ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 329/2015

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin Încheierea de ședință din data de 04 martie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a sesizat instanța de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, invocată de recurentul-reclamant J.R.I., apreciind că de actul administrativ unilateral atacat pe calea excepției de nelegalitate depinde soluționarea recursului declarat împotriva sentinței civile nr. 1149 din data de 08 decembrie 2011, pronunțată de Tribunalul Teleorman, secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 4389/87/2011, în contradictoriu cu intimatul - pârât U.M.

X, - I.S.U. „A.D. Ghica”al jud. Teleorman și intimații - chemați în garanție I.G.S.U. și M.A.I. Prin sentința civilă nr. 2479 din 10 septembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, invocată în cauza de contencios administrativ formulată de reclamantul J.R.I., în contradictoriu cu pârâta U.M. X, - I.S.U. „A.D. Ghica” al jud. Teleorman și chemații în garanție I.G.S.U., și M.A.I., ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că primul motiv invocat de autorul excepției nu poate fi primit, întrucât nepublicarea ordinului în M. Of. este un eveniment ulterior emiterii actului administrativ, care nu este de natură a-i afecta legalitatea.

Instanța a apreciat că, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (în forma în vigoare la data emiterii actului administrativ), potrivit cărora ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de organele administrației publice centrale de specialitate se publică în M. Of. în vederea intrării lor în vigoare, rezultă că publicarea actului administrativ este un element ce ține de opozabilitatea actului, de efectele lui, iar nu de legalitate și, prin urmare, acest aspect nu poate fi analizat pe calea excepției de nelegalitate.

A mai reținut curtea de apel că abrogarea legii în baza căruia a fost emis actul administrativ nu are nicio influență asupra legalității lui; că verificarea legalității unui act administrativ se face prin raportare la legea aflată în vigoare la data emiterii lui, iar faptul că la un moment dat această lege a fost abrogată și eventual înlocuită cu un alt act normativ nu imprimă actului administrativ un caracter nelegal; că ar putea fi apreciată ca nelegală aplicarea actului administrativ în situația în care acesta a devenit caduc ori desuet, însă un atare demers excede analizei pe calea excepției de nelegalitate. Cu privire la pretinsa contradicție între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 și art. 12 din O.U.G.

nr. 30/2007, Curtea a constatat că ordonanța se referă la competența ministrului de a gestiona posturi, în timp ce ordinul are în vedere gestionarea resurselor umane și, prin urmare, nu există o contradicție între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 și actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 30/2007. Având în vedere considerentele expuse, Curtea a constatat ca fiind nefondate criticile reclamantului, motiv pentru care a respins excepția de nelegalitate ca neîntemeiată. Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul J.R.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului declarat se arată că instanța de fond a considerat în mod eronat că nepublicarea unui act nu ține de legalitatea acestuia, ci de opozabilitatea lui.

Arată recurentul că legalitatea unui act administrativ se verifică din momentul intrării sale în vigoare, cu privire la concordanța sa cu ansamblul legislativ relevant, inclusiv față de legea care reglementează publicarea actelor administrative, iar Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la art. 10, prevede că actele administrative emise de autoritățile administrative centrale se publică în M. Of. Apreciază recurentul că, per a contrario, un act administrativ emis de o autoritate administrativă centrală care nu se publică în M. Of. este nelegal și nu poate produce efecte, deoarece nu respectă dispozițiile legale referitoare la publicarea sa și, implicit, intrarea sa în vigoare.

Subliniază recurentul că legalitatea unui act administrativ se verifică și în raport de respectarea dispozițiilor legale referitoare la publicarea acestuia, nu numai în raport de ansamblul legislativ aplicabil în domeniul de activitate reglementat de actul administrativ atacat. Se mai arată în motivele de recurs că instanța de fond nu a ținut seama de Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 230 din 23 ianuarie 2008, potrivit căreia „un act administrativ cu caracter normativ nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emis". Arată recurentul că această decizie este pe deplin aplicabilă în speță, având în vedere că Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 este emis în baza unui temei legal, respectiv art. 9 alin. (4) din O.U.G.

nr. 63/2003, care a fost abrogat expres prin O.G. nr. 30/2007. Subliniază recurentul că, potrivit dispozițiilor Codului de procedură civilă, deciziile Înaltei Curți și interpretarea textelor legale realizată de această instanță, au caracter obligatoriu pentru celelalte instanțe de rang inferior, or, în speță, instanța de fond nu numai că nu a ținut seama de caracterul obligatoriu al deciziei menționate, dar nici măcar nu a făcut mențiune la aceasta. Mai arată recurentul că, în ceea ce privește al treilea motiv de nelegalitate a Ordinului MAI 600/2005, instanța de fond a făcut o analiză sumară, fără a surprinde problema ridicată pe calea excepției de nelegalitate. Astfel, recurentul arată că dispozițiile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I.

nr. 600/2005 intră în contradicție cu dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I., conform cărora structura organizatorică și efectivele ministerului se stabilesc prin H.G. și pe lângă alte prerogative, ministrul de interne poate desființa posturi, în limita posturilor aprobate și a fondurilor bănești alocate. Or, prevederile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005, în forma actuală, stabilesc competența comandanților de unitate în ceea ce privește trecerea în rezervă, în toate cazurile, aspect care încalcă dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007, mai sus arătate, dispoziții cu caracter superior din punct de vedere al ierarhiei actelor normative.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost învestită să se pronunțe asupra excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I.

