantă nu a analizat susținerile reclamantei, înlăturându-le, raportându-se doar la conținutul Deciziei Curții Constituționale nr. 683/2016, care se circumscriu dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența.

Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății.

Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată nu este în concordanță cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

2.2 Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că sunt nefondate criticile formulate de reclamantă cu privire la greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, urmând să le analizeze împreună și să le răspundă cu argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Cu privire la definirea neregulii, aplicarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 79/2003 și neaplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în raport de prevederile Deciziei Curții Constituționale nr. 66/26.02.2015, Înalta Curte observă că in cuprinsul Deciziei Curții Constituționale care a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se desprinde concluzia conform căreia se aplică normele de drept substanțial existente la data săvârșirii neregulii, conform principiului neretroactivității, iar procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

Decizia Curții Constituționale a avut în vedere procedura de achiziție publică, iar în speță se discută definirea neregulii dată de dispozițiile O.G. nr. 79/2003 și O.U.G. nr. 66/2011.

Din analiza acestor prevederi legale, reiese faptul că, în viziunea O.G. nr. 79/2003, existența neregulii este condiționată de producerea în mod efectiv a unui prejudiciu adus bugetului Comunității Europene și/sau bugetelor administrate de aceasta, pe când O.U.G. nr. 66/2011 acceptă și existența unui prejudiciu potențial.

În această materie, s-a pronunțat și CJUE, prin hotărârile date în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, județul Neamț și județul Bacău împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, stabilindu-se că, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

În speță, nu este vorba despre încălcarea unor dispoziții legale în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, însă principiul este valabil mutatis mutandis, mai ales că, la data încheierii contractului de finanțare și a celor două ordine de finanțare era în vigoare Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 2988/95 și Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului, prin care se definea neregula ca fiind "orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar avea ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea bugetului general cu o cheltuială nejustificată".

Așadar, motivul de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă este nefondat, în raport de dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 66/2011, a hotărârii CJUE sus-menționată și a dispozițiilor regulamentare, care conduc la acceptarea ca prejudiciul să nu fi fost efectiv produs.

Disputa juridică este însă fără relevanță în prezenta cauză, deoarece, cum se va argumenta, neregula are ca efect prejudicierea bugetului general al Uniunii Europene.

În ceea ce privește legalitatea actelor administrative atacate, instanța de control judiciar reține că în speță sunt aplicabile dispozițiile art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora:

"în situația în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficiențe ale sistemelor de management și control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar, acestea au obligația întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21".

În cauză, structurile naționale, pornind de la investigațiile făcute de structurile europene, prin care s-a semnalat existența unei suspiciuni legată de acordarea indemnizației prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, au constatat că acestea sunt întemeiate, în privința a 26 de beneficiari, astfel că au declarat deficiența ca fiind sistemică și au încheiat procese-verbale de constatare după reverificarea fiecărei societăți în parte.

În privința recurentei-reclamante s-a constatat că prin emiterea Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010 reclamantei i-a fost plătită în mod necuvenit suma în valoare de 759.090,00 RON, cu încălcarea dispozițiilor Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care prevăd calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani, iar nu compensații anuale și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an.

Dispozițiilor art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 li s-a dat o interpretare prin recomandările emise de Comisie, acestea fiind în sensul că în legislația incidentă nu a fost prevăzută calcularea unei indemnizații anuale și însumarea cifrelor rezultate pentru fiecare an, ci doar calcularea unei singure indemnizații, excepționale, pentru o perioadă de maxim 2 ani.

Statul Român a optat pentru recuperarea sumelor alocate nelegal din bugetul național, iar în acest sens Parlamentul României a adoptat Legea privind unele măsuri referitoare la plățile beneficiarilor Sit Natura 2000.

Prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 683/2016, a fost admisă obiecția de neconstituționalitate a legii și dispozițiile acesteia au fost declarate neconstituționale, urmând ca beneficiarii să restituie sumele încasate nelegal.

