ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4112/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, în principal anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 14178/30.05.2017 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.03.2017, emise de pârâtă, iar în subsidiar, anularea parțială a actelor menționate, raportat la gradul de implementare al proiectului și la îndeplinirea obligațiilor asumate prin contractul de finanțare.

Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 66 din 16 martie 2018, a respins acțiunea formulată de reclamantă ca nefondată.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ.

În susținerea primului motiv de casare invocat, recurenta reclamantă arată că judecătorul fondului nu s-a pronunțat asupra argumentelor care reclamă nelegalitatea deciziei de soluționare a contestației și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare din perspectiva încălcării principiului proporționalității.

În acest sens, recurenta reclamantă arată că a susținut și în fața primei instanțe încălcarea principiului proporționalității, prin atitudinea adoptată de intimata pârâtă, fiind evident, în opinia recurentei, că măsura rezilierii contractului de finanțare, cu consecința retragerii întregului ajutor nerambursabil este cea mai gravă sancțiune aplicabilă.

Măsura dispusă de intimata pârâtă încalcă prevederile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară și corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce privește resursele angajate în constatarea neregulilor, cât și în ceea ce privește stabilirea creanțelor bugetare rezultate din nereguli, ținând seama de natura și frecvența neregulilor constatate și de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Cum în cauza de față abaterile reținute de prima instanță nu sunt de o gravitate maximă, nefiind de natură a prejudicia bugetele donatoare, aplicarea principiului proporționalității ar fi condus cel mult la corecții financiare și nicidecum la cea mai oneroasă sancțiune, aceea a retragerii ajutorului financiar.

În ceea ce privește cel de al doilea motiv de casare, recurenta reclamantă susține că hotărârea primei instanțe este pronunțată cu încălcarea normelor de drept material, atât din perspectiva modalității de dezlegare a criticilor privind încălcarea dreptului la apărare al reclamantei cât și din perspectiva discordanțelor existente între realitatea faptică și pretinsele nereguli reținute în cuprinsul procesului-verbal de constatare și a deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva acestuia.

Referitor la nerespectarea dreptului la apărare, recurenta reclamantă a susținut în fața primei instanțe că nu a avut acces la dosarul administrativ în integralitatea sa iar o atare împrejurare atrage anularea actelor administrative contestate.

Sub acest aspect judecătorul fondului a considerat că dreptul la apărare a fost respectat, atât timp cât recurentei-reclamante i-a fost oferită posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere cu privire la măsurile adoptate de către autoritatea contractantă și prin contestarea deciziei de soluționare a contestației, chiar dacă aceasta a dovedit că argumentele prezentate în apărarea sa nu au fost analizate în mod real, nefiind luate practic în considerare. Altfel spus, dreptul la apărare al reclamantei a devenit unul formal, iluzoriu, atitudine care trebuia sancționată de către Curtea de Apel Cluj. Totodată, s-a reținut în mod greșit faptul că nu suntem în prezența unei vătămări cauzate. Vătămarea care s-a pricinuit este una cât se poate de clară, recurenta-reclamantă fiind pusă într-o poziție procesuală inegală. S-a încălcat flagrant dreptul la apărare, argumentele sale nu au fost analizate, reclamanta ajungând în ipoteza de a formula prezenta cerere de chemare în judecată. În lumina dispozițiilor normative, consideră reclamanta că era absolut necesară inclusiv audierea prealabilă a reprezentantei sale pentru a avea posibilitatea să ofere lămuriri utile în vederea soluționării diferendului creat, însă acest lucru nu s-a întâmplat.

Arată recurenta reclamantă că a invocat atât jurisprudența relevantă a instanțelor naționale, cu referire la sancțiunea anulării actelor administrative fiscale în cazul în care nu s-a respectat dreptul la apărare, cât și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care susține de asemenea poziția sa, însă, cu toate acestea, judecătorul fondului a anihilat argumentele sale. Suplimentar, a considerat că dreptul la apărare în cazul recurentei nu se impune a fi respectat din perspectiva prevederilor art. 21 alin. (14) li alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011, care nu prevăd o atare posibilitate

De asemenea, prima instanță s-a pronunțat greșit și sub aspectul dreptului de acces la dosarul administrativ, chiar dacă în susținerea poziției sale a invocat hotărârile pronunțate de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene în afacerile, în afacerea C-296/16, Ispas și în afacerea Solvay c. Comisia.

