ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 827/2021

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2018, la data de 20.11.2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/24.10.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 103 din 21 martie 2019, a admis acțiunea formulată de reclamant și a anulat Raportul de evaluare nr. x/24.10.2018 întocmit de Agenția Națională de Integritate.

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., admiterea recursului, în rejudecare modificarea în tot a sentinței, respingerea pe fond a contestației și menținerea ca temeinic a Raportului de evaluare nr. x/24.10.2018.

În motivarea recursului, a invocat încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, raportat la incompatibilitatea în care s-a găsit intimatul, generată de faptul că, în perioada exercitării mandatului 2012 - 2016, B. (societate în cadrul căreia fiica sa deține calitatea de titular întreprindere individuală) a încheiat cu Primăria comunei Pojejena cinci contracte de prestări servicii în valoare de 94.300 RON.

Instanța de fond interpretează în mod formal sau literal și nu sistematic și teleologic. Chiar dacă enumerarea cuprinsă în art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare nu include, în mod expres, întreprinderile individuale, norma juridică trebuie interpretată teleologic, ținând seama că scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010 a fost acela de asigurare a unui climat de integritate și de transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcții ori demnități să-și exercite prerogativele doar în scopul pentru care le-au fost conferite, evitând deturnarea acestora printr-o conduită lipsită de orice fundament juridic și străină de realizarea interesului public (în acest sens Decizia nr. 4554/28.11.2014 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție).

Textul legal precizat trebuie interpretat în sensul că norma descurajează orice tip de activitate comercială/economică desfășurată de către consilierii locali și consilierii județeni, și, raportat la alin. (2), și activitățile comerciale/economice desfășurate de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local care dețin funcțiile sau calitățile enumerate de textul de lege, și care au ca parteneri autoritățile unităților administrativ teritoriale din care fac parte. Având în vedere regulile de interpretare a normelor juridice, este unanim admis că este validă doar interpretarea care afirmă un sens logic și rezonabil, respectiv că este fără valoare juridică interpretarea care afirmă un sens absurd sau nerezonabil, cum este cel evocat de reclamant.

Contrar celor reținute de instanța de fond, cum interpretarea validă a textului legal în discuție este în sensul că prin acesta se descurajează orice tip de activitate economică desfășurată de persoane aflate în situația intimatului, iar potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 44/2008, titularii de întreprinderi comerciale sunt comercianți desfășurând activități economice, rezultă că intimatul A. se află în situația de incompatibilitate prevăzută de dispozițiile art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2003 cu modificările și completările ulterioare. Opinia este împărtășită în mod constant și de Înalta Curte de Casație și Justiție, și menționează în acest sens Decizia nr. 581/01.03.2016 pronunțată în dosarul nr. x/2013.

Ca urmare, contrar susținerilor Curții de Apel, în speță se regăsesc toate elementele despre care face vorbire textul legal, fiind întrunite toate condițiile generării unei situații de incompatibilitate, astfel că raportul de evaluare a consemnat o stare de fapt reală, iar aplicarea legii s-a făcut corect de către inspectorul de integritate, întrucât s-a constatat din probatoriul ce a stat la baza întocmirii raportului de evaluare starea de incompatibilitate reglementată de art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2003. Intimatul A. avea obligația de a exercita funcția publică cu respectarea principiilor privind imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, pentru a preveni generarea unei eventuale situații de incompatibilitate, obligație pe care nu a respectat-o.

Intimatul reclamant nu a depus întâmpinare, a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Examinând sentința recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin Raportul de evaluare nr. x/24.10.2018, Agenția Națională de integritate a constatat, în ceea ce privește persoana evaluată, reclamantul A., încălcarea regimului juridic al incompatibilităților reglementat de art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

S-a constatat că, în perioada mandatului de consilier local deținut de reclamant în cadrul Consiliului Local al comunei Pojejena (2012-2016), B. (societate în cadrul căreia fiica reclamantului deține calitatea de titular) a încheiat cu Primăria Comunei Pojejena cinci contracte de prestări servicii în valoare de 94.300 RON.

Înalta Curte constată, raportat la situația de fapt reținută și dispozițiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, că instanța de fond a reținut în mod corect nelegalitatea raportului de evaluare contestat. Nu sunt întrunite elementele stării de incompatibilitate reglementată de dispozițiile art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, iar motivele de recurs sunt nefondate.

Instanța de fond, prin sentința recurată, a constatat, pe de o parte, că nu sunt fondate motivele privind autoritatea de lucru judecat a Deciziei nr. 858/1.03.2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care a fost anulat Raportul de evaluare x/14.04.2016, prin care s-a reținut în sarcina reclamantului A. că s-a aflat într-o situație de conflict de interese, participând la votul pentru adoptarea a patru hotărâri de consiliu local în urma cărora au fost încheiate contracte de prestări servicii cu B., condusă de fiica reclamantului, întrucât este vorba despre acțiuni cu obiect diferit ce vizează anularea unor rapoarte de evaluare distincte, care individualizează situații juridice lipsite de analogie ce intră, pe de o parte, în sfera conflictului de interese, reglementat de art. 70 și 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv în sfera incompatibilităților reglementate de art. 90 din aceeași lege.

A reținut instanța de fond că sunt fondate exclusiv motivele prin care s-a invocat faptul că nu sunt întrunite elementele conflictului de interese configurat de art. 90 din Legea nr. 161/2003, întrucât textul de lege face referire la societăți, nu la întreprinderi individuale, acestea din urmă fiind reglementate de O.U.G. nr. 44/2008, iar sfera incompatibilităților nu poate fi extinsă la alte situații.

Motivele de recurs privind încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material sunt nefondate.