Instanța de judecată nu poate interpreta dispozițiile art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 într-un alt mod, contrar celui avut în vedere de instituțiile europene, însă, în ipoteza existenței unei îndoieli, avea obligația sesizării Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebare preliminară.

Din conținutul art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 reiese, în mod indubitabil, că indemnizația este excepțională (unică) și se acordă pentru maximum doi ani, fără să se prevadă că se acordă o indemnizație pentru fiecare an, cum în mod greșit, autoritățile române competente au realizat în concret.

Pentru acest motiv, neregula este sistemică și sunt incidente disp. art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, iar procesul-verbal de constatare a fost întocmit legal, cel puțin din această perspectivă.

Referitor la calificarea juridică a Deciziei nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007-2013 și la nepublicarea acesteia în Monitorul Oficial al României se constată că împrejurarea nu poate influența soluția în dosar, deoarece cele două ordine de finanțare nerambursabilă pentru anii 2007-2008, au fost date în primul rând, în temeiul prevederilor regulamentelor europene incidente și care au aplicabilitate directă în dreptul intern și a legislației primare și secundare naționale (legi, hotărâri de guvern, ordine), publicate în Monitorul Oficial al României.

Ordinul nr. 16/2010 este afișat pe site-ul MADR, ordinele de finanțare nerambursabilă au fost însușite de recurenta-reclamantă prin semnătură, deoarece aceasta are obligația restituirii sumelor acordate nelegal.

Așadar, recurenta-reclamantă cunoștea dispozițiile Ordinului nr. 16/2010, nu a înțeles să formuleze acțiune de anulare a actului, mai mult, consideră că actul a produs confuzii deoarece nu a prevăzut expres că se acordă o singură compensație.

Ordinul nr. 16/2010 nu conține prevederi contrare art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, ci copiază dispoziții din regulament, care însă, au fost aplicate greșit de autoritățile competente naționale, ceea ce a declanșat ceea ce art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 definește ca fiind o neregulă sistemică.

În ceea ce privește prescripția dreptului de a stabili creanța bugetară din perspectiva momentului la care actul a fost încheiat, Curtea constată că potrivit Anexei nr. 1 pct. 2.2 alin. (2) la Ordinul de Finanțare "DGP-AM are obligația să efectueze controale pe toată perioada de monitorizare, precum și pentru o perioadă de până la 3 ani de la data încheierii oficiale a POP 2007-2013."

De asemenea, potrivit art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011, Dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internațional prin emiterea declarației finale de închidere, cu excepția cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internațional prevăd un termen mai mare". Prin urmare, în lipsa închiderii oficiale a POP 2007-2013, program care a stat la baza acordării sprijinului financiar, Înalta Curte reține că atât operațiunea de control, cât și emiterea titlului de creanță au fost realizate cu respectarea clauzei contractuale asumate de reclamantă, respectiv a normei legale menționate mai sus.

Referitor la decăderea pârâtului din dreptul de a efectua controlul și de a întocmi titlul de creanță, instanța de control judiciar amintește că "(1) În situația în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficiențe ale sistemelor de management și control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar, acestea au obligația întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21. (2) Termenul maxim de efectuare a activităților prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activității de organizare a reverificării. (3) În cazuri justificate, termenul de finalizare a activității de reverificare prevăzut la alin. (2) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile."

Sancțiunea invocată de recurentă nu poate interveni în condițiile în care prin textul legal anterior citat a fost instituit un termen de recomandare, iar nu termene speciale de prescripție pentru constatarea creanțelor bugetare.

Astfel, în interiorul acestor termene autoritatea pârâtă avea obligația de a finaliza activitatea de control prin emiterea unui astfel de proces-verbal pentru a nu prelungi în mod abuziv activitatea de control asupra reclamantei, depășirea acestora neconstituind, de plano, un motiv de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare atâta timp cât nu s-a dovedit că prin această nerespectare s-a pricinuit reclamantei o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului, împrejurare care însă nu a fost invocată și dovedită de către reclamantă.