Prin urmare, recurenta susține că au fost greșit aplicate normele de drept întrucât prima instanță a încălcat dispozițiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora: (21) procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului autorității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) și (15).

Din analiza acestui text legal reiese că printre elementele minime care trebuie conținute de către un atare proces-verbal se numără mențiunea cu privire la audierea particularului și punctul de vedere al structurii de control în urma prezentării de către particular a punctului de vedere în condițiile reglementate de către art. 21 alin. (14) și alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011. În consecință, lipsa acestor mențiuni din procesul-verbal, în ciuda textului legal expres, conduce spre ideea că în speță în mod eronat Curtea de Apel Cluj nu a observat că nu s-a respectat dreptul la apărare al recurentei-reclamante, situație care trebuie să atragă sancțiunea nulității asupra actelor administrative contestate în cauză.

De asemenea, aceeași soluție se impune și din perspectiva hotărârii preliminare pronunțate în afacerea Solvay c. Comisia (par. 52-58), unde se arată în mod expres că dreptul Uniunii Europene impune ca anterior emiterii unui act administrativ defavorabil pentru particular organul administrativ trebuie să îi asigure accesul la întreg dosarul administrativ pentru a-și putea formula o apărare completă și pertinentă.

Față de aceste considerente, recurenta reclamantă consideră că în mod greșit a înlăturat prima instanță nelegalitatea actelor contestate.

Referitor la pretinsele nereguli care în opinia instanței de fond generează rezilierea contractului de finanțare, cu consecința recuperării de la beneficiar a sumelor acordate, recurenta reclamantă arată că, după ce instanța s-a pronunțat în sensul validării parțiale a apărărilor reclamantei, în final, a ajuns să analizeze neregulile care, în opinia sa, justifică rezilierea contractului de finanțare.

Astfel, recurenta consideră că în mod nelegal, judecătorul fondului a reținut ca motive de reziliere a contractului următoarele împrejurări:

a)Declararea de către reclamantă ca fiind "solarii" o suprafață de teren având destinația curți și construcții"

Această atitudine ar demonstra în viziunea instanței de fond reaua-credință a reclamantei, în condițiile în care, după cum a reținut în mod necontestat organul fiscal, este de fapt curtea unei case.

Or, natura terenurilor asupra cărora se va realiza investiția nu poate fi considerată o chestiune lipsită de însemnătate, întrucât aceasta influențează direct posibilitatea de cultivare a acestuia. Esențial, de asemenea, este și faptul că acest lucru nu poate fi considerat o eroare din partea reclamantei întrucât în măsura în care terenul declarat ca fiind pajiști reprezintă de fapt curtea unei case, este evidentă atitudinea de rea-credință din partea reclamantei atunci la momentul formulării declarației.

b) Neprezentarea de către reclamantă a documentului emis de autoritatea sanitară pentru care s-a atașat dosarul de plată tranșa a ll-a: form. AP 1.4.3 - Declarația pe propria răspundere a beneficiarului privind imposibilitatea prezentării documentelor emise de autoritățile de mediu, sanitar și sau sanitar - prin care se obliga ca până la data de 30.09.2016 va depune documentul emis de autoritatea sanitară și dovada de depunere a documentației și dovada de depunere a documentației nr. 5468/17.08.2016 și contractul nr. x/17.08.2016.

Astfel cum a susținut și în fața instanței, referitor la suprafața cultivată cu ciuperci, experții au constatat că suprafața ocupată cu ciuperci era mai mică de 50 mp, adică de aproximativ 30 mp, conform măsurătorilor efectuate la fața locului, cultura de ciuperci era formată din saci de naylon, așezați pe ciment, umpluți cu un compost vechi și mucegăit.

