ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6767/2020

Ședința publică din data de 11 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluției fără a se evoca și analiza motivelor de casare".

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 25 octombrie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.R.L., București a chemat în judecată pe pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce va pronunța, să dispună:

- suspendarea executării deciziei de soluționare a contestației nr. 16/17.10.2016 emisă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Comisia de soluționare a contestațiilor POP 2007-2013 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.08.2016 emis de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții pana la soluționarea definitiva a acțiunii în anularea deciziei sus-menționate;

- anularea deciziei de soluționare a contestației nr. 16/17.10.2016 (în continuare Decizia) emisa de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Comisia de soluționare a contestațiilor POP 2007-2013, în principal ca fiind nemotivata, iar în subsidiar, ca fiind neîntemeiata;

- anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/05.08.2016 emis de către Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Direcția Generală Control Antifraudă și Inspecții (în continuare M.A.D.R - D.G.C.A.I.), ca fiind întocmit cu încălcarea dispozițiilor legale;

- exonerarea reclamantei de plata sumei de 1.208.950 RON stabilita ca și creanța bugetara potrivit procesului-verbal de constatare a neregulilor mai sus menționat;

- cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2462 din 20 iunie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., București, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamanta A. S.R.L., București solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și trimiterea spre rejudecare a cauzei la instanța de fond, respectiv, Curtea de Apel București, cu obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

Întemeindu-și calea de atac pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., recurenta-reclamantă a relevat scurt istoric al cauzei și a criticat sentința recurată ca fiind nelegală, pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabil, sens în care, a invocat, în esență, următoarele motive de recurs:

Cât privește prescripția aplicării sancțiunii pentru depășirea termenului de 5 ani calculat de la primirea ultimei plăți, instanța de fond aplică greșit normele de drept material incidente în cauză și, față de art. 2 din Ordinul nr. 3/06.07.2010 și Ordinul nr. 58/23.12.2010, ambele de finanțare nembursabilă, art. 6 al Anexei 1 la menționatele ordine de finanțare, termenul de prescripție de 5 ani de a stabili obligația bugetară era împlinit la data efectuării controlului, în conformitate cu dispozițiile art. 11

2

din O.G. nr. 79/2003.

Cât privește decăderea din dreptul de a dispune o măsură sancționatorie ca urmare a depășirii termenului de 60 de zile stabilit de art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, necesar pentru a putea emite proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, instanța a apreciat că acesta nu este un termen de decădere.

În opinia recurentei-reclamante, pornind de la prevederile art. 8 alin. (1) - (4) din Legea nr. 24/2000 și art. 38 alin. (1), (2) și (3) din același act normativ, prevederea încălcată este o normă imperativă, ce prevede expres obligația pentru autoritatea de control de a avea o anumită conduită, respectiv, de a emite actul constatator al neregulii în termen de 60 de zile de la primirea proiectului Raportului întocmit de Autoritatea de Audit.

În atare condiții, prevederile invocate (art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011), consideră recurenta că sunt prevederi imperative și derogatorii de la procedura comună activității de verificare și constatare a neregulilor organizate de structura de control și, considerându-le ca și termene de recomandare, ele ar fi de natură să înfrângă principiul securității juridice, evocând, în continuare, cauza C.J.U.E. C-197/13P, Regatul Spaniei împotriva Comisiei Europene- cele statuate la paragrafele 84, 85, 86, 87 și 88.

În atare condiții, recurenta-reclamantă susține că este evident că întocmirea procesului-verbal de constatare nereguli, contestat în cauză, cu depășirea termenelor maxime prevăzute de lege, este cauză de nelegalitate, care atrage nulitatea actului administrativ.

Cât privește temeinicia procesului-verbal de constatare nereguli, recurenta-reclamantă apreciază că susținerile instanței potrivit cărora, acestea sunt nefondate, se bazează pe încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material aplicabil.

Astfel, reia cele statuate la art. 3 lit. Q) din Regulamentul CE nr. 1198/2006 privind Fondul European de Pescuit și consideră că Curtea trebuia sa analizeze atât elementul obiectiv cat si cel subiectiv in legătura cu săvârșirea presupusei nereguli, luând in calcul jurisprudenta constanta a CJUE in materie.

Evocă, sub acest aspect cele statuate în cauza C-434/12, Slancevam CJUE și cauza C-281/07, Hauptzollamt Hamburg-Jonas versus Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank AG, condiții în care, arată recurenta, este evident că instanța de fond trebuia sa retina aplicabilitatea în cauza a art. 70 alin. (2) din Regulamentul nr. 1198/2006, conform căruia "atunci când nu se pot recupera sumele plătite in mod necuvenit unui beneficiar, statul membru este responsabil de rambursarea sumelor pierdute la. bugetul general al Uniunii Europene, atunci când se stabilește ca pierderea, a fost suportata, in urma greșelii sau neglijentei sale.", fiind evident că soluția instanței de fond ignoră "incalcarea principiului încrederii legitime", principiu larg consacrat la nivelul jurisprudentei comunitare.

