ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2699/2018

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată, la data de 06.02.2017, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, anularea Deciziei nr. 22/29.11.2016 emisă de pârât de soluționare a contestației reclamantei formulate împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.09.2016, anularea Procesului-verbal menționat și exonerarea sa de la obligația de restituire a sumei de 3.447.598,40 RON. A mai solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, și suspendarea executării procesului-verbal contestat până la soluționarea definitivă a cauzei.

Soluția primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1788 din 17 mai 2017, Curtea de Apel București a respins atât acțiunea reclamantei, ca neîntemeiată, cât și cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, în condițiile art. 483 C. proc. civ., a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare a executării procesului-verbal, susținând, în esență, că erau îndeplinite condițiile cazului bine justificat și a prevenirii unei pagube iminente. Reclamanta a formulat recurs și în ceea ce privește soluția instanței de fond asupra cererii de anulare a actelor contestate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, pe fond, admiterea cererii de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.09.2016. În esență, criticile recurentei-reclamante au vizat următoarele aspecte: - interpretarea eronată a mecanismului juridic specific erorilor cu caracter sistemic, în condițiile în care, la nivelul DGP-AMPOP și a intimatului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, problema "dublei compensații" acordate beneficiarilor Proiectului Natura 2000 este cunoscută și acceptată ca o greșeală aparținând exclusiv funcționarilor publici implicați în proiect, ceea ce exclude culpa ori regresul față de beneficiarii finanțării; - lipsa unei analize corecte a documentelor justificative, în sensul că nu a existat un dublaj, ci o compensație calculată pentru un an (2008) și una pentru anul următor (2009), precum și greșita analiză privind inaplicabilitatea dispozițiilor Regulamentului UE nr. 65/2011; - încălcarea principiului încrederii legitime potrivit cu care statul este dator să asigure respectarea realității create chiar de către acesta în exercitarea atribuțiilor de gestiune și management a fondurilor comunitare, mai ales atunci când accesarea acestor fonduri de către beneficiar s-a bazat pe asigurări precise, necondiționate, emise de o sursă autorizată și de încredere. În atare condiții, instanța de judecată nu putea constata culpa beneficiarului ca reprezentând greșita implementare și interpretare a unor acte europene de către autoritatea publică națională care a și oferit asigurări privind modalitatea de accesare a fondurilor; - în ceea ce privește pretinsa lipsă a licenței de acvacultură, instanța de fond a omis să analizeze argumentele recurentei-reclamante, raportându-se doar la susținerile autorității intimate.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 31.07.2017, intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea recursului ca nefondat, formulând apărări ample și detaliate, în sensul că actele administrative contestate au fost legal emise, iar situația de fapt reținută în procesul-verbal de constatare constituie dovada unei nereguli, recurentei-reclamante în calitate de beneficiar plătindu-i-se excedentar suma de 3.447.598,60 RON aferentă pierderilor de producție. A mai arătat că obligația beneficiarului de a restitui sumele necuvenite este prevăzută chiar în cuprinsul ordinelor de finanțare nerambursabilă nr. 46/4.11.2010 și nr. 67/10.02.2011, astfel încât, încă de la semnarea contractului de finanțare beneficiarul a cunoscut că pot exista situații în care dacă plata se face în excedent, sumele respective trebuie returnate.

Procedura derulată în recurs Raportul asupra admisibilității întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ. a fost comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 2 noiembrie 2017, conform art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Prin încheierea de ședință din data de 18.01.2018, completul de filtru, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, a admis în principiu recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. și a fixat termen pentru soluționarea în ședință publică, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. În ședința publică de la 01.03.2018, recurenta-reclamantă a formulat cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare: "1. Dacă îndrumarea greșită a beneficiarilor de fonduri de către autorități prin Ghidul solicitantului, prin răspunsuri scrise la întrebările adresate de beneficiari în privința modului de acțiune, prin verificările efectuate inclusiv în teren a cererilor de finanțare și prin aprobarea acestor cereri, reprezintă erori sistemice imputabile autorității cu efect exonerator de răspundere în conformitate cu art. 5 alin. (3) paragraful 1 din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 2. Care este înțelesul dispoziției cuprinsă în art. 30 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, care prevede "este alocată o indemnizație excepțională (...) pentru maxim 2 ani", respectiv dacă indemnizația menționată poate fi acordată pentru fiecare an din cei doi, urmare a unor cereri diferite și a unor ordine de finanțare diferite, sau dacă este imperativ să se formuleze o singură cerere pentru cei doi ani, cu consecința acordării unei indemnizații unice pentru cei doi ani 3. Dacă beneficiarul acționând conform Ghidului solicitantului și altor îndrumări ale autorității, a solicitat indemnizația pentru cei 2 ani prin cereri separate, iar acestea au fost acordate prin acte separate ale autorității, pentru fiecare din cei 2 ani, conform art. 30 alin. (5) lit. c), a) comis o abatere imputabilă lui în sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 4. Sunt prejudiciate bugetele publice din care se acordă fondurile publice în ipoteza în care s-ar admite că ar trebui acordată o singură indemnizație pentru cei 2 ani la care este îndreptățit beneficiarul, dacă autoritatea a acordat indemnizații separate pentru cei 2 ani consecutivi și care, în cuantumul său final, ar avea aceeași valoare, indiferent de modalitatea în care este acordată, în sensul art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995" Prin încheierea dată în ședința publică de la 26.04.2018, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene reținând, în esență, că autorul cererii de sesizare nu solicită Curții de Justiție a Uniunii Europene să interpreteze dispozițiile de drept european invocate, respectiv art. 5 alin. (3) paragraful 1 din Regulamentul(UE) nr. 65/2011, art. 30 alin. (5) din Regulamentul(UE) nr. 1198/2006 și art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995, ci să aprecieze, pornind de la prevederile invocate, dacă o anumită conduită a autorității publice, respectiv a beneficiarului indemnizației pentru utilizarea unor metode de producție în acvacultură care să ajute la protejarea și ameliorarea mediului și conversarea naturii, îmbracă forma unei abateri, astfel cum este definită de textul legal de referință.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat în sensul și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ decizia nr. 22/29.11.2016 emisă de intimatul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare nereguli și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/28.09.2016, prin care s-a stabilit în sarcina recurentei-reclamante o creanță bugetară în valoare de 3.447.598,40 RON. Neregulile constatate prin actele administrative contestate vizează modul de calcul al primelor și cuantumul acestora plătite pentru cererile de finanțare X (compensație pentru pierderile de producție înregistrate în anii 2008-2009) și X (compensație pentru pierderile de producție înregistrate în anul 2009) cu încălcarea prevederilor Deciziei Comitetului de Monitorizare a Programului Operațional pentru Pescuit 2007-2013, nr. 16/2010 care stabileau calcularea unei singure compensații pentru o perioadă de maxim 2 ani și nu calcularea compensației anuale și însumarea sumelor rezultate pentru fiecare an, cum în mod greșit s-a procedat, reținându-se, totodată și nedeținerea licenței de acvacultură în perioada 09.11.2007-25.08.2009, fapt care contravine prevederilor ghidului solicitantului și art. 30 alin. (3) și (4) din Regulamentul CE 1198/2006. Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate invocate de către recurenta-reclamantă, reținând, în esență, că invocarea de către recurenta-reclamantă a lipsei oricărei culpe din partea sa și, implicit, a incidenței prevederilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul UE nr. 65/2011 este lipsită de suport, de vreme ce, prin raportare la prevederile art. 10 alin. (3) din Anexa 1 la Ordinul din finanțare nr. x orice rambursare excedentară constituie plată nedatorată, iar beneficiarul are obligația de a restitui sumele necuvenite în concordanță cu Codul de procedură fiscală. Cu privire la faptul că recurenta-reclamantă nu a îndeplinit condițiile de eligibilitate întrucât nu a deținut licență de acvacultură în perioada 09.11.2007 - 25.08.2009, instanța de fond și-a însușit punctul de vedere al autorității intimate, potrivit căruia, întrucât nu a deținut licență în perioada menționată, nu a desfășurat legal activitatea de acvacultură în toată perioada pentru care a obținut finanțare nerambursabilă. Această soluție nu este împărtășită de instanța de control judiciar, întrucât situația de fapt nu a fost pe deplin lămurită, în condițiile în care, aferent documentației specifice depunerii cererii de finanțare aprobate prin ordinul nr. 46/4.11.2010, recurenta-reclamantă a demonstrat administrarea și exploatarea amenajării Oltina încă din anul 2004. Este importat de reținut că sumele plătite recurentei-reclamante cu titlu de compensații pentru pierderile de producție suferite au fost acordate în baza prevederilor art. 30 din Regulamentul CE 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit, potrivit cu care: "1. FEP poate sprijini acordarea de indemnizații pentru utilizarea unor metode de producție în acvacultura care să ajute la protejarea și ameliorarea mediului și la conservarea naturii. 