Raportat la cele constatate, s-a considerat de către experți faptul că spațiul de cultură al ciupercilor nu poate fi considerat seră sau solar, ci face parte din categoria "alte spații protejate", dat fiind faptul că ciupercile erau cultivate direct pe o suprafață de beton. Prin urmare, declararea în registrul agricol trebuia să se realizeze la codul de cultura 979 și nu 971 cum s-a declarat la APIA.

Contrar acestor susțineri, recurenta menționează că spațiul pentru cultivarea ciupercilor are o suprafață construită de 50 mp și a fost ocupată în totalitate de saci cu compost însămânțați cu miceliu. Astfel, cultivarea ciupercilor s-a realizat pe întreaga suprafață a halei care este de 5.4 m x 10 m, rezultând astfel o suprafață cultivată de peste 50 mp conform cerințelor. La momentul vizitei în teren, ciupercile erau deja recoltate, compostul fiind (în mod firesc) epuizat, vechi și mucegăit, motiv pentru care spațiul era în curs de degajare. Faptul că s-au cultivat ciuperci pe toată suprafața poate fi constatat și printr-o analiză a documentelor care atestă vânzările realizate de către subscrisa. în mod evident, dacă aș fi cultivat doar o suprafață de 30 mp, cantitatea de ciuperci vândută Ar fi fost semnificativ mai mică.

În ceea ce privește înregistrarea eronată în Registrul APIA a culturii de ciuperci, aceasta a fost corectată, sens în care, atașat notificării formulate de către subscrisa și înregistrate la OJFIR Cluj cu nr. x/19.10.2016, am depus planul de suprafețe și declarația de suprafețe emise de către APIA Turda. Referitor la declararea culturilor și animalelor din cadrul fermei, la Primăria lara care au făcut obiectul înregistrării specifice în Registrul Agricol, s-a realizat în conformitate cu realitatea, conform adeverinței eliberate în acest sens.

În ceea ce privește unitatea dimensiunii economice, s-a reținut că în anul 0, aceasta era de 13.074 UDE, iar în anul țintă a ajuns la o dimensiune de 15.940 UDE, de unde rezultă o creștere a dimensiunii fermei cu 2.866 UDE față de anul 0, situație în care nu a fost îndeplinită cerința de creștere cu minim 4 UDE. Considerăm că susținerea este greșită, întrucât chiar și în ipoteza în care am admite susținerile experților conform cărora reclamanta ar fi cultivat doar o suprafață de 30 mp, creșterea UDE era de 4,0341.

Cu privire la platforma betonată pentru depozitarea dejecțiilor, contrar susținerilor regăsite în procesul-verbal contestat și în decizia de soluționare a contestației, inclusiv la data controlului, aceasta se afla la intrarea în spațiul destinat culturii de ciuperci și are o dimensiune de 2 m x 5 m. În momentul în care a completat contestația formulată, a atașat fotografii care atestă aceste susțineri.

Față de aceste argumente, recurenta reclamantă solicită admiterea recursului său, așa cum a fost formulat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând recursul de față, Înalta Curte constată că este nefondat, urmând a-l respinge ca atare.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că recurenta reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o contestație formulată împotriva deciziei nr. 14178 din 30.05.2017, emisă de intimata Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, decizie prin care a fost respinsă contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13.03.2017.

Prin sentința civilă nr. 66 din 16 martie 2018 Curtea de Apel Cluj, secția a III a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea reclamantei, pentru considerentele arătate în cuprinsul hotărârii.

Astfel cum rezultă din cele mai sus arătate, reclamanta a declarat recurs împotriva sentinței nr. 66/16 martie 2018, considerând că aceasta este afectată de motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Examinând primul motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta vizează mai multe ipoteze, sancționând hotărârea ce nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din cuprinsul argumentelor dezvoltate în susținerea acestui motiv de nelegalitate, Înalta Curte deduce faptul că recurenta se prevalează de prima teză a articolului citat și în acest context Înalta Curte constată, contrar celor afirmate de recurenta reclamantă, că judecătorul fondului a examinat efectiv măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare, și o atare concluzie rezultă din faptul că a apreciat ca fiind lipsite de suport o serie de abateri reținute în cuprinsul procesului-verbal, însă a constatat, totuși, că altele, menționate explicit în sentință, sunt de natură a justifica măsura rezilierii contractului de finanțare și a recuperării integrale a sprijinului financiar acordat recurentei reclamante.

De altfel, și analiza textuală a sentinței atacate reflectă faptul că instanța fondului a analizat și aspectele pretins omise. Astfel, în cuprinsul sentinței se precizează că, în condițiile în care "prin procesul-verbal s-a reținut neprezentarea de către reclamantă a documentației constând inclusiv în autorizația emisă de autoritatea sanitar veterinară precum și declararea de către aceasta neconformă a suprafețelor de teren necesare pentru derularea proiectului, instanța apreciază că măsura de reziliere a contractului este una justificată și proporțională. Aceasta întrucât după cum am arătat una dintre neregulile indicate demonstrează nu doar neglijență ci și rea-credință din partea reclamantei, iar pe de altă parte întrucât unul dintre documentele obligatorii pentru derularea proiectului nu a fost depus de reclamantă, iar aceasta a arătat că nici nu îl poate obține.

Măsura de recuperare a sumei de bani deja plătită reclamantei este o consecință directă a rezilierii, urmând prin urmare să fie menținută și aceasta (art. 1.554 din C. civ., art. 11 din anexa I la contractul de finanțare nr. x/17.10.2013 încheiat între părți)".

Prin urmare, critica recurentei reclamante, grefată pe dispozițiile art. 488 pct. 6 teza I C. proc. civ., nu este susținută, nefiind demonstrat faptul că judecătorul fondului a omis analiza unor chestiuni determinante pentru soluționarea cauzei.

Nefondată este și critica grefată pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., apreciază Înalta Curte în raport de considerentele ce urmează.

Un prim aspect adus în discuție în acest context privește analiza motivului de nelegalitate tras din încălcarea dreptului la apărare, motiv dezvoltat sub un dublu aspect și anume lipsa audierii reprezentantului reclamantei în procedura administrativă și apoi lipsa accesului la dosarul administrativ în integralitatea sa.

Aceste critici ale reclamantei au fost înlăturate de prima instanță, fiind considerate ca neîntemeiate, soluție împărtășită și de instanța de control judiciar.

În acest sens, așa cum a arătat și instanța fondului, Înalta Curte constată că prin dispozițiile art. 21 alin. (11), alin. (14) și alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011 legiuitorul a reglementat conținutul și condițiile de exercitare a dreptului la apărare în persoana beneficiarului de finanțare nerambursabilă pe durata procedurii administrative de emitere a titlurilor de creanță prevăzute de actul normativ în discuție.

Astfel, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (11) din O.U.G. nr. 66/2011, pe parcursul activităților de constatare, structura verificată are dreptul să își exprime punctul de vedere, care se analizează de echipa de verificare.

(14) Înainte de aprobare, proiectul procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se prezintă structurii verificate, acordându-se acesteia posibilitatea de a-și exprima punctul de vedere.

(15) Structura verificată are dreptul să prezinte în scris structurii de control prevăzute la art. 20 punctul său de vedere cu privire la constatările acesteia în termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii proiectului procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

Raportat la aceste dispoziții, instanța fondului a subliniat faptul că reclamantei i-a fost solicitat un punct de vedere cu privire la proiectul procesului-verbal de constatare a neregulii, proiect ce cuprindea constatările echipei de control și concluziile preliminare însă reclamanta nu a formulat un punct de vedere.

