Decizia nr. 4781/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 01 iunie 2016, sub nr. x/2016, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE, acțiune în anularea Raportului de evaluare nr. x/28.04.2016 emis de pârâtă.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 316 din 28 noiembrie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2016, a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termen, reclamantul A., solicitând casarea în tot a sentinței civile recurate și, pe fond, admiterea cererii, în sensul de a se dispune anularea Raportului de evaluare nr. x/28.04.2016 întocmit de A.N.I., pentru nelegalitate și netemeinicie. În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., recurentul- reclamant a criticat sentința recurată ca fiind dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză, invocând, în esență, următoarele motive: În mod greșit s-a reținut că dezbaterile din Consiliul Local al comunei Bogda au avut pe ordinea de zi și încheierea contractelor de pășunat pe anul 2014. În realitate, așa cum rezultă din cuprinsul procesului-verbal de ședință, pe ordinea de zi s-a aflat doar majorarea taxelor de pășunat, majorare care se impunea, în urma modificărilor legislative prevăzute de O.U.G. nr. 24/2013 și H.G. nr. 1064/2013, astfel că, nu sunt îndeplinite condițiile pentru reținerea conflictului de interese, respectiv, nu avea de ce să anticipeze că decizia ce se va lua ar prezenta un beneficiu sau un dezavantaj în ceea ce-l privește. Prin votul său exprimat pentru majorarea taxei de pășunat, la 50 RON/ha pășune, nu a urmărit vreun avantaj personal, ci și-a asumat dezavantajul, convins fiind că acționează în interesul comunității care l-a ales, aceasta deoarece majorarea taxei profita acesteia. Ceea ce ignoră instanța de fond si este relevant în cauză, susține recurentul- reclamant, este faptul ca votul exprimat a fost in sensul majorării taxei de pășunat, ceea ce înseamnă ca a trecut peste interesul personal: acela de a plați o taxa diminuată. Apreciază, totodată, că textele de lege invocate de către instanța de fond trebuie interpretate în sensul că există conflict de interese, dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau o lipsă de obiectivitate și prin acestea s-a creat un prejudiciu comunității, simultan cu crearea unui avantaj în patrimoniul propriu- ceea ce nu este cazul în speță. În acest sens, solicită a se avea în vedere chiar Ghidul A.N.I privind incompatibilitățile și conflictele de interese și Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei- art. 13. Făcând aplicarea art. .70 din Legea nr. 161/2003, în mod greșit, instanța a apreciat ca ar fi avut un interes personal de natura patrimoniala ce ar fi influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin, respectiv, încasarea subvențiilor A.P.I.A, atâta vreme cat votul a avut ca obiect majorarea taxei de pasunat, nicidecum încheierea sau prelungirea unui contract de închiriere pentru pășunea comunala. Încheierea unor noi contracte de pășunat se impunea ca urmare a majorării taxei de pășunat și a constituit decizia Primăriei, și nu a Consiliului Local. Rezultă că, nu în temeiul Hotărârii nr. 31/19.12.2013 i s-a încheiat un contract de închiriere pentru folosința pajiștilor comunale, deținând anterior, încă din anul 2000, contract de închiriere. Precizează recurentul că, anterior acestei Hotărâri, fiind crescător de bovine, încă din anul 2001, deci, anterior deținerii funcției publice, în baza Hotărârilor nr. 3/18.02.2005, nr. 4/18.02.2005, si nr. 5/18.02.2005 ale Consiliului Local Bogda (chiar si anterior acestor hotărâri), a încheiat cu Primăria Bogda Contractul de pășunat nr. x/23.04.2003, Contractul de învoire la pășunat nr. x/22.03.2004, Contractul de învoire la pășune nr. x/26.05.2005, Contractul de concesiune nr. x/09.11.2009. De asemenea, arată că, pe raza localității Bogda, pășunatul este organizat pe categorii de animale, iar recurentul este singurul crescător de bovine. Încă din anul 2001 deține prin contractele sus-enunțate aceeași suprafață de pășune, în același perimetru, arondat bovinelor, astfel că, prin Hotărârea nr. 31/19.12.2013 nu i s-a creat un beneficiu pentru a se retine ca ar fi avut un interes personal de natură patrimonială, în sensul conflictului de interese. La fel, susține recurentul- reclamant, împrejurarea că a încasat subvenții de la APIA nu poate fi luată în considerare în sensul reținerii conflictului de interese, în înțelesul legii. Încă de la înființarea APIA, beneficiază de subvenții atât pentru suprafețele de teren pe care le deține în proprietate, cât și pentru cele închiriate. A reține că în perioada 2012-2014 a beneficiat de subvenții, însumând 346.440,41 RON, datorită calității sale de consilier local, consideră că este aberant si frizează ridicolul. Acest drept îi este conferit de lege, tocmai pentru că deține în proprietate terenuri agricole si animale. În fine, cât privește reținerea instanței de fond că este suficient ca interesul său să fi fost de natură personală, nu și patrimonială pentru a exista o situație particulară de conflict de interese sancționată potrivit art. 77 din Legea nr. 393/2004, recurentul arată că interesul, indiferent de natura sa patrimonială sau nepatrimonială, este unul personal sau care vizează categoriile de rude și afini prevăzute de lege, astfel că motivarea instanței este lipsită de logică și conține o eroare, când se reține că situația supusă aprobării consilierilor locali ar fi vizat încheierea unui nou contract de închiriere privind folosința pășunii comunale, aspect nereal, ce rezulta cu evidență din cuprinsul procesului-verbal de ședință, votul consilierilor locali având ca obiect doar majorarea taxei de pășunat.