Astfel, obligația de rambursare nu se aplica in cazul in care plata a fost efectuata ca urmare a unei erori a autorității competente sau a unei alte autorități si atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistata de beneficiar in mod rezonabil.

Consideră că statul român este in culpa pentru lipsa de claritate a formei si a cerințelor de finanțare, devenind astfel incidente in cauza atât dispozițiile art. 5 punctul 3 din Regulamentul UE nr. 65/2011 de stabilire a normelor de punere in aplicare a Regulamentului CE nr. 1698/2005 al Consiliului funcție de care "obligația de rambursare nu se aplica

4

in cazul in care plata a fost efectuata ca urmare a unei erori

5

a autorității competente sau a unei alte autorități si atunci când eroarea nu ar fi putut fi depistata de beneficiar in mod rezonabil", cat si prevederile art. 70 alin. (2) din Regulamentul CE. nr. 1198/27.07.2006 in raport cu care "atunci când nu se pot recupera sumele plătite in mod necuvenit unui beneficiar, statul membru este responsabil de rambursarea sumelor pierdute la bugetul general al Uniunii Europene, atunci când se stabilește ca pierderea a fost suportata in urma urma greșelii sau neglijentei sale".

În concluzie, procedând de o asemenea manieră, recurenta-reclamantă consideră că autoritatea publică este pe deplin responsabilă, în numele și pentru Statul Roman, pentru încălcarea regimului de securitate a unui raport juridic creat.

În fine, printr-o ultimă critică dezvoltată în recurs, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond ignora existenta unei erori sistemice, urmata de întocmirea greșita si cu nerespectarea dispozițiilor art. 10 alin. (7) din Normele Metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011 a procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanțelor bugetare.

La nivelul DGP AMPOP, cat si a Ministerului Agriculturii si Dezvoltării Rurale, problema "dublei compensații" acordate beneficiarilor Proiectului NATURA 2000, este cunoscută și acceptată ca o eroare sistemică, fără posibilitatea de regres.

În opinia sa, astfel de interpretări oficiale, precum si modul de încadrare a acordării compensațiilor, relevă existenta asumata (recunoscuta oficial) a unei erori sistemice in determinarea formulei de calcul a compensației, ceea ce exclude culpa ori regresul fata de beneficiarii finanțării.

Enumerarea inscrisurilor invocate in cadrul Procesului- Verbal evita sau chiar denaturează concluziile unor documente oficiale, opozabile emitentului acestui act, prin care se recunoaște specificul conceptului de "neregula cu caracter sistemic", care consta in aplicarea sancțiunilor financiare si recuperarea sumelor care fac obiectul unei astfel de nereguli doar in relația dintre stat si autoritatea publica.

Esențial de reținut este faptul că parcursul inițial al sesizării neregulii cu caracter sistemic, datorata aplicării greșite a prevederilor comunitare a avut o rezolvare corecta, pentru ca recuperarea s-a oprit la nivelul autorității responsabile, fara a se regresa la beneficiar. Astfel, nu a fost stabilit niciun debitor, iar alocarea s-a făcut prin repartizarea sumelor necesare remedierii acestei situații prin rectificare bugetara.

Conform susținerilor MARD, Raportul de verificare al Compartimentului Control, Antifrauda si Nereguli din cadrul DGP - AMPOP a stabilit natura sistemica a constatărilor referitoare la modul de acordare a compensațiilor. In acest sens, s-a stabilit inregistrarea unei nereguli sistemice la nivelul DGP AMPOP, cu consecința corecțiilor financiare la nivel de stat membru.

Revenirea asupra acestei masuri prin sancționarea directa a beneficiarilor finanțării denota, de asemenea, o interpretare eronata a mecanismului juridic specific erorilor cu caracter sistemic sau o lipsa totala de întelegere a dispozițiilor legale aplicabile.

Evocă, în continuare, prevederile art. 25 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, în aplicarea cărora, organele de control ce procedează la reverificare fac aplicarea art. 10 alin. (7) din normele metodologice.

Astfel, Instanța de fond nu face alceva decât sa consfințească reușita echipei de control de a transfera responsabilitatea "erorii sistemice" de la autoritate la beneficiar.

Recurenta precizează că DGP AMPOP putea sa modifice suma acordata la primul proiect aplicând formula de calcul in mod unitar pentru toți beneficiarii (26), dar au decis ca pentru cei 8 beneficiari, printre care se numără și recurenta-reclamantă, să depună un nou proiect, cu același titlu si sa solicite doar pentru un an.