Potrivit dispozițiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, care se regăsesc în Capitolul III - Incompatibilități, Secțiunea a 4-a - Incompatibilități privind aleșii locali, "Consilierii locali și consilierii județeni care au funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, precum și calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritățile administrației publice locale din care fac parte, cu instituțiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv ori cu societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înființate de consiliile locale sau consiliile județene respective. (2) Prevederile alin. (1) se aplică și în cazul în care funcțiile sau calitățile respective sunt deținute de soțul sau rudele de gradul I ale alesului local".

Pentru a fi întrunite elementele stării de incompatibilitate în baza acestor dispoziții, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții:

Instanța de fond a interpretat și aplicat în mod corect aceste dispoziții.

A constatat în mod corect că, deși sunt îndeplinite condițiile privind încheierea de contracte de prestări servicii cu autoritatea administrației publice locale, nu este îndeplinită condiția conform căreia ruda de gradul I a reclamantului deține una din funcțiile sau calitățile prevăzute de textul de lege, deoarece contractele de prestări servicii s-au încheiat cu B., al cărei regim juridic este reglementat de O.U.G. nr. 44/2008, nefiind îndeplinită condiția de a deține una din funcțiile sau calitățile enumerate la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003, invocat de recurenta pârâtă, este necontestat. Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru prevenirea și combaterea corupției. Sesizată cu excepții de neconstituționalitate a dispozițiilor care reglementează incompatibilitățile, Curtea Constituțională a reținut că "(...) dispozițiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, și anume: imparțialitatea, integritatea, transparența deciziei și supremația interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003" (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011).

Având în vedere, însă, că regimul incompatibilității reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, interpretarea și aplicarea dispozițiilor privind incompatibilitățile se realizează în contextul actului normativ prin care sunt reglementate, acestea sunt de strictă interpretare și aplicare și nu pot fi extinse prin analogie și aplicate unor situații pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.

Dispozițiile art. 80 din Legea nr. 161/2003 prevăd imperativ că "Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu", iar art. 10 din C. civ. prevede că "Legile care derogă de la o dispoziție generală, care restrâng exercițiul unor drepturi civile sau care prevăd sancțiuni civile se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege".

Raportat la dispozițiile art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003, rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea ca aleșii locali sau soțul sau rudele de gradul I ale alesului local care au una din funcțiile sau calitățile prevăzute la alin. (1), funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, calitatea de acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale, să nu poată încheia vreunul din contractele indicate cu entitățile menționate.

Starea de incompatibilitate poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispozițiile care o reglementează, la funcțiile sau calitățile prevăzute, de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor ori alte funcții de conducere, acționar sau asociat la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale.

Această condiție nu este îndeplinită în cauză. Fiica reclamantului, rudă de gradul I cu reclamantul, nu îndeplinește condiția de a deține una din funcțiile sau calitățile enumerate la art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Contractele de prestări servicii s-au încheiat cu B., al cărei regim juridic este reglementat de O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, care, la art. 2 lit. g), definește întreprinderea individuală ca fiind "întreprinderea economică, fără personalitate juridică, organizată de un întreprinzător persoană fizică".

Această calitate nu a fost avută în vedere de legiuitor în enumerarea cuprinsă în art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, concluzie care rezultă din dispozițiile art. 90 alin. (1), astfel cum s-a arătat anterior, și interpretarea acestora în contextul întregului act normativ.

În situația în care voința legiuitorului a fost aceea de a se raporta și la alte forme de desfășurare a activității economice, cum este cazul persoanelor fizice, a prevăzut expres situații de incompatibilitate în acest sens. Astfel, Legea nr. 161/2003 stabilește incompatibilități, raportat la calitatea de comerciant persoană fizică, pentru calitatea de deputat sau senator, funcția de membru al Guvernului, prefect/subprefect, primar/viceprimar, președinte/vicepreședinte al consiliului județean, fiind prevăzută expres incompatibilitatea acestor calități și funcții cu aceea de comerciant persoană fizică, prin dispozițiile art. 82 alin. (1) lit. e), art. 84 alin. (1) lit. g), art. 85 alin. (10) lit. i) și art. 87 alin. (1) lit. g). Pe cale de consecință, dacă ar fi vrut în acest sens și pentru situația de incompatibilitate prevăzută la art. 90, legiuitorul ar fi prevăzut și alte calități în afara celor pe care le-a reglementat.

Potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. Or, în condițiile în care legiuitorul a precizat, în dispozițiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitatea în raport de funcții sau calități în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unități administrativ-teritoriale, iar în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, dispozițiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu pot fi interpretate în sensul că se referă și la întreprinderea individuală.

În ceea ce privește Decizia nr. 581/01.03.2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, invocată prin cererea de recurs cu titlu de practică judiciară, aceasta nu este de natură, în raport de considerentele reținute anterior cu privire la aplicarea dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003 în prezenta cauză, să conducă la o altă concluzie. În sistemul de drept românesc jurisprudența nu constituie izvor de drept, efectele unei hotărâri judecătorești nu pot fi extinse la alte cauze.

Pentru aceste motive, raportat la situația de fapt și dispozițiile legale incidente, recursul este nefondat. Instanța de fond a constatat în mod corect nelegalitatea Raportului de evaluare nr. x/24.10.2018 întocmit de pârâta Agenția Națională de integritate, nefiind întrunite elementele stării de incompatibilitate, cu aplicarea corectă a dispozițiilor art. 90 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în opinie majoritară, constată că sentința recurată, prin care a fost admisă cererea de chemare în judecată formulată de reclamant pentru anularea Raportului de evaluare nr. x/24.10.2018 emis de pârâta Agenția Națională de integritate, a fost pronunțată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale, nu este incident motivul de casare invocat, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., considerente pentru care, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.