ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3989/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 5 iulie 2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Fundația pentru Învățământ, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - OIPOSDRU MENCS, a solicitat obligarea pârâtului la plata către reclamantă a sumei de 588.596,76 RON, reprezentând totalul sumei care a fost validată ca eligibilă în urma contestației formulate de reclamantă și soluționată de pârâtă conform adresei nr. x/02.10.2015, sumă ce formează obiectul cererii de rambursare suplimentară nr. 5.

1.2. La data de 24 februarie 2017, reclamanta a depus la dosarul instanței de fond precizări la cererea de chemare în judecată și înscrisuri, instanța de fond reținând, prin încheierea de la aceeași dată, că cererea depusă reprezintă o modificarea a acțiunii inițiale.

La același termen de judecată, instanța de fond a pus în vedere reclamantei Fundația pentru Învățământ să precizeze dacă solicită obligarea la plată a pârâtei OIPOSDRU-MENCS sau solicită obligarea acesteia la recunoașterea dreptului său la această sumă.

1.3. Prin cererea depusă la dosarul instanței de fond la data de 06 aprilie 2017, reclamanta a învederat că solicită obligarea pârâtului OIPOSDRU-MENCS la plata sumei de 588.596,76 RON, reprezentând totalul sumei ce a fost validată ca eligibilă în urma contestației formulate de reclamantă și soluționată conform adresei nr. x/02.10.2015, sumă ce formează obiectul cererii de rambursare suplimentare nr. 5.

De asemenea, în conformitate cu art. 16

1

din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 78 C. proc. civ., coroborat cu art. 22 alin. (3) C. proc. civ., reclamanta a solicitat introducerea în cauză a Autorității de Management - AMPOSDRU, având în vedere că acesta este organismul ce dispune efectuarea plăților, iar pârâta OIPOSDRU MENCS este organismul intermediar ce se pronunță asupra eligibilității plăților.

1.4. Prin încheierea din 7 aprilie 2017, instanța de fond a constatat că, în ceea ce privește cererea depusă de către reclamantă la termenul anterior, pentru ceea ce depășește cadrul procesual, respectiv obiectul cererii de chemare în judecată, aceasta reprezintă o cerere completatoare și nu face obiectul învestirii instanței, față de lipsa acordului expres al pârâtului, raportat la art. 204 alin. (3) din C. proc. civ., urmând a fi luate în considerare doar ceea ce reprezintă sub-argumente față de argumentele din cererea inițială.

La același termen, Curtea a încuviințat cererea de intervenție forțată formulată de reclamantă și a dispus introducerea în citativ, în calitate de pârâtă, a Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - A.M.P.O.S.D.R.U.

1.5. Prin încheierea din 26 mai 2017, Curtea de Apel București a constatat că, potrivit dispozițiilor O.U.G. nr. 1/2017, atribuțiile Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - A.M.P.O.S.D.R.U. au fost înglobate în activitatea Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și a dispus menționarea în citativ, în calitate de pârât, a AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice.

Prin sentința civilă nr. 2187 din 9 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, ca nefondată;

(ii) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei OIPOSDRU-MENCS, invocată din oficiu.

(iii) a respins, în consecință, acțiunea față de pârâtul OIPOSDRU-MENCS, ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă;

(iv) a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată din oficiu.

(v) a respins, în consecință, acțiunea formulată de reclamanta Fundația pentru Învățământ, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - O.I.P.O.S.D.R.U. M.E.N.C.S. și AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței civile nr. 2187 din 09 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Fundația pentru Învățământ, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei către prima instanță în vederea evocării fondului.

Recurenta-reclamantă a susținut că prin sentința recurată au fost încălcate dispozițiile art. 193 alin. (2) C. proc. civ., întrucât instanța a invocat din oficiu excepția inadmisibilității acțiunii ca urmare a neîndeplinirii procedurii plângerii prealabile, deși această excepție putea fi invocată doar de către pârâți.