În atare condiții, este exclusa orice posibilitate de "neconformitate cu realitatea" a declarației pe proprie răspundere a reprezentantului nostru legal, ci, din contra, o regretabila incercare de denaturare a realității de către reprezentanții echipei de control (inclusiv o posibila fapta de abuz in serviciu), prin: neverificarea cuantumului si a perioadei pentru care s-a acordat finanțarea prin Ordinul de finanțare nr. x/23.12.2010, și neanalizarea corespondentei purtate, în care aspectele de mai sus erau pe deplin clarificate.

Enumerarea inscrisurilor invocate in cadrul Procesului-Verbal evita sau chiar denaturează concluziile unor documente oficiale, opozabile emitentului acestui act, prin care se recunoaște specificul conceptului de "neregula cu caracter sistemic", care consta in aplicarea sancțiunilor financiare si recuperarea sumelor care fac obiectul unei astfel de nereguli doar în relația dintre stat și autoritatea publică.

Intimatul- pârât MINISTERUL AGRICULTURII ȘI DEZVOLTĂRII RURALE a formulat întâmpinare, înregistrată la data de 07.11.2017, prin care, în principal, a solicitat declararea recursului, ca fiind nul, iar, în subsidiar, respingerea acestuia, ca nefondat, și menținerea sentinței de fond, ca legală și temeinică.

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 16 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată inițial, pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 07 februarie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Recurenta-reclamantă A. S.R.L., București, a adus critici sentinței instanței de fond întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la criticile subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar constată că acestea vizează faptul că hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a unor dispoziții de drept material, care vizează: O.G. nr. 79/2003 privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător; O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice aferente acestora; Regulamentul CE nr. 1198/2006 privind Fondul European de Pescuit; art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului CE nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a ecocondiționalității în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală; Decizia nr. 66/2015.

În ceea ce privește prescrierea dreptului de aplicare a sancțiunii, observă Înalta Curte că potrivit Anexei nr. 1 pct. 2.2 alin. (2) la Ordinul de Finanțare Nerambursabilă nr. 58/2010, " DGP-AM are obligația să efectueze controale pe toată perioada de monitorizare, precum și pentru o perioadă de până la 3 ani de la data încheierii oficiale a POP 2007-2013,,

De asemenea, potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 66/2011 "dreptul de a stabili creanța bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului a POP 2007-2013, program care a stat la baza acordării sprijinului financiar, iar nu de la data ordinelor de finanțare, astfel cum susține recurenta reclamantă.

Înalta Curt nu poate reține criticile recurentei-reclamante privind aplicarea termenului de prescripție extinctivă de 5 ani reglementat în materie fiscală.

Conform Ordinului de finanțare nerambursabilă nr. 58/2010, durata de valabilitate este de 5 ani de monitorizare, de la data ultimei plăți făcute de către Agenția de plată (art. 2 alin(2) din Ordin).

Conform art. 2.2. pct. 2 din Anexa 1 la Ordin, DGP- AMPOP are obligația să efectueze controale pe toată perioada de monitorizare, precum și pentru o perioadă de până la trei ani de la data închiderii oficiale a POP 2007- 2013 (până la data de 31.12.2018).

Conform art. 9 alin. (9) din Anexa I la Ordinul de finanțare nerambursabilă, Curtea Europeană a Auditorilor, Autoritatea de Certificare, Autoritatea de Audit și serviciile Comisiei Europene vor avea aceleași drepturi ca și DGP-AMPOP, în special, în privința controalelor și a misiunilor de audit.

Ca atare, criticile recurentei-reclamantei în susținerea primei critici din recurs sunt nefondate, în mod legal reținându-se că, întrucât sunt în discuție creanțe bugetare, termenul de prescripție se calculează de la data de 01 ianuarie a anului următor celui privind nașterea creanței, respectiv, data de 01.01.2012, procesul-verbal contestat, încheiat la 05.08.2016, fiind emis anterior împlinirii termenului de prescripție de 5 ani.

În această materie s-a pronunțat CJUE prin hotărârile date în cauzele conexate C-260/2014 și C-261, stabilindu-se că, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Față de aceste considerente, motivul de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă este nefondat, în raport de dispozițiile deciziei Curții Constituționale nr. 66/2011 și a hotărârii CJUE sus-menționată.

Următorul aspect supus verificării de către recurentă este cel al încălcării prevederilor art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, în sensul nelegalității procesului-verbal, întrucât, consideră aceasta, că a fost emis peste termenul de 60 de zile de la primirea sesizării privind suspiciunea de neregulă.

În legătură cu regimul juridic al acestui termen, Înalta Curte observă că prima instanță l-a calificat ca fiind un termen de recomandare, iar recurenta îl apreciază ca fiind un termen de prescripție.