Apărarea formulată în cauză Intimata-pârâtă AGENȚIA NAȚIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea ca temeinică și legală a sentinței civile recurate. În esență, a arătat că, în mod corect și legal instanța de fond, prin prisma analizării înscrisurilor depuse în probațiune la dosarul cauzei, a dispozițiilor art. 70, 71 și 77 din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 și art. 75 lit. f), art. 77 alin. (1), alin. (2) și alin. (3) din Legea nr. 393/2004, a reținut că interesul personal al recurentului era și de natură patrimonială, prin încasarea subvențiilor A.P.I.A. în perioada 2012- 2014, inclusiv, pentru terenul închiriat conform Contractului nr. x/2014. Legea nu distinge cu privire la interesul patrimonial: direct sau nu, concret realizat, sau eventual, indiferent de împrejurările care îl condiționează, substanțial sau minor. Astfel, este suficient ca interesul recurentului să fi fost de natură personală, nu și patrimonială, pentru a exista o situație particulară de conflict de interese sancționată de dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004, simplul fapt că recurentul era implicat în raporturi juridice anterioare calității sale de ales local neabsolvindu-l pe acesta de responsabilitățile funcției dobândite ulterior și de a acționa, după dobândirea acestei calități, cu depline garanții de obiectivitate în respectarea regimului conflictului de interese. Așa cum prevăd dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001, mai susține intimata, în calitate de consilier local, recurentul A. nu putea lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârii de Consiliu Local, având la acel moment un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii, respectiv, încasarea subvențiilor de la Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură și, deși avea un interes personal patrimonial, acesta nu a anunțat la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema dezbătută și a votat "pentru", încălcând, astfel, dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004. De altfel, a mai arătat intimata, potrivit adresei nr. x/10.03.2014 a Agenției de Plăți și Intervenție pentru Agricultură - Centrul Județean Timiș, persoana evaluată a beneficiat de subvenții și de ajutoare în calitate de persoană fizică și de persoană fizică autorizată, plățile pe suprafață acordate persoanei evaluate în perioada 2012- 2014 însumând un cuantum de 346.440,41 RON.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 30 octombrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 16 octombrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, dar și a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Instanța de fond a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluționarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/28.04.2016 emis de intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate, prin care s-a reținut că reclamantul, în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Bogda, județul Timiș, s-a aflat în conflict de interese, în sensul că a încălcat dispozițiile art. 77 din Legea nr. 161/2003, ale art. 75 și 77 alin. (1) și (2) din Legea nr. 393/2004 și art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii nr. 31/19.12.2013 privind aprobarea taxei de concesiune/închiriere pășuni pe categorii de animale și încheierea contractelor de închiriere suprafețe de pajiști în anul 2014 și, urmare a aprobării acesteia, a încheiat cu Consiliul Local al comunei Bogda, Contractul de închiriere a suprafețelor de pajiști aflate în domeniul public/privat al Comunei Bogda nr. 204/28.02.2014. Instanța a respins acțiunea reclamantului, în considerarea faptului că acesta s-a aflat în conflict de interese prin participarea la adoptarea Hotărârii nr. 31/19.12.2013, urmată de semnarea contractului de închiriere nr. x/28.02.2014, soluție care este legală, reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă și în cea judiciară. Conform art. 70 din Legea nr. 161/2003, "prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative", iar potrivit art. 71, "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice sunt: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public". Raportat la aceste temeiuri de drept, persoanele care dețin funcții publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparțială și obiectivă față de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze, în orice fel, de pozițiile pe care le dețin și să obțină anumite beneficii pentru ei, soți, rude sau alte persoane, în considerarea funcției. Conform art. 77 din Legea nr. 161/2003, conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în Legea administrației publice locale nr. 215/2001. În cazul consilierilor locali, dispozițiile art. 46 alin. (1) din Legea administrației publice locale prevăd că: "nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local". De