nr. 600/2005 prin încheierea de ședință din data de 4 martie 2013, dată în Dosarul nr. 4389/87/2011 al aceleiași instanțe. Înalta Curte constată că, în ceea ce privește excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, aceasta a fost respinsă în mod corect ca neîntemeiată, soluția adoptată de prima instanță fiind legală, iar criticile formulate fiind nefondate. Astfel, în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative care au forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

Cu alte cuvinte, verificarea legalității actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispozițiile legii, iar nu prin raportare la o situație de fapt. Referitor la critica privind nepublicarea în M. Of. a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut în mod corect atât caracterul acestui act administrativ, cât și faptul că este exceptat de la publicare. Instanța de fond a respins în mod corect excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, având în vedere că, față de obiectul său de reglementare, acest act administrativ cu caracter normativ nu este supus cerințelor de publicare în M. Of.

al României, ca o condiție de validitate a actului. Astfel, Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului general și șefilor/comandanților unităților M.A.I., prin conținutul normelor sale, aparține categoriei de acte normative (ordine, instrucțiuni) care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, pentru care este prevăzută expres exceptarea de la regimul publicării în M. Of. al României prin dispozițiile art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională.” Rațiunea nepublicării Ordinul M.A.I.

nr. 600/2005 este astfel legată și de domeniul său de reglementare limitat, acesta fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, și anume personalului M.A.I., situație în care nu se impunea să fie adus la cunoștința tuturor cetățenilor prin publicare în M. Of. al României. Ulterior H.G. nr. 555/2001 a fost abrogată și înlocuită cu H.G. nr. 50/2005, care însă, la art. 35 alin. (3), a preluat aceeași dispoziție din art. 27 alin. (3) sus menționat. Prevederile art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, stabileau imperativ că „nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of.

al României, Partea I (…) ordinele (…) cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională”. Legalitatea prevederilor art. 35 alin. (3) din Regulament nu poate fi pusă la îndoială și a fost stabilită în repetate rânduri de Înalta Curte de Casație și Justiție, care a constatat că acestea nu încalcă în nici un fel prevederile art. 10 și 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014, este constantă în sensul afirmării legalității Ordinului M.A.I.

nr. 600/2005. Nepublicarea unui act administrativ în formele prevăzute de dispozițiile legale aplicabile regimului juridic căruia i se supune nu poate conduce la nelegalitatea acestuia, ci exclusiv la neproducerea efectelor în privința destinatarului interesat să invoce o astfel de împrejurare, nelegalitatea fiind determinată exclusiv de cauze preexistente sau cel mult concomitente emiterii actului administrativ atacat în prezenta cauză. În mod corect a reținut instanța de fond că publicarea actului administrativ este un element ce ține de opozabilitatea actului, de efectele lui, iar nu de legalitate și că, prin urmare, acest aspect nu poate fi analizat pe calea excepției de nelegalitate. Sancțiunea care se aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora, evident cu excepțiile prevăzute în această lege sau în alte legi cu caracter special.

Instanța de contencios administrativ nu are competența de a constata existența unei stări de fapt, ci ea se pronunță, așa cum s-a precizat mai sus, asupra legalității unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condițiilor de legalitate a actului, adică al conformității acestuia cu actul normativ cu forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis. Referitor la pretinsa contradicție între dispozițiile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 și art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I., Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că ordonanța se referă la competența ministrului de a gestiona posturi, în timp ce ordinul are în vedere gestionarea resurselor umane, astfel că nu există o contradicție între Ordinul M.A.I.

nr. 600/2005 și actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 30/2007. Astfel, la alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se prevede că „Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă". Astfel, acest act normativ s-a emis pentru punerea în aplicare a anumitor reglementări din actul de bază, însă în mod evident aceste norme nu conțin soluții legislative care să fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actul de bază.

Este de observat faptul că cele două texte de lege criticate au obiect diferit de reglementare, unul dintre ele reglementând abilitatea legală a ministrului afacerilor interne de a interveni asupra structurii organizatorice a instituției pe care o conduce, iar cel de-al doilea reglementează modalitatea de delegare a competențelor de gestiune a resurselor umane, neexistând astfel nici o contradicție între cele două prevederi legale. Având în vedere toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că instanța de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a Ordinul M.A.I. nr. 600/2005, invocată de recurentul-reclamant, în raport de actele și lucrările dosarului, de susținerile părților și de dispozițiile legale incidente pricinii.

Mai mult, jurisprudența unitară a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și fiscal, în materia Ordinului M.A.I. nr. 600/2005 este în sensul legalității actului. Or, existența și menținerea unei practici unitare reprezintă un deziderat al legiuitorului și al instanțelor judecătorești din România, în acord cu jurisprudența C.E.D.O. și totodată, o obligație asumată prin prezenta decizie. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de reclamantul J.R.I. împotriva sentinței civile nr. 2479 din 10 septembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 30 ianuarie 2015.