Înalta Curte mai constată că în ceea ce privește controlul efectuat și finalizat prin emiterea Procesului-verbal de constatare și stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.08.2016, acesta nu a fost efectuat netemeinic, astfel cum în mod eronat afirmă reclamanta, ci a presupus verificarea si analizarea documentelor aferente Cererilor de finanțare depuse de reclamantă pentru solicitarea primei pentru compensarea pierderilor de venituri înregistrate în cadrul fermei piscicole, situri Natura 2000 xerma C.,în sumă totală de 1.518.180,00 RON.

Astfel, potrivit documentelor depuse pentru justificarea sumei solicitate, s-a constatat că prin Cererea de finanțare RO 2210111001120132 ce a stat ia baza întocmirii Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010, au fost solicitate spre a fi compensate, pierderile de producție aferente anilor 2008 și 2009, la valoarea totală de 1.518.180 RON calculată pentru un luciu de apă de 759,09 ha și o primă de 1.000,00 RON/ha, precum și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, la care se adaugă și dispozițiile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care specifică faptul că prin CM 02 din 2008, nu a fost prevăzută calcularea compensației anuală și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, ci calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani, beneficiarului S.C. A. S.R.L. i s-a plătit excedentar, suma de 759.090,00 RON aferentă pierderilor de producție din PERIOADA 2008 - 2009.

Totodată, a arătat că asupra tuturor celor 26 de beneficiari Sit Natura 2000 au fost efectuate verificări, astfel cum s-a dispus prin Nota de control nr. x/18.09.2014, prin care s-a analizat fiecare caz în parte, iar titlurile de creanță emise cuprind valori ale neregulilor cu impact financiar constatate pentru fiecare caz în parte.

În cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.09.20161a punctul 5. Prezentarea aspectelor verificate, au fost evocate textele tuturor actelor normative încălcate cu prezentarea detaliată la nivel de articol, alineat și puncte, iar în cadrul punctului 7. Temeiul de drept, de asemenea au fost prezentate actele normative încălcate.

De asemenea, în cuprinsul aceluiași act, este prezentată în mod explicit neregula în sensul în care beneficiarul a solicitat prima pentru compensarea pierderilor de venituri înregistrate în cadrul amenajării piscicole, în valoare totală de 1.518.180,00 RON, valoare calculată pentru o suprafață totală de luciu apă de 759,09 ha, la o compensație de 1.000 RON/ha și solicitată de două ori, odată pentru anul 2008 și odată pentru anul 2009, cu toate că trebuia asigurată o singură compensație pentru o perioadă de maxim 2 ani așa cum a fost stabilit prin Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit si Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010.

Totodată, în cadrul aceluiași punct din titlul de creanță este stabilită și legislația comunitară și națională nerespectată, precum și cadrul legal privind restituirea sumelor primite de către beneficiar în mod necuvenit și anume art. 10, alin. (3) din Ordinul de finanțare nerambursabilă din POP nr. x/15.12.2016 prevede următoarele: "Orice rambursare excedentară constituie plată necuvenită, iar beneficiarul are obligația de a restitui sumele necuvenite..."

Titlul de creanță emis a fost întocmit pentru aspectul legat de acordarea în mod necuvenit a unei sume din prima aferentă pierderilor de producție înregistrate de către S.C. A. S.R.L., urmare a instituirii constrângerilor specifice de mediu rezultate din desemnarea zonelor NATURA 2000.

Din Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013 reiese faptul că prima (unică)pentru pierderile de producție urma a fi calculată în baza unei formule de calcul ce are ca și parametrii suprafața luciului de apă și valoarea primei stabilită în funcție de pierderea medie de producție. Acest aspect coroborat cu faptul că compensația urma a fi acordată pentru maxim 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000, conduce la concluzia că valoarea primei este stabilită în funcție de pierderea medie de producție pentru cei doi ani ulteriori emiterii actului normativ pentru desemnarea ariei protejate SIT NATURA 2000 și nu pentru fiecare an în parte, situație în care nu mai era cazul stabilirii unei pierderi medii de producție, ci a unei pierderi fixe.

A mai arătat faptul că beneficiarul S.C. A. S.R.L. prin semnarea Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 57/15.12.2010, s-a angajat că va restitui sumele plătite necuvenite, conform articolul 10 din Anexa I la ordinul sus precizat.

Afirmația beneficiarului cu privire la faptul procesul-verbal nu este motivat, nu este justificată întrucât actul administrativ este motivat în drept, atâta timp cât toate elementele la care se fac referire se regăsesc atât în cadrul punctului 5. Prezentarea aspectelor verificate (acte normative și articole încălcate) cât și în cadrul punctului 7. Temeiul de drept (actele normative încălcate).

Referitor la aplicabilitatea dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltarea rurală, arată că acest regulament comunitar este aplicabil Fondului European pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală - FEADR. care reglementează sprijinul financiar acordat pentru suprafețe agricole si animale și nu este aplicabil Fondului European pentru Pescuit - FEP., care se adresează sprijinului politicii în domeniul pescuitului.

Regulile pentru FEP sunt prevăzute de Regulamentul 1198/2006, care stipulează la art. 56 alin. (3) că: "Sumele plătite în mod necuvenit se recuperează în conformitate cu titlul VIII, capitolele II și III.", astfel, nu se pot suprapune dispozițiile Regulamentul UE nr. 65/2011- FEADR peste regulile stabilite de Regulamentul 1198/2006 - FEP.

Autoritatea de Audit din cadrul Curții de Conturi, prin adresa nr. x/20.11.2012, privind stadiul implementărilor constatărilor și recomandărilor CE formulate în raportul de audit nr. ARES x/09.08.2012, urmare a misiunilor de audit desfășurate în România, în perioadele 05.12 - 09.12.2011 și 02.04 - 06.04.2012 privind Programul Operațional pentru Pescuit, arată că urmare a verificărilor efectuate s-a constatat că în toate cazurile cuantumul compensației a fost acordat în exces, prin aplicarea în mod eronat a formulei de calcul aprobată în Comitetul de Monitorizare.

Pe cale de consecință, Autoritatea de Audit a apreciat deficienta ca fiind de natură sistemică. Prin Nota de control nr. x/18.09.2014 emisă de DGCAI și aprobată de către ministrul agriculturii și dezvoltării rurale, s-a stabilit necesitatea individualizării plăților acordate în mod necuvenit beneficiarilor SIT NATURA 2000, prin întocmirea Proceselor Verbale de stabilire a neregulilor și de întocmire a creanțelor bugetare, în cazul de față pentru beneficiarul S.C. A. S.R.L., în conformitate cu prevederile art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, în cadrul verificărilor, echipa de control a abordat aspectele legate de constatările Autorității de Audit și ale DGCAI stabilite prin Nota de control nr. x/18.09.2014, privind acordarea în mod necuvenit a sumei de 759.090,00 RON aferentă primei/compensației privind pierderile de producție înregistrate de către S.C. A. S.R.L., în conformitate cu prevederile legale menționate mai sus.

Referitor la afirmația reclamantei conform căreia "formula de calcul a fost stabilită de către Autoritate prin Ghidul solicitantului..." față de argumentele aduse anterior, a arătat că definiția neregulii și efectele acesteia erau prevăzute de norma orizontală din art. 2 alin. (1) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 din 18 decembrie 1995, dar și din normele sectoriale - art. 3 și art. 96 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit, prin urmare autoritățile de gestionare au obligația să aplice acest principiu în activitatea de constatare și de recuperare a sumelor utilizate necorespunzător.