De asemenea, reclamanta a susținut că argumentele prezentate în apărarea sa pe calea contestației administrative nu au fost analizate în mod real, nefiind luate practic în considerare, însă, subliniază instanța de recurs faptul că neînsușirea argumentelor formulate de parte nu presupune nicidecum neluarea lor în considerare ci pur și simplu aprecierea lor ca fiind neîntemeiate.

În ceea ce privește accesul la dosarul administrativ, Înalta Curte pornește analiza sa de la faptul că reclamanta nu probează formularea unei solicitări de acces și, subsecvent, a refuzului exprimat de autoritatea pârâtă, astfel că aserțiunile recurentei reclamante, potrivit cărora i-a fost încălcat de către intimată dreptul la apărare prin lipsa accesului la dosarul administrativ sunt pur teoretice, neexistând o bază factuală pentru aceste afirmații.

În plus, trebuie precizat și faptul că și jurisprudența CJUE în privința dreptului de acces la dosarul administrativ subliniază necesitatea formulării unei cereri în acest sens și obligația corelativă a autorității publice de a asigura accesul particularului la informațiile și documentele care se găsesc în dosarul administrativ și care au fost luate în considerare de autoritatea publică la adoptarea deciziei sale.

Relevantă în acest sens este hotărârea pronunțată în cauza C-296/16, citată de altfel și de recurenta reclamantă, fiind de menționat faptul că în înseși cuprinsul acestei hotărâri Curtea de Justiție a Uniunii Europene precizează, la paragraful 32 că "autoritățile fiscale naționale nu sunt supuse unei obligații generale de a oferi un acces integral la dosarul de care dispun și nici de a comunica din oficiu documentele și informațiile care stau la baza deciziei preconizate".

În continuare, precizând că respectarea efectivă a dreptului la apărare impune însă să existe o posibilitate reală de acces la respectivele documente și informații, cu excepția cazului în care obiective de interes general justifică restrângerea acestui acces(par. 34) Curtea concluzionează, în sensul că principiul general al dreptului Uniunii al respectării dreptului la apărare trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unor proceduri administrative de inspecție și de stabilire a bazei de impunere a TVA-ului, un particular trebuie să aibă posibilitatea să i se comunice, la cerere, informațiile și documentele care se găsesc în dosarul administrativ și care au fost luate în considerare de autoritatea publică la adoptarea deciziei sale, cu excepția cazului în care obiective de interes general justifică restrângerea accesului la respectivele informații și documente.

Prin urmare, simpla afirmație a recurentei reclamante, în sensul că nu a avut acces la dosarul administrativ, neînsoțită, însă, de dovada formulării unei solicitări de acces la acest dosar și, mai ales, de dovada faptului că acesta cuprinde informații determinante pentru decizia administrativă dar la care recurenta reclamantă nu a avut acces, nu reflectă nicidecum încălcarea dreptului la apărare în cursul procedurii administrative, astfel că în mod întemeiat a înlăturat prima instanță critica reclamantei și sub acest aspect.

Cât privește ultima teză a criticii grefate pe dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta reclamantă nu dezvoltă argumente de natură a reliefa încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material incidente în cauză ci formulează critic exclusiv la adresa temeiniciei hotărârii, ce nu pot fi primite în calea de atac a recursului.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanței de control judiciar competente examinarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greșeli de apreciere a situației de fapt deduse judecății ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanța de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Or, raportat la cauza de față, Înalta Curte ia act de faptul că recurenta reclamantă, în combaterea concluziei instanței de fond cu privire la existența neregulilor care justifică rezilierea contractului de finanțare și recuperarea integrală a finanțării acordate nu precizează care sunt normele de drept material încălcate de instanța fondului și în cum s-a materializat încălcarea sau aplicarea greșită a acestor norme în cauză.

În atare context, Înalta Curte reține că recurenta reclamantă nu a demonstrat nelegalitatea hotărârii instanței de fond din perspectiva dispozițiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ. astfel că va respinge ca nefondat recursul acesteia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat reclamanta A. împotriva sentinței nr. 66 din 16 martie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 7 septembrie 2020.