Opinia recurentei nu poate fi împărtășită, în condițiile în care legea specială reglementează un termen de prescripție extinctivă, respectiv cel de 5 ani prevăzut de art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Împrejurarea că legiuitorul folosește expresia de " maximum 60 de zile" nu poate conduce la concluzia că este vorba de un termen imperativ a cărei nerespectare atrage sancțiunea prescrierii dreptului de a întocmi actul de control.

Aceasta întrucât depășirea termenului de 60 de zile nu vatămă în nici un fel partea, care este obligată a se supune verificărilor cu consecința stabilirii corecțiilor în termenul general de 5 ani prevăzut de art. 45 din O.U.G. nr. 66/2011.

Apreciază recurenta că vătămarea să constă în emiterea procesului-verbal, ce reprezintă o măsura financiara cu un impact major asupra activității sale comerciale. Însă o asemenea apreciere nu poate fi primită deoarece consecința întocmirii procesului-verbal o reprezintă neregula săvârșită de recurentă și care doar a fost constatată de autoritate.

Pe cale de consecință, în acord cu statuările primei instanțe, nu se poate concluziona că depășirea termenului de 60 de zile este de natură să afecteze legalitatea procesului-verbal.

Raportat la obiectul judecății, Înalta Curte reține că problema de drept dedusă judecății, vizează, în esență, modul de calcul al primei aferente Măsurii pentru mediul acvatic, prevăzută de art. 3 lit. Q) din Regulamentul CE nr. 1198/2006.

Sub acest aspect, este de remarcat că modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013. Astfel, potrivit Deciziei - Axa prioritară 2: Acvacultură, pescuitul în apele interioare, procesarea și marketingul produselor obținute din pescuit și acvacultură, "Prima din cadrul acestei măsuri va reprezenta o singură compensație și va fi alocată conform condițiilor prevăzute în art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006" [pct. 1 alin. (2)]; și va fi acordată pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000 (pct. 1.2.) . Ulterior, aceste aspecte au fost preluate și în Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Deși recurenta-reclamantă invocă încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalități: prin nesocotirea unei norme de drept material sau, prin interpretarea ei eronată precum și nesocotirea principiului comunitar al securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și cel al previzibilității; Înalta Curte nu poate împărtăși această concluzie.

Astfel, așa cum s-a susținut de către părțile litigante, în discuție este o eroare sistemică a autorității publice, însă compensația acordată nejustificat, ca urmare a calculării greșite a primei, trebuie recuperată.

Însă, Înalta Curte constată că toate argumentele reclamantei evocate mai sus, nu sunt întemeiate. Din aceeași perspectivă a interpretării regulamentare, invocarea de către reclamantă a lipsei oricărei culpe din partea sa și implicit a incidenței prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul U.E. nr. 65/2011 este lipsită de suport juridic.

Mai exact, urmare a Deciziei Comisiei Europene de blocare pentru România a plăților din Fondul European pentru Pescuit, a fost întocmit Memorandumul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 20/5309/26 martie 2013, prin care s-a constatat că suma de 19.560.747,07 -din care 14.670.560,3 RON din Fondul European pentru Pescuit și 4.890.186,77 RON din bugetul național - a fost acordată necuvenit pentru cei 26 de beneficiari ai compensației. Prin art. 38 din Ordonanța Guvernului nr. 17/2013 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 5 august 2013, s-a stabilit că "Din sumele aprobate în bugetul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale pe anul 2013 la capitolul 83.01 «Agricultură, silvicultură, piscicultură și vânătoare», titlul 56 «Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) post-aderare», suma de 14.671 mii RON se utilizează pentru reîntregirea contului Fondului European pentru Pescuit, în contul sumelor plătite necuvenit beneficiarilor măsurii «Plăți compensatorii pentru proiectele sit Natura 2000» din cadrul Programului operațional de pescuit 2007-2013, finanțat din Fondul European de Pescuit."

Prin Legea privind unele măsuri referitoare la plățile beneficiarilor Sit Natura 2000, s-a prevăzut faptul că Statul nu își va mai recupera aceste creanțe, acestea urmând să fie suportate integral din bugetul de stat, iar titlurile de creanță emise de autoritățile administrative sunt anulate prin efectul legii.

Prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 683/2016 (publicată în Monitorul Oficial al României nr. 56/19.01.2017) a fost admisă obiecția de neconstituționalitate a acestei legi, Curtea reținând că dispozițiile acesteia sunt neconstituționale. În cuprinsul acestei Decizii, o serie de considerente care sprijină dispozitivul - dobândind astfel caracterul obligatoriu al acestuia și impunându-se Înaltei Curți - sunt relevante pricinii de față. Au un asemenea caracter, considerentele expuse la punctele 34-38 ale Deciziei Curții Constituționale a României nr. 683/2016 privitoare la natura sumelor acordate necuvenit, neprejudicierea beneficiarilor prin măsurile de acordare a sprijinului financiar nelegal și necesitatea acoperirii prejudiciului produs statului.

