ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 329/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 329/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Încheierea de ședință din data de 04

martie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, a sesizat instanța de contencios administrativ cu excepția de

nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, invocată de recurentul-reclamant J.R.I.,

apreciind că de actul administrativ unilateral atacat pe calea excepției de

nelegalitate depinde soluționarea recursului declarat împotriva sentinței civile

nr. 1149 din data de 08 decembrie 2011, pronunțată de Tribunalul Teleorman, secția

conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, în Dosarul

nr. 4389/87/2011, în contradictoriu cu intimatul - pârât U.M. X, - I.S.U. „A.D.

Ghica”al jud. Teleorman și intimații - chemați în garanție I.G.S.U. și M.A.I.

Prin sentința civilă nr.

2479 din 10 septembrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate a

Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, invocată în cauza de contencios administrativ

formulată de reclamantul J.R.I., în contradictoriu cu pârâta U.M. X, - I.S.U. „A.D.

Ghica” al jud. Teleorman și chemații în garanție I.G.S.U., și M.A.I., ca

neîntemeiată.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că primul motiv invocat de autorul

excepției nu poate fi primit, întrucât nepublicarea ordinului în M. Of. este un

eveniment ulterior emiterii actului administrativ, care nu este de natură a-i

afecta legalitatea.

Instanța a apreciat

că, în raport de prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind

normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (în forma în

vigoare la data emiterii actului administrativ), potrivit cărora ordinele,

instrucțiunile și alte acte normative emise de organele administrației publice

centrale de specialitate se publică în M. Of. în vederea intrării lor în

vigoare, rezultă că publicarea actului administrativ este un element ce ține de

opozabilitatea actului, de efectele lui, iar nu de legalitate și, prin urmare,

acest aspect nu poate fi analizat pe calea excepției de nelegalitate.

A mai reținut curtea

de apel că abrogarea legii în baza căruia a fost emis actul administrativ nu

are nicio influență asupra legalității lui; că verificarea legalității unui act

administrativ se face prin raportare la legea aflată în vigoare la data

emiterii lui, iar faptul că la un moment dat această lege a fost abrogată și

eventual înlocuită cu un alt act normativ nu imprimă actului administrativ un

caracter nelegal; că ar putea fi apreciată ca nelegală aplicarea actului

administrativ în situația în care acesta a devenit caduc ori desuet, însă un

atare demers excede analizei pe calea excepției de nelegalitate.

Cu privire la

pretinsa contradicție între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 și art. 12 din O.U.G. nr.

30/2007, Curtea a constatat că ordonanța se referă la competența ministrului de

a gestiona posturi, în timp ce ordinul are în vedere gestionarea resurselor

umane și, prin urmare, nu există o contradicție între Ordinul M.A.I. nr. 600/2005

și actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv O.U.G. nr. 30/2007.

Având în vedere

considerentele expuse, Curtea a constatat ca fiind nefondate criticile

reclamantului, motiv pentru care a respins excepția de nelegalitate ca

neîntemeiată.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs reclamantul J.R.I., criticând-o pentru nelegalitate și

netemeinicie.

În motivarea

recursului declarat se arată că instanța de fond a considerat în mod eronat că

nepublicarea unui act nu ține de legalitatea acestuia, ci de opozabilitatea

lui.

Arată recurentul că legalitatea

unui act administrativ se verifică din momentul intrării sale în vigoare, cu

privire la concordanța sa cu ansamblul legislativ relevant, inclusiv față de

legea care reglementează publicarea actelor administrative, iar Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la art.

10, prevede că actele administrative emise de autoritățile administrative

centrale se publică în M. Of.

Apreciază recurentul

că, per a contrario, un act administrativ emis de o autoritate administrativă

centrală care nu se publică în M. Of. este nelegal și nu poate produce efecte,

deoarece nu respectă dispozițiile legale referitoare la publicarea sa și,

implicit, intrarea sa în vigoare.

Subliniază recurentul

că legalitatea unui act administrativ se verifică și în raport de respectarea

dispozițiilor legale referitoare la publicarea acestuia, nu numai în raport de

ansamblul legislativ aplicabil în domeniul de activitate reglementat de actul

administrativ atacat.

Se mai arată în

motivele de recurs că instanța de fond nu a ținut seama de Decizia Înaltei Curți

de Casație și Justiție nr. 230 din 23 ianuarie 2008, potrivit căreia „un act

administrativ cu caracter normativ nu mai poate produce efecte după abrogarea

legii în temeiul căreia a fost emis".

Arată recurentul că

această decizie este pe deplin aplicabilă în speță, având în vedere că Ordinul

M.A.I. nr. 600/2005 este emis în baza unui temei legal, respectiv art. 9 alin.

(4) din O.U.G. nr. 63/2003, care a fost abrogat expres prin O.G. nr. 30/2007.

Subliniază recurentul

că, potrivit dispozițiilor Codului de procedură civilă, deciziile Înaltei Curți

și interpretarea textelor legale realizată de această instanță, au caracter

obligatoriu pentru celelalte instanțe de rang inferior, or, în speță, instanța

de fond nu numai că nu a ținut seama de caracterul obligatoriu al deciziei

menționate, dar nici măcar nu a făcut mențiune la aceasta.

Mai arată recurentul

că, în ceea ce privește al treilea motiv de nelegalitate a Ordinului MAI

600/2005, instanța de fond a făcut o analiză sumară, fără a surprinde problema

ridicