ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 465/2021

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 05.01.2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 19.12.2016.

Prin sentința nr. 3731 din 16 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate reclamanta A., cu dom. procesual ales la sediul profesional al SCA, ca nefondată.

Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta, invocând cazurile de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

Cu privire la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. recurenta arată că potrivit art. 425 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea trebuie sa cuprindă partea introductiva, considerentele si dispozitivul, iar în cuprinsul considerentelor se vor arata obiectul cererii si susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținuta de instanța pe baza probelor administrate, motivele de fapt si de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât si cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Or, instanța s-a limitat la a prelua, cuvânt cu cuvânt apărările pârâtei, dând o aparenta de motivare a hotărârii astfel pronunțate. Instanța de fond a redat în considerente exact si întru totul, argumentele reclamantei insa a pronunțat soluția fără a analiza în niciun fel motivele invocate de către aceasta. Mai precis se arată că în mod nelegal, instanța de primă jurisdicție a pronunțat o soluție fără a analiza sensul sintagmei "a exercita" cuprinsă în art. 180 alin. (1) lit. b) din actul normativ în discuție, pentru a se putea stabili, cu certitudine dacă reclamanta a încălcat regimul incompatibilităților in perioadele reținute în Raportul de evaluare contestat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. recurenta-reclamantă arată următoarele

Referitor la nelegalitatea reținerii incompatibilității întemeiate pe art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea n. 95/2006 (art. 180 alin. (1) lit. a) în forma în vigoare anterior republicării) se afirmă că instanța de fond a analizat actul administrativ atacat doar prin raportare la existenta reclamantei in vreunul dintre cazurile de excepție enumerate de art. 180 alin. (1) lit. a) fără însă să analizeze daca din situația de fapt dedusă judecății rezulta ca persoana verificată a "exercitat" sau doar a deținut o funcție incompatibila cu cea de manager de spital. Se mai arată că în mod nelegal instanța de prima jurisdicție a omis sa analizeze sensul sintagmei "a exercita" cuprinsă în art. 180 alin. (1) lit. a) din actul normativ în discuție, pentru a se putea stabili, cu certitudine, dacă reclamanta a încălcat regimul incompatibilităților în perioadele reținute în raportul de evaluare contestat.

În concret se arată că intimata din prezenta cauza își întemeiază reținerea acestui caz de incompatibilitate pe existenta înregistrării in Revisal a unui contract individual de munca încheiat intre recurentă, însa o astfel de înregistrare nu face dovada existentei unui contract individual de munca in vigoare pe perioada supusa controlului de către ANI (dovada putând fi făcuta doar printr-un înscris) si cu atât mai puțin dovada exercitării in fapt a funcției de medic primar in cadrul societății B. S.R.L.. Potrivit recurentei, din actele dosarului rezultă că în perioada 2010- 2014, aceasta societate nici nu a avut activitate, nefiind depusa nici o situație financiara in acest sens. Din aceasta împrejurare se poate prezuma că reclamanta nu a exercitat funcția de medic primar in cadrul societății. Faptul că nu au fost depuse declarații fiscale atestă lipsa activității societății si implicit exercitarea de către recurentă a vreunei funcții in aceasta societate.

În ceea ce privește nelegalitatea reținerii incompatibilității întemeiate pe art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea n. 95/2006 (art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare anterior republicării), recurenta arată că raportai de evaluare este nelegal deoarece în cauză lipsește al doilea element al stării de incompatibilitate în sensul că funcția de administrator la o societate comercială nu reprezintă o funcție de manager și nu poate fi inclusă în sintagma "oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager" prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006. In opinia majoritara a ÎCCJ nu orice activitate de conducere si administrare din sectorul privat se încadrează in noțiunea unei activități sau funcții de manager in sensul dispozițiilor art. 180 alin. i lit. b) din Legea ar. 95/2006.

De asemenea, Legea nr. 31/1990 privind societățile comerciale nu folosește termenul de "manager" pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de către administratori sau directori, in funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități.

Mai mult Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei peroane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990 respectiv, administrator, director, cenzor, etc.

In cazul de fata, daca legiuitorul ar fi intenționat sa excludă posibilitatea unui manager de spital de a deține simultan funcția de administrator al unei societăți comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990,

Incompatibilitatea reținuta in cauza nu poate fi justificata de scopul urmărit prin norma prevăzuta la art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, în condițiile in care, cele doua funcții deținute simultan de către recurent, nu pot intra in mod real si concret in conflict, fapt care ar avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare, aceste doua funcții fiind reglementate prin acte normative diferite, având dispoziții specifice fiecărui domeniu de activitate.

Pe de alta parte, pentru o deplina înfăptuire a actului de justiție, ar fi fost necesar ca instanța investita cu soluționarea cauzei sa analizeze si in acest caz sensul sintagmei "a exercita" cuprinsă în art. 180 alin. (1) lit. b) din actul normativ în discuție, pentru a se putea stabili, cu certitudine, dacă reclamanta a încălcat regimul incompatibilităților în perioadele reținute în Raportul de evaluare contestat.

Se mai arată că încă din conținutul acțiunii principale, reclamanta a solicitat să se constate ca reclamanta nu a desfășurat nici activități de manager sau de management în cadrul celor două societăți comerciale în raport de care a fost reținută pretinsa stare de incompatibilitate.

În ceea ce privește nelegalitatea reținerii susținerilor cu privire obținerea de venituri din activități independente (cabinet medical individuali in suma de 291.391 RON recurenta reclamantă arată că intimata nu face încadrarea acestei situații de fapt la unul dintre cazurile de incompatibilitate ce i-ar fi fost aplicabile pe perioada supusa evaluării. De asemenea se arată că în niciun loc in raportul de evaluare acest cabinet medical individual nu este identificat iar situația de fapt cu privire la aceste venituri nu a fost analizata de către intimata in niciun fel. Singurele mențiuni cu privire la aceste venituri sunt cele din concluziile raportului.

Din modul de redactare al raportului se deduce ca obținerea acestor venituri nu s-ar încadra la niciunul dintre cazurile de incompatibilitate reținute. Cu privire la aceasta situație, se afirmă că in mod greșit instanța de fond a făcut din proprie inițiativa încadrarea acestei situații ca fiind un caz de incompatibilitate prevăzut de art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 in condițiile in care raportul de evaluare nu făcea acest lucru.

Intimata nu a formulat întâmpinare în cauză depunând doar concluzii scrise prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte, cu privire la recursul de față constată că este fondat urmând să caseze în parte sentința iar în rejudecare să admită în parte acțiunea după cum se va arăta în continuare.

În ceea ce privește situația de fapt, se constată că prin Raportul de evaluare nr. x din 19.12.2016, s-a reținut că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate, după cum urmează:

- prin exercitarea simultană a funcției de medic primar în cadrul B. con S.R.L. și a funcției de manager al Centrului de Evaluare și Tratament al Toxicodependenților pentru Tineri "Sfântul Stelan", în perioada 01.04.2011 (data Dispoziției nr. 413/01.04/2011, de numire în funcția de manager al Centrului) - 23.11.2015 (data ultimei adrese de la Inspectoratul Teritorial de Muncă al Municipiului București) fiind încălcate prevederile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, respectiv art. 180 alin. (1) lit. a) din aceeași lege în forma în vigoare până la republicare;

- prin exercitarea simultană a calității de administrator al S.C. B. S.R.L., precum și administrator în cadrul C. S.R.L., concomitant cu deținerea funcției de manager al centrului de Evaluare și Tratament al Toxicodependenților pentru Tineri "Sfântul Stelian", în perioada 01.01.2011 - 29.07.2015 și în perioada 01.0.2011 - 11.11.2015, fiind încălcate prevederile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din aceeași lege în forma în vigoare până la republicare.

Totodată s-a reținut că recurenta-reclamantă a obținut venituri din activități independente (cabinet medical individual) în sumă de 291.391, în perioada 2011 - 2015.

În ceea ce privește primul caz de incompatibilitate Înalta Curte constată că acesta a fost în mod corect reținut, motivele de recurs referitoare la acest aspect fiind neîntemeiate.

Recurenta-reclamantă susține că instanța nu a analizat în motivarea sentinței dacă a existat o exercitare a funcției de medic sau doar o deținere a unei astfel de funcții or, Înalta Curte constată că o astfel de apărare nu a fost formulată în cadrul acțiunii și nu a fost supusă analizei instanței de fond. Dimpotrivă, în cadrul acțiunii recurenta-reclamantă a susținut că exercitarea profesiei de medic nu echivalează cu exercitarea unei funcții salarizate și că dacă ar fi avut reprezentarea faptului că prin acceptarea funcției de manager este împiedicată să mai exercite profesia de medic psihiatru ar fi renunțat cu multă ușurință la funcția de manager rezultând de aici că nu a avut niciodată intenția de a renunța la a presta activitatea specifică profesiei de medic.

Mai mult, Înalta Curte constată că din considerente sentinței rezultă implicit faptul că instanța de fond a reținut o exercitare a activității de medic, arătând că în această calitate reclamanta a încasat chiar venituri, aspect consemnat și în actele contestate. Relevanța acestui element de fapt nu are legătură cu existența unui al treilea caz de incompatibilitate ci susține constatarea faptului că în perioada în care a avut funcția de manager recurenta-reclamantă a desfășurat și activități specifice profesiei de medic. Faptul că în legătură cu aceste venituri nu se indică sursa în sensul că nu este individualizat cabinetul medical nu prezintă nicio relevanță, fiind firesc să se prezume că veniturile din activități medicale au legătură cu activitatea desfășurată în cadrul cabinetului cu care recurenta-reclamantă avea încheiat contract de muncă. Recurenta-reclamantă ar fi putut să răstoarne cu ușurință această prezumție simplă probând că aceste venituri au o altă sursă fără legătură cu vreun caz de incompatibilitate. În lipsa unei astfel de probe referitoare la sursa veniturilor respective nu se poate trage decât concluzia, la care a ajuns și instanța de fond, potrivit căreia prin aceste venituri a fost remunerată munca prestată în temeiul contractului de muncă încheiat cu S.C. B. S.R.L.