În acest sens, s-a arătat că,,§34. Astfel, există condiții esențiale în considerarea cărora părțile convin încheierea unui contract, în condițiile în care obiectul contractului de finanțare vizează executarea în viitor a prestațiilor părților. În schimb, astfel cum este și în cauza de față, există situații în care condițiile esențiale ale obținerii sprijinului bănesc al Uniunii Europene, sub forma compensațiilor pentru pierderile suferite ca urmare a acțiunii păsărilor ihtiofage, vizează trecutul, și nu executarea în viitor a unor prestații proprii ale beneficiarului/solicitantului. De exemplu, prima prevăzută de regulament a fost încasată pentru anii 2008 și 2009 ca urmare a simplei încadrări a persoanelor juridice respective cu activități în domeniul acvaculturii anterior instituirii zonei NATURA 2000 în condițiile stabilite prin Ghidul solicitantului. Cu alte cuvinte, suma bănească primită, deși denumită indemnizație/primă, este o compensație, ceea ce înseamnă că are natura juridică a unei despăgubiri. În aceste condiții, nu se poate susține că, în principal, beneficiarul cererii de finanțare (…) a avut în vedere, atunci când a depus cererea, activitățile ex post semnării acesteia, ci prima/despăgubirea plătită din FEP și bugetul național pentru pierderile cauzate de păsările ihtiofage din trecut (pentru anii 2008 și 2009).

"(1) Respectarea prevederilor din planurile de management și regulamentele ariilor naturale protejate, aprobate conform legislației specifice, este obligatorie. (2) Pe suprafața ariilor naturale protejate este interzis accesul cu mijloace motorizate care utilizează carburanți fosili în scopul practicării de sporturi, cu excepția drumurilor permise accesului public. (3) Pe suprafața ariilor naturale protejate, pe lângă interdicțiile prevăzute în planurile de management și regulamente, este interzisă exploatarea oricăror resurse minerale neregenerabile din parcurile naționale, rezervațiile naturale, rezervațiile științifice, monumentele naturii și din zonele de protecție strictă, zonele de protecție integrală și zonele de management durabil ale parcurilor naturale. (4) În ariile naturale protejate sunt interzise: orice activități de obținere, cultivare, depozitare, prelucrare, comercializare a organismelor vii modificate genetic. (5) Orice plan ori proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru managementul ariei naturale protejate de interes comunitar, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, în mod individual ori în combinație cu alte planuri sau proiecte, este supus unei evaluări adecvate a efectelor potențiale asupra ariei naturale protejate de interes comunitar, ținându-se cont de obiectivele de conservare a acesteia, potrivit legislației specifice în domeniu. (6) Procedura de evaluare adecvată se finalizează cu emiterea avizului Natura 2000 sau a deciziei de respingere a proiectului ori planului, după caz.

În ceea ce privește posibilitatea recuperării sumei aflate în discuție, sunt relevante considerentele expuse în § 27 din Decizia Curții Constituționale nr. 683/23.11.2016, în care se arată faptul că este vorba despre "o creanță bugetară rezultată dintr-o neregulă, ea nepierzându-și individualitatea prin faptul că a fost preluată la bugetul de stat, definindu-se, în continuare, ca sumă de recuperat ca urmare a constatării unei nereguli în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (…). Dacă legiuitorul ar fi dorit să se îndepărteze de la această viziune cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. j) din O.U.G. nr. 66/2011, ar fi trebuit să reglementeze o derogare de la conținutul normativ al acestuia în raport cu creanțele vizate de legea criticată, aspect pe care nu l-a realizat; în aceste condiții, creanțele pe care legiuitorul a decis să nu le mai recupereze în temeiul legii criticate sunt, în realitate, tot creanțe bugetare rezultate dintr-o neregulă."

Relevante sunt, pe de altă parte, și dispozițiile art. 96 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 în care se precizează în mod expres faptul că "Statul membru efectuează corecțiile necesare în raport cu neregulile individuale sau sistemice detectate în operațiuni sau în programul operațional. Corecțiile efectuate de către statul membru constau în anularea întregii contribuții publice la Programul Operațional sau a unei părți a acesteia. Statul membru ia în considerare natura și gravitatea neregulilor, precum și pierderea financiară înregistrată de FEP."

În plus de aceasta, în legislația internă, art. 25 din O.U.G. nr. 66/2011, precizează faptul că: "În situația în care structurile de control constată nereguli de sistem sau deficiențe ale sistemelor de management și control potențial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicații de ordin financiar, acestea au obligația întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar și operațiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21."