Recurenta a considerat că nu avea obligația de a formula contestație administrativă în cazul Scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. x/05.01.2016, deoarece aceasta reprezintă doar un răspuns la o cerere de rambursare suplimentară, depusă ca urmare a admiterii contestației la soluționarea cererii de rambursare nr. x finală, iar în aceste condiții nici Ghidul solicitantului și nici Instrucțiunea nr. 103/2015 nu prevăd obligația beneficiarului de a formula contestație.

A arătat recurenta-reclamantă că scrisoarea standard de informare a beneficiarului reprezintă un refuz nejustificat de soluționare a cererii de rambursare suplimentară și că în cuprinsul acesteia nu s-a indicat vreo cale de atac. Cererea de rambursare nr. x suplimentară a fost depusă în condițiile art. 4.1 și art. 4.2 lit. a) din Instrucțiunea nr. 103/2015, fiind o cerere ce conține cheltuieli care se declară eligibile ca urmare a soluționării contestațiilor/concilierilor. Astfel, deși pârâta a admis, în parte, contestația administrativă privind cererea de rambursare nr. x finală, prin Decizia de soluționare a contestației nr. 011777/ES/02.11.2015 nu a dispus și declararea eligibilității sumelor solicitate, ci a pus în vedere beneficiarului să formuleze cerere de rambursare suplimentară, transferând această atribuție persoanelor care au soluționat cererea de rambursare nr. x

Prin urmare, arată reclamanta, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor Ghidului solicitantului și ale Instrucțiunii nr. 103/2015.

Recurenta a criticat și soluția pronuțată cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU-MENCS, arătând că menținerea în cadrul procesual a acestuia era necesară pentru opozabilitate, întrucât, pentru ca pârâta AMEPOCU să poată fi obligată la plată, este necesar ca toate cheltuielile efectuate să fie verificate din punct de vedere al eligibilității, atribuție care revine pârâtului OIPOSDRU-MENCS. De asemenea, pentru a obliga la plată pârâta AMEPOCU, este necesară verificarea legalității Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015, emisă de pârâtul OIPOSDRU-MENCS.

Intimații-pârâți au depus întâmpinări în dosarul instanței de recurs, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Pe perioada derulării litigiului, autoritățile ministeriale intimate-pârâte au fost supuse reorganizării și schimbării denumirii, astfel încât pârâtul Ministerul Educației Naționale și Cercetării Științifice - OIPOSDRU MENCS figurează în prezent cu denumirea O.I.P.O.C.U. - Ministerul Educației și Cercetării, conform art. 8 din O.U.G. nr. 68/2019, iar pârâta conceptată la fondul cauzei sub denumirea AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice, este în prezent Ministerul Fondurilor Europene, ca urmare a modificărilor legislative operate conform art. 1 din O.U.G. nr. 1/2018 și art. 2 din H.G. nr. 52/2018, fără ca reprezentarea sa să mai fie asigurată de Ministerul Finanțelor Publice, astfel cum s-a reținut și prin încheierea din 29 iulie 2020, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Fundația pentru Învățământ este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte reține că, deși recurenta-reclamantă nu a încadrat recursul într-unul dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., criticile formulate se subsumează motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica vizând încălcarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ., prin invocarea din oficiu a inadmisibilității acțiunii pentru nedepunerea plângerii prealabile.

Înalta Curte reține că acțiunea vizând contestarea unui act administrativ unilateral sau a refuzului nejustificat al unei autorități publice de a soluționa o cerere sau de a efectua anumite operațiuni administrative se desfășoară potrivit regulilor contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004, care se completează, potrivit art. 28, cu prevederile C. civ. și ale C. proc. civ. doar în măsura în care aceste acte normative nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime. Pe de altă parte, în situații specifice, acțiunea în contencios administrativ este supusă dispozițiilor din acte normative cu caracter special față de Legea nr. 554/2004, în cazul în care actele administrative contestate sunt emise în temeiul unor astfel de acte normative a căror reglementare derogă de la legea generală.