Faptul că această societate nu a depus o situație financiară nu este suficient pentru a demonstra lipsa unei activități a recurentei-reclamante în cadrul acestei entități fiind posibil ca această situație să fie consecința unei pasivități a societății comerciale care nu a întocmit raportările la care era obligată prin lege.

În ceea ce privește, în schimb, cel de al doilea caz de incompatibilitate reținut în cauză Înalta Curte constată că, într-adevăr, situația reținută în raportul de evaluare nu întrunește elementele stării de incompatibilitate prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 (respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ în forma în vigoare până la data republicării în 27.08.2015).

Potrivit acestui text de lege funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu "exercitarea oricărei activități sau oricărei altei funcții de manager, inclusiv cele neremunerate". În cazul recurentei-reclamante s-a reținut, ca situație de fapt, exercitarea simultană a calității de administrator al S.C. B. S.R.L., precum și administrator în cadrul C. S.R.L., concomitent cu deținerea funcției de manager al centrului de Evaluare și Tratament al Toxicodependenților pentru Tineri "Sfântul Stelian".

Or, Înalta Curte constată că dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 (art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare până la data republicării legii) nu prevăd pentru situația de incompatibilitate, calitatea de administrator al unor societăți comerciale ci prevăd exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager.

Sensurile noțiunilor de administrator și manager sunt diferite. Deși de esența ambelor funcții este atributul de conducere, din punct de vedere juridic este necesar a fi avute în vedere cele două noțiuni în contextul actelor normative în care se regăsesc și la care se raportează, cu aplicarea art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora "(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.".

În cadrul Legii nr. 95/2006, noțiunea de manager este prevăzută distinct, cu privire la conducerea serviciilor de ambulanță, conducerea spitalului public, care se realizează de un manager, acesta încheie un contract de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuți indicatorii de performanță a activității și atribuțiile managerului.

În Legea nr. 95/2006 nu este prevăzută noțiunea de administrator. Aceasta este prevăzută de Legea nr. 31/1990, cu privire la societăți, act normativ în care nu este prevăzută termenul de manager.

Legea nr. 161/2003 prevede atât noțiunea de manager, cât și cea de administrator, în mod distinct. Astfel, dispozițiile art. 82, 84, 85, 87, 88, 90 reglementează incompatibilitățile calității de deputat și senator, funcției de membru al Guvernului, funcției de prefect și subprefect, funcției de primar și viceprimar, funcției de consilier local sau consilier județean, atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator. Rezultă că, în situația în care legiuitorul a urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, a folosit în mod expres ambele noțiuni.

Legea nr. 95/2006, adoptată ulterior, se referă, în dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) (respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare până la data republicării legii) la exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager nu și la aceea de administrator. Față de aceste împrejurări, nu rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea de a include în noțiunea de manager și pe cea de administrator. În situația în care ar fi urmărit sa instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, ar fi utilizat ambele noțiuni, astfel cum a procedat în Legea nr. 161/2003.

În condițiile în care în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, iar potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în limbajul normativ, aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni, noțiunea de manager nu poate fi interpretată în sensul că se referă la atribuția de conducere și include, astfel, și noțiunea de administrator. Dacă am accepta interpretarea intimatei norma juridică ar deveni imprevizibilă întrucât s-ar institui o incompatibilitate între funcția de manager al unei unități spitalicești și funcții care nu sunt numite ca atare în nicio normă legală și în niciun act dar care ar putea fi asimilate funcției de manager în raport de anumite trăsături netransparente, care nu sunt aduse la cunoștința publicului, punând destinatarul normei în imposibilitatea de a prevedea consecințele faptelor sale și de a-și adapta în mod conștient conduita.

În concluzie, în mod greșit a fost reținut cazul de incompatibilitate reglementat de art. 178 alin. (1) lit. c) din legea 95/2006 (art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ în forma în vigoare până la republicare), impunându-se admiterea recursului cu privire la acest aspect și anularea actului cu privire la reținerea acestui caz de incompatibilitate.

Nu vor mai fi analizate, în aceste condiții, motivele de recurs referitoare la exercitarea efectivă a funcției de administrator, problema exercitării funcției fiind subsidiară problemei încadrării acesteia între funcțiile care atrag incompatibilitatea potrivit articolului de lege menționat.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 496 și 497 din C. proc. civ. Înalta Curte va admite în parte recursul și va casa în parte sentința iar în rejudecare va admite în parte acțiunea și va anula în parte actele atacate respectiv în ceea ce privește reținerea cazului de incompatibilitate reglementat de art. 178 alin. (1) lit. c) din legea 95/2006 (respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ în forma în vigoare până la data de 31.08.2015, data republicării actului normativ).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 3731 din 16 octombrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și în rejudecare:

Admite în parte acțiunea.

Anulează în parte Raportul de evaluare nr. x din 19.12.2016 al ANI, respectiv în ceea ce privește reținerea cazului de incompatibilitate reglementat de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006(respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ, în forma în vigoare până la data de 31.08.2015, data republicării legii).

Menține în rest sentința atacată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 28 ianuarie 2021, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.