Prin urmare, în opinia Înaltei Curți a fost corect determinată neregula, ca abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Relevantă este, pe de altă parte, în ceea ce privește pretinsa culpă a intimatei, și Hotărârea pronunțată în cauza C-549/12P și C-54/13P, în această cauză punându-se problema dacă, în cazul FEDR, erorile administrative ale autorităților naționale constituie o "neregularitate" în sensul articolului 24 alin. (2) din Regulamentul (CEE) nr. 4253/88(3) și în special dacă Comisia poate efectua corecții financiare prin intermediul metodei extrapolării.

În acest sens, s-a reținut că Regulamentul (CEE) nr. 2052/88(4) al Consiliului din 24 iunie 1988 privind misiunile și eficiența fondurilor structurale, precum și coordonarea activităților proprii și operațiunile Bănci Europene de Investiții și celelalte instrumente financiare existente stabilește cadrul normativ al FEDP în vederea corectării principalelor dezechilibre regionale din cadrul Uniunii.

În conformitate cu abordarea Comisiei, în plus față de obligațiile generale care rezultă din principiile cooperării loiale și autonomiei procesuale a statelor membre, atunci când acestea din urmă aplică dispoziții comunitare în privința unor fonduri sau programe financiare proprii Uniunii, intervine de asemenea răspunderea reciprocă a Comisiei și a statelor membre cu privire la execuția bugetului comunitar, care este reglementată la articolul 247 CE (actualul articol 317 TFUE), în Regulamentul nr. 1605/2002 ("Regulamentul financiar"), în Regulamentul nr. 2342/2002 ("Regulamentul privind modalitățile de execuție") și, în speță, în regulamentele privind fondurile structurale.

În fapt, în speța în cauză, Republica Federală Germania a primit din partea Uniunii o contribuție financiară pe care era obligată să o gestioneze în numele Uniunii, garantând faptul că utilizarea sa este conformă legislației aplicabile. În ceea ce privește acest tip de gestiune partajată a contribuțiilor financiare ale Uniunii, Curtea a creat o jurisprudență constantă în domeniul fondurilor structurale, în special pentru Fondul European de Orientare și Garantare Agricolă (FEOGA) și pentru Fondul Social European (FES). Sub acest aspect, această jurisprudență este aplicabilă în egală măsură și FEDR, care este tot un fond structural și ale cărui contribuții pentru statele membre pot face doar obiectul unui control indirect și neexhaustiv din partea Comisiei.

Potrivit acestei jurisprudențe, astfel cum remarcă Comisia, doar "cheltuielile efectuate în conformitate cu dispozițiile comunitare sunt suportate din bugetul comunitar". Desigur, trimiterea la "norme comunitare" poate conduce la ideea susținută de Republica Federală Germania, conform căreia nu se poate lua în considerare încălcarea normelor naționale.

Însă, fiind vorba despre gestiunea partajată a fondurilor Uniunii, este inevitabil că legislația comunitară - axată pe disciplina globală privind condițiile de distribuire și de gestiune a subvențiilor finanțate de Uniune - se completează cu reglementările naționale, care, concretizând acea disciplină generală, permit stabilirea exactă a beneficiarilor respectivelor subvenții.

In acest sens, legislația comunitară și cea națională constituie un întreg, raportat la articolul 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88, care, făcând referire la o "neregularitate [...] care afectează condițiile de punere în aplicare a acțiunii sau măsurii"(i2), nu poate să implice decât ansamblul dispozițiilor care definesc integral conținutul și domeniul de aplicare ale acestor condiții.

În ceea ce privește noțiunea "neregularitate", care prezintă interes în prezenta cauză, s-a reținut în cuprinsul hotărârii că, Republica Federală Germania a susținut că trebuie luată în considerare noțiunea "neregularitate" prevăzută la articolul 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95 privind protecția intereselor financiare comunitare, în temeiul căruia constituie "neregularitate orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic care prejudiciază sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților [...]".

Însă această dispoziție, dat fiind caracterul său de normă generală privind protecția tuturor intereselor financiare ale Uniunii, își pierde aplicabilitatea în fața dispoziției prevăzute la articolul 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88, care are caracter de normă specială, prin care se asigură protecția intereselor financiare ale Uniunii în domeniul specific al fondurilor structurale.

În consecință, nu se poate susține că Comisia poate doar înlătura sau reduce contribuția, în cazul în care neregularitatea semnalată este imputabilă unui agent economic, după cum prevede articolul 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/95, fiind astfel excluse neregularitățile imputabile administrației naționale responsabile cu gestionarea contribuției comunitare.