2. Scopul sprijinului este de a promova: (a) forme de acvacultura care includ protecția și ameliorarea mediului, a resurselor naturale, a diversității genetice, precum și gestionarea peisajului și elementelor tradiționale ale zonelor de acvacultura; (b) participarea la sistemul comunitar de management de mediu și audit creat prin Regulamentul (CE) nr. 761/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 martie 2001 privind participarea voluntară a organizațiilor la un sistem comunitar de management de mediu și audit (EMAS); (c) acvacultura ecologică în sensul Regulamentului (CEE) nr. 2092/91 al Consiliului din 24 iunie 1991 privind metoda de producție agricolă ecologică și indicarea acesteia pe produsele agricole și alimentare; (d) acvacultura durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor NATURA 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică. 3. Pentru a primi indemnizația în temeiul prezentului articol, beneficiarii indemnizației trebuie să se angajeze să respecte cel puțin cinci ani cerințele referitoare la mediul acvatic, cerințe care depășesc simpla aplicare a bunelor practici de acvacultura obișnuite. Pentru sprijinul prevăzut la alin. (2) litera (a), beneficiile de mediu ale acestor angajamente trebuie demonstrate printr-o evaluare prealabilă desfășurată de organisme competente desemnate de către statul membru. 4. Statele membre calculează indemnizația în baza unuia sau a mai multora din următoarele criterii: (a) pierderea de venit suportată; (b) costul suplimentar care poate rezulta din aplicarea metodelor privind mediul acvatic; (c) necesitatea de a oferi sprijin financiar pentru desfășurarea proiectului; (d) dezavantajele specifice sau costurile de investiții pentru unitățile situate în interiorul sau în apropierea zonelor NATURA 2000. 5. Este alocată o indemnizație excepțională: (a) în temeiul alin. (2) litera (a), în baza unei valori maxime pe hectar din suprafața întreprinderii căreia i se aplică angajamentele referitoare la mediul acvatic; (b) în temeiul alin. (2) litera (c), pentru maxim doi ani, pe perioada conversiei întreprinderii la producția ecologică; (c) în temeiul alin. (2) litera (d), pentru maxim doi ani de la data deciziei de instituire a zonei NATURA 2000 și numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de această decizie." În speță, recurenta-reclamantă în calitate de administrator al amenajării piscicole Oltina, amenajare inclusă într-un regim special de protecție, care a impus o serie de restricții de exploatare, a depus două cereri de finanțare în cadrul Programului Operațional pentru Pescuit 2007-2013, cererea X aferentă pierderilor de producție piscicolă din anul 2008, cerere aprobată în considerarea căreia a fost emis Ordinul de finanțare nr. x pentru suma de 1.955.000 RON, respectiv cererea nr. X aferentă anului 2009, în considerarea căreia a fost emis Ordinul de finanțare nr. x pentru suma de 1.810.000 RON, toate etapele beneficiind de verificarea și atestarea favorabilă a condițiilor de legalitate și eligibilitate privind finanțele. Ulterior, prin procesul-verbal de constatare nereguli, s-a constatat în sarcina recurentei-reclamante o creanță bugetară de 3.447.598,40 RON, reținându-se că, pentru anul 2008 ar fi existat o dublă compensare, întrucât Ordinul de finanțare nr. x ar fi vizat compensații atât pentru anul 2008, cât și pentru 2009, precum și o încălcare a condițiilor de eligibilitate, din perspectiva licenței de acvacultură. Sub acest ultim aspect al îndeplinirii condițiilor de eligibilitate din perspectiva licenței de acvacultură, în etapa de evaluare a probatoriului administrat se impunea lămurirea pe deplin a situației de fapt, în condițiile în care din cuprinsul adresei nr. x/2011 emisă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură rezultă că, de la data de 09.11.2005, când au fost eliberate licențele de acvacultură și până în prezent, în cadrul fermei piscicole Oltina administratorul a desfășurat activități specifice în domeniul acvaculturii, societatea transmițând periodic documente în acest sens la Filiala ANPA-Dobrogea Constanța . În rejudecare, se impune analiza condițiilor de eligibilitate și din perspectiva dispozițiilor art. 30 alin. (5) lit. c) din Regulamentul nr. 1198/2006 care fac referire la alocarea indemnizației numai pentru unitățile de acvacultură existente înainte de decizia de instituire a zonei Natura 2000, precum și cu luarea în considerare a principiului proporționalității între măsura dispusă și interesul public ocrotit care guvernează raportul de drept administrativ, impunându-se ca actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a acționa în scopul urmărit, astfel că inconveniențele cauzate particularului să nu fie disproporționate în raport cu scopurile urmărite. Constatând, așadar, necesară lămurirea circumstanțelor cauzei cu privire la îndeplinirea condițiilor de eligibilitate de către recurenta-reclamantă, instanța de control judiciar nu va analiza și celelalte critici formulate în recurs cu referire la modul de calcul al primei și incidența dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Regulamentul nr. 65/2011, acestea urmând a fi avute în vedere cu ocazia rejudecării.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare primei instanțe.