Aplicând aceste considerații de ordin teoretic la speța de față, Înalta Curte constată că prezentul litigiu este guvernat de dispozițiile speciale ale O.U.G. nr. 66/2011, sub imperiul căreia a fost emis actul administrativ disputat, respectiv Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, prin care a fost respinsă la validare suma solicitată de reclamantă cu titlu de rambursare a cheltuielilor eligibile. Se observă că, potrivit art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011, procedura administrativă pentru soluționarea contestației derogă de la prevederile Legii nr. 554/2004, O.U.G. nr. 66/2011 având caracterul de lege specială în raport cu acest act normativ, situație în care dispozițiile ordonanței de urgență sunt aplicabile cu prioritate.

Ca atare, în speță vor fi avute în vedere prevederile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora:

"(1) Decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.".

În raport de textul de lege anterior citat, Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ și fiscal poate fi învestită doar cu o acțiune formulată împotriva deciziei de soluționare a contestației administrative, legiuitorul nereglementând posibilitatea formulării unei acțiuni directe împotriva titlului de creanță sau de obligare a autorității la rambursarea unei cheltuieli respinse printr-un act administrativ emis în temeiul O.U.G. nr. 66/2011. În cauză, instanța de fond a reținut că reclamanta nu a parcurs procedura contestației administrative formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, ci s-a adresat direct instanței de judecată cu o acțiune în obligarea pârâtei la plata sumei de 588.596,76 RON. Or, atât timp cât reclamanta nu are deschisă calea acțiunii directe, prin care să solicite obligarea autorității la plata sumei refuzată prin scrisoarea standard de informare, orice astfel de demers judiciar încalcă prevederile imperative ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, iar inadmisibilitatea poate fi invocată și de instanța de judecată, din oficiu, fiind o excepție de ordine publică.

Chestiunea litigioasă a inadmisibilității acțiunii este privită de recurenta-reclamantă dintr-o perspectivă eronată, ca o problemă ce ține de lipsa plângerii prealabile formulate în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 193 C. proc. civ., deși, în speță, inadmisibilitatea vizează nefolosirea de către reclamantă a unui mijloc procedural prevăzut de O.U.G. nr. 66/2011, respectiv a unei căi de atac administrative pe care legiuitorul a avut-o în vedere la edictarea normei. Caracterul obligatoriu al procedurii prealabile rezultă din norma specială, respectiv art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, care se coroborează cu art. 193 alin. (1) din C. proc. civ., stabilind o condiție de exercițiu a acțiunii în contencios administrativ constând în formularea contestației administrative, condiție a cărei nerespectare poate fi invocată pe calea excepției de ordine publică, inclusiv de instanța de judecată.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, motivul de recurs privitor la încălcarea prevederilor art. 193 alin. (2) C. proc. civ.

Nefondate sunt și criticile prin care recurenta a invocat lipsa obligativității parcurgerii procedurii contestației administrative.

Argumentele reclamantei s-au întemeiat pe concluziile Deciziei comunicate sub nr. x/02.10.2015, privind soluționarea contestației administrative formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015, prin care s-au confirmat parțial susținerile beneficiarului cu privire la unele dintre sumele care au făcut obiectul cererii de rambursare nr. x finală. Drept urmare, recurenta-reclamantă a formulat cererea de rambursare nr. x suplimentară, care fost respinsă prin Scrisoarea Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016. Având în vedere și prevederile art. 4.1 și art. 4.2 lit. a) din Instrucțiunea nr. 103/2015, recurenta-reclamantă a susținut că această din urmă scrisoare de informare nu mai trebuia să parcurgă procedura contestației administrative, date fiind concluziile deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva scrisorii de informare anterioare și s-a adresat instanței de contencios administrativ pentru a obține obligarea pârâtei la plata sumei solicitată prin cererea de rambursare nr. x suplimentară.

Înalta Curte reține că nu sunt întemeiate argumentele reclamantei, care a susținut că prin decizia de soluționare a contestației administrative anterior amintite s-a recunoscut dreptul său la plata sumei în litigiu. Deși a considerat a fi întemeiate criticile reclamantei la adresa modului de soluționare a cererii de rambursare nr. x finală, autoritatea finanțatoare a dispus ca sumele aferente acestor cheltuieli să fie resolicitate, specificând în mod expres că declararea eligibilității cheltuielilor va rămâne la latitudinea ofițerilor de verificare proiecte finanțate după verificarea tuturor documentelor justificative care fundamentează cheltuiala.