În acest sens, Curtea a declarat că "articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 nu operează nicio distincție de ordin cantitativ sau calitativ în ceea ce privește neregularitățile care pot genera reducerea contribuției". Afirmația menționată, deși a fost făcută în cadrul răspunsului la observația privind caracterul tehnic al neregularităților semnalate în cauza respectivă, ar putea fi extinsă pentru situația în care se face referire la calitatea publică a subiectului căruia i se impută neregularitatea, astfel cum este cazul în speță.

Aceasta se datorează faptului că, astfel cum amintește Comisia, conform Hotărârii din 24 ianuarie 2002, Conserve Italia/Comisia, "articolul 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88 [...] constituie temeiul juridic pentru orice cerere de restituire adresată Comisiei". Așadar, se impune o interpretare largă a noțiunii de "neregularitate" în sensul dispoziției menționate, în caz contrar fiind afectat în mod considerabil efectul său util, deoarece nu s-ar putea corecta neregularitățile imputabile gestionarului public național, de care trebuie să se țină cont în mod obligatoriu în contextul gestiunii partajate, care este specifică fondurilor structurale.

Pe de altă parte, faptul că autoritățile naționale au un rol central în punerea în aplicare a fondurilor structurale pledează în favoarea unei interpretări largi a noțiunii "neregularitate" întrucât o eroare comisă de acestea trebuie considerată ca atare - în sensul articolului 24 alin. (2) din Regulamentul nr. 4253/88 - în lumina principiilor bunei gestiuni financiare, care figurează la articolul 274 CE, și cooperării loiale, care figurează la articolul 10 CE, care nu permit imunitatea statelor membre; dat fiind că articolul 24 din Regulamentul nr. 4253/88 este singura dispoziție care permite reducerea cuantumului unei contribuții în cazul în care intervenția nu s-a derulat astfel cum s-a prevăzut inițial.

Revenind la argumentele recurentei, raportat la considerentele Deciziei nr. 683/2016 a Curții Constituționale, referitoare la admiterea obiecției de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri referitoare la plățile beneficiarilor Sit Natura 2000, precum și la argumentele expuse în precedent, Înalta Curte reține că argumentul relativ la încălcarea normelor de drept material prin neaplicarea cu prioritate a prevederilor comunitare în două modalități: prin nesocotirea unei norme de drept material sau, prin interpretarea ei eronată precum și nesocotirea principiului comunitar al securității juridice și protecției încrederii legitime, precum și cel al previzibilității, este neîntemeiat.

În aceeași măsură, nici argumentul referitor la modul de calcul al primei, nu poate fi reținut ca fiind în măsură să conducă la reformarea hotărârii atacate.

Înalta Curte reține că interpretarea autorității pârâte este corectă, atunci când a avut în vedere prevederile art. 30 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006, privind Fondul European pentru Pescuit, potrivit cărora "Scopul sprijinului este de a promova: . . . . . . . . . .d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor Natura 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică", precum și alin. (4) - "Statele membre calculează indemnizația în baza unuia sau a mai multora dintre următoarele criterii: . . . . . . . . . .c) în temeiul alin. (2) lit. (d), pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie."

Modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, care prevedea calculul primelor în doi pași: Primul pas: Suma primei pe hectar va fi calculată în funcție de valoarea producției pierdute și a speciilor de pești; Pasul doi: Pe baza suprafeței declarate va fi calculată suma finală a primei, conform formulei: P=V x S. Unde: P - valoarea primei în RON; V - valoarea stabilită conform tabelului 3, în funcție de pierderea medie de producție, prin metode extensive, sau semi-intensive și a speciilor de pește sau organismelor acvatice, RON/ha; S - suprafața pentru care s-a făcut cererea, ha; Pierderea medie de producție va fi stabilită în timpul elaborării planului pentru mediul acvatic pe baza eforturilor angajate pentru protejarea mediului, ca de exemplu, menținerea habitatelor naturale și a habitatelor de specii, măsuri împotriva poluării și metode inofensive pentru protecția împotriva speciilor consumatoare de pește."

Prin urmare, "Prima din cadrul acestei măsuri va reprezenta o singură compensație și va fi alocată conform condițiilor prevăzute în art. 30 al Regulamentului 1198/2006", și vor fi acordate pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000, numai pentru unitățile de acvacultură care desfășurau activități de acvacultură anterior deciziei.

Acest modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri au fost preluate și prin Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Înalta Curte reține că modul de calcul a compensației nu s-a făcut în concordanță cu metodologia stabilită de Comitetul de Monitorizare, acte administrative cu caracter normativ care au pus în aplicare prevederile art. 30 din Regulamentul nr. 1198/2006, din care rezultă că nu se procedează la însumarea primei/compensației aferentă pierderilor suferite în fiecare an din cei doi ani prevăzuți de Regulamentul CE, ci calcularea unei compensații unice aferente pierderilor suferite de o fermă de acvacultură într-o perioadă de 2 (doi) ani.