Cu privire la afirmația reclamantei "Contestatoarea A. nu avea posibilitatea să depisteze eroarea sistemică în mod rezonabil, produsă ulterior la mai bine de 4-5 ani de la data acordării finanțării, Autoritatea neindicând în cuprinsul actelor contestate acest aspect" a arătat că potrivit Anexei nr. 1, pct. 2.2 alin. (2) la Ordinul de finanțare nerambursabilă din POP nr. x/15.12.2010 "DGP-AM POP are obligația să efectueze controale pe toată perioada de monitorizare, precum și pentru o perioadă de până la 3 (trei) ani de la data închiderii oficiale a POP 2007-2013", clauze contractuale pe care beneficiarul si le-a însușit prin semnarea ordinului de finanțare.

De asemenea, decizia nr. 21/18.11.2016 ilustrează soluția adoptată de Comisia de soluționare a contestației administrative și reflectă analiza tuturor motivelor de nelegalitate ale procesului-verbal atacat în procedura administrativă de către beneficiarul măsurii de finanțare.

În fine, instanța de control judiciar nu poate reține încălcarea principiului securității raporturilor juridice și încrederii legitime, după cum susține societatea recurentă, deoarece sumele stabilite prin titlul de creanță analizat în cauză reprezintă fonduri cu regim juridic special care, după cum s-a arătat anterior, au fost plătite necuvenit acesteia, din bugetul comunitar și bugetul național, reprezentând prejudiciu cert adus acestor două bugete. Este de menționat faptul că suma stabilită prin procesul-verbal contestat nu provine din patrimoniul societății, ci din fonduri europene, aceasta fiind plătită recurentei în urma depunerii cererii de finanțare. În atare situație, recuperarea prejudiciului este obligatorie pentru a se asigura desfășurarea adecvată a Programului Operațional Pescuit prin Fondul European pentru Pescuit.

Față de aceste împrejurări, precum și prin raportare la prevederile art. 10 alin. (3) din Anexa nr. 1 la Ordinul de finanțare ("orice rambursare excedentară constituie plată necuvenită, iar beneficiarul are obligația de a restitui sumele necuvenite,,) Înalta Curte reține că, în mod judicios, prima instanță a apeciat că nu se poate vorbi, în mod justificat, despre încălcarea unor drepturi câștigate, excesul de putere al autorității publice sau prejudicierea reclamantei, prin încheierea actului, prin care se urmărește repararea pagubei produse, prin plata necuvenită a compensației nedatorate. În același timp, în acest context se constată lipsa de relevanță a aprobării cererii de finanțare, precum și a rezultatelor verificărilor anterioare soluția de principiu adoptată la nivelul secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curti, cu privire la verificarea ulterioară de către APDRP a cererii de finanțare invocată de recurenta-reclamantă nefiind incidentă în cauză, cuprinsul Ghidului Solicitantului fiind de altfel lipsit de relevanță, în contextul în care acesta nu a asigurat o corectă implementare de Regulamentului nr. 1198/2006 și a deciziilor Comitetului de monitorizare.

Astfel, faptul că beneficiarii compensației s-au angajat să respecte restricțiile prevăzute de legislația privind siturile NATURA 2000 nu este o obligație suplimentară și distinctă impusă pentru aprobarea cererii de finanțare față de alți operatori economici din zonele Sit NATURA 2000, ele trebuind a fi respectate indiferent de depunerea/aprobarea cererii de finanțare

Prin urmare, a fost corect determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În speța de față, s-a stabilit că plata astfel efectuată este o plată excedentară, făcându-se aplicarea art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011 și art. 10 din Anexa nr. 1 la Ordinul de finanțare din 23 decembrie 2010 încheiat între DGP AMPOP și reclamantă, astfel încât nu se poate reține o vătămare a reclamantei în dreptul la apărare, actul administrativ contestat oferind toate elementele de fond și formă, pentru a fi considerat că respectă garanția motivării și posibilitatea reclamantei de a-l contesta în mod eficient, potrivit procedurii legale.

În concluzie, Îanlta Curte aprevciază că instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, abaterea este calificată drept neregulă, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, prejudiciul este efectiv produs, iar recurenta-reclamantă este datoare să restituie suma în cuantum de 759.090,00 RON, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinței nr. 3946 din 25 octombrie 2017, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 22 iulie 2020.