Așadar, prin decizia de soluționare a contestației formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015 nu s-a stabilit caracterul eligibil al cheltuielilor, reclamanta fiind îndrumată să urmeze procedura prevăzută de art. 4 din Instrucțiunea nr. 103/2015, respectiv să depună o cerere de rambursare suplimentară la care să anexeze documentele prevăzute de anexa 3 la instrucțiune. Înalta Curte constată că prevederile art. 4.1 și art. 4.2 lit. a) din Instrucțiunea nr. 103/2015 invocate de reclamantă nu conțin dispoziții diferite cu privire la cererea de rambursare suplimentară redepusă în urma soluționării unei contestații, față de procedura urmată în cazul unei cereri de rambursare depuse conform art. 2 din aceeași instrucțiune.

Astfel cum a reținut și instanța de fond, atât timp cât Ghidul solicitantului și Instrucțiunea nr. 103/2015 nu prevăd norme derogatorii în cazul cererilor de rambursare suplimentare, și în cazul Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, emisă ca urmare a depunerii cererii de rambursare nr. x suplimentară, beneficiarul avea obligația să urmeze procedura contestației administrative, ceea ce în speță nu s-a întâmplat.

Nu poate fi avut în vedere nici argumentul reclamantei, care consideră că scrisoarea standard de informare ar reprezenta un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atât timp cât actul administrativ este unul tipic, iar nu asimilat, iar prevederile legale speciale incidente prevăd în mod expres procedura ce trebuie urmată în cazul contestării conținutului său.

Înalta Curte mai reține că toate criticile recurentei referitoare la conținutul deciziei de soluționare a contestației formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/19.01.2015 (vizând nedeclararea eligibilității cheltuielilor și transferarea acestei atribuții către persoanele ce urmau a analiza cererea de rambursare suplimentară) nu pot fi analizate în prezentul litigiu, instanța nefiind învestită cu o acțiune în anularea acestei decizii.

Pentru motivele expuse, Înalta Curte constată că procedura contestației administrative formulate împotriva Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016 de respingere a cererii de rambursare nr. x suplimentară era obligatorie, iar lipsa parcurgerii acesteia atrage inadmisibilitatea acțiunii prin care se urmărește obligarea directă a autorității pârâte la plata sumei refuzate, astfel încât soluția instanței de fond cu privire la admiterea excepției inadmisibilității acțiunii este legală, urmând a fi menținută.

În ceea ce privește criticile aduse soluției de admitere a excepției calității procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educației și Cercetării), Înalta Curte le va admite, cu consecința reformării sentinței recurate sub acest aspect.

Obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizat de reclamantă la solicitarea instanței de fond, vizează obligarea la plata sumei de 588.596,76 RON, care formează obiectul cererii de rambursare suplimentare nr. 5, Este adevărat că atribuția plății revine copârâtului Ministerul Fondurilor Europene (fost AMPOSDRU prin Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene prin Ministerul Finanțelor Publice), conform contractului de finanțare și dispozițiilor art. 17

5

alin. (2) din O.U.G. nr. 64/200, iar nu pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educației și Cercetării). Însă menținerea în cadrul procesual a acestui pârât se impune ca urmare a calității sale de emitent al Scrisorii Standard de Informare a Beneficiarului nr. x/05.01.2016, întrucât stabilirea caracterului întemeiat al cererii vizând obligarea la plata sumei ce formează obiectul cererii de rambursare nr. x suplimentară implică verificarea legalității scrisorii standard de informare, prin care s-a respins această cerere. În consecință, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție nelegală, cât privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educației și Cercetării).

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Fundația pentru Învățământ, va casa, în parte, sentința recurată și, în rejudecare, va respinge, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educației și Cercetării), menținând celelalte dispoziții ale sentinței recurate, pentru argumentele anterior expuse.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Fundația pentru Învățământ împotriva sentinței civile nr. 2187 din 09 iunie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează, în parte, sentința recurată și, rejudecând:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului OIPOSDRU - MENCS (actual OIPOCU - Ministerul Educației și Cercetării).

Menține celelalte dispoziții ale sentinței recurate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iulie 2020.