Finanțarea în discuție a fost efectuată în cazul Axei Prioritare 2 Măsura 2.2, Acțiunea 3 din cadrul Programului Operațional Pescuit 2007-2013 ("Compensații pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate conform NATURA 2000, numai pentru unitățile de acvacultură care desfășurau activități de acvacultură anterior deciziei prevăzute de dispozițiile art. 30 alin. (5) din Regulamentul nr. 1198/2006,,), pentru nerespectarea de către Statul Român a dispozițiilor art. 96 din Regulamentul nr. 1198/2006, Comisia Europeană a blocat plățile din Fondul European pentru Pescuit până la recuperarea sumelor acordate în mod necuvenit beneficiarilor.

Atât decizia Comisiei Europene cât și interpretarea autorității pârâte care a încheiat actul administrativ contestat au fost juste, plecând de la interpretarea dispozițiilor art. 30 alin. (5) din Regulamentul nr. 1198/2006, care fac referire la caracterul unic și excepțional al indemnizației acordate ("este alocată o indemnizație excepțională,,). În plus, autoritatea națională a avut în vedere faptul că modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate au fost stabilite prin Decizia nr. 5/29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, care prevedea calculul primelor în doi pași: Primul pas: Suma primei pe hectar va fi calculată în funcție de valoarea producției pierdute și a speciilor de pești; Pasul doi: Pe baza suprafeței declarate va fi calculată suma finală a primei, conform formulei: P=V x S. Unde: P - valoarea primei în RON; V - valoarea stabilită conform tabelului 3, în funcție de pierderea medie de producție, prin metode extensive, sau semi-intensive și a speciilor de pește sau organismelor acvatice, RON/ha; S - suprafața pentru care s-a făcut cererea, ha; Pierderea medie de producție va fi stabilită în timpul elaborării planului pentru mediul acvatic pe baza eforturilor angajate pentru protejarea mediului, ca de exemplu, menținerea habitatelor naturale și a habitatelor de specii, măsuri împotriva poluării și metode inofensive pentru protecția împotriva speciilor consumatoare de pește".

Prin urmare, "Prima din cadrul acestei măsuri va reprezenta o singură compensație și va fi alocată conform condițiilor prevăzute în art. 30 al Regulamentului 1198/2006", și vor fi acordate pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanță cu Natura 2000, numai pentru unitățile de acvacultură care desfășurau activități de acvacultură anterior deciziei.

Acest modul de acordare a compensației, metoda de calcul și nivelul primelor acordate în baza Programului Operațional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri au fost preluate și prin Decizia nr. 16/02.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007 - 2013, act administrativ cu caracter normativ care a pus în aplicare prevederile art. 30 din Regulamentul 1198/2006, din care rezultă că nu se procedează la însumarea primei/compensației aferentă pierderilor suferite în fiecare an din cei doi ani prevăzuți de Regulamentul CE, ci calcularea unei compensații unice aferente pierderilor suferite de o fermă de acvacultură într-o perioadă de 2 (doi) ani.

Pe lângă corectă interpretare a dispozițiilor regulamentare, Înalta Curte reține că actele administrative naționale de interpretare cu caracter normativ nu au fost contestate de către reclamantă.

Înalta Curte constată că toate argumentele reclamantei legate de temeinicia cererii în discuție și inexistența prejudiciului, nu se susțin. Din aceeași perspectivă a interpretării regulamentare, invocarea de către reclamantă a lipsei oricărei culpe din partea sa și implicit a incidenței prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul U.E. nr. 65/2011 este lipsită de suport.

De asemenea, cuprinsul Ghidului Solicitantului este lipsit de relevanță, în contextul în care acesta nu a asigurat o corectă implementare de Regulamentului nr. 1198/2006 și a deciziilor Comitetului de monitorizare.

Se reține că, urmare a Deciziei Comisiei Europene de blocare pentru România a plăților din Fondul European pentru Pescuit, a fost întocmit Memorandumul Ministerului Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale nr. 20/5309/26 martie 2013, prin care s-a constatat că suma de 19.560.747,07 -din care 14.670.560,3 RON din Fondul European pentru Pescuit și 4.890.186,77 RON din bugetul național - a fost acordată necuvenit pentru cei 26 de beneficiari ai compensației. Prin art. 38 din Ordonanța Guvernului nr. 17/2013 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 5 august 2013, s-a stabilit că "Din sumele aprobate în bugetul Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale pe anul 2013 la capitolul 83.01 «Agricultură, silvicultură, piscicultură și vânătoare», titlul 56 «Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) post-aderare», suma de 14.671 mii RON se utilizează pentru reîntregirea contului Fondului European pentru Pescuit, în contul sumelor plătite necuvenit beneficiarilor măsurii «Plăți compensatorii pentru proiectele sit Natura 2000» din cadrul P