asemenea, art. 77 din Legea nr. 393/2003 privind Statutul aleșilor locali, prevede: "(1) Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii. (2) În situațiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali și consilierii județeni sunt obligați să anunțe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă. (3) Anunțarea interesului personal și abținerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al ședinței". În speță este de necontestat faptul că, la momentul intervenirii conflictului de interese, recurentul- reclamant îndeplinea funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Bogda, județul Timiș. În această calitate, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 31/19.12.2013 privind aprobarea taxei de concesiune/închiriere pășuni pe categorii de animale și încheierea noilor contracte de închiriere a suprafețelor de pajiști aflate în domeniul public/privat al comunei Bogda. În baza acestei hotărâri a fost încheiat Contractul de închiriere a suprafețelor de pajiști nr. 204/28.02.2014 între Consiliul Local Bogda, în calitate de locator, și A., în calitate de locatar (crescător de animale). Recurentul- reclamant susține că nu a avut, în concret, un interes personal patrimonial în problema supusă dezbaterii, dovadă stând votul său pentru majorarea taxei de pășunat. Însă, factual, este de remarcat că H.C.L. nr. 31/2013 nu a avut ca obiect numai stabilirea noii taxe de închiriere, ci și încheierea unor contracte de închiriere noi pentru o perioadă de 5 ani. În lumina principiului transparenței decizionale și a dispozițiilor art. 77 din Legea nr. 393/2004, se impunea ca recurentul- reclamant "să anunțe" interesul personal la începutul dezbaterilor (respectiv, situația sa de crescător de animale, și beneficiar al unor contracte anterioare de atribuire a pajiștilor), precum și faptul că, din această cauză, nu va participa la dezbatere. Dispoziția legală nu condiționează abținerea de la discutarea problemei supuse dezbaterii, de votul pe care alesul local intenționează să-l exprime. Din cuprinsul textelor de lege anterior citate rezultă că interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes personal al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor alesului public ce are un interes personal, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză. Din această perspectivă, legiuitorul a avut în vedere că, în cazul în care alesul local ar participa la dezbaterile asupra chestiunilor în care are un interes personal, acesta ar putea influența decizia adoptată, prin luarea cuvântului și/sau prin combaterea poziției exprimate de ceilalți participanți la dezbateri, și, astfel, ar fi invalidat scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea conflictului de interese. Înalta Curte reține că, la data adoptării Hotărârii Consiliului Local al Comunei Bogda nr. 31/19.12.2013, recurentul- reclamant A. deținea calitatea de crescător de animale, iar obiectul hotărârii adoptate de consiliul local îl reprezintă aprobarea taxei de concesiune/închiriere pășuni și încheierea contractelor de pășunat în conformitate cu O.U.G. nr. 34/2013. Or, în condițiile în care reclamantul este crescător de animale, acesta s-a aflat în situația reglementată de art. 77 din Legea nr. 161/2003, raportat la art. 46 alin. (1) din Legea 215/2001, în sensul că în problemele ce țineau de administrarea suprafețelor de teren cu destinație pășune avea un interes personal în raport de care legea îi interzicea să participe la deliberarea și adoptarea hotărârii de consiliu local pe aceste aspecte. Examinând sentința recurată, din perspectiva criticilor formulate de recurent, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat în mod corect efectele adoptării acestei hotărâri a consiliului local, în raport de prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, fiind întemeiată concluzia că recurentul- reclamant avea un interes personal direct în adoptarea acesteia, hotărârea consiliului local permițându-i să atingă scopul urmărit, și anume, acela de a închiria pe un nou termen pășunea aparținând unității administrativ- teritoriale, în vederea desfășurării activității. Aplicarea normelor incidente nu este condiționată de dovedirea obținerii unui folos material de către persoana respectivă, simpla posibilitate ca respectivul act să fie adoptat fără existența unor garanții de obiectivitate (așa cum sunt definite de art. 70 și art. 77 din Legea nr. 161/2003), generând încălcarea regimului conflictelor de interese. În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condițiile existenței conflictului de interese în persoana reclamantului, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt și de drept este legal, iar hotărârea instanței de fond care-l validează este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând și aplicând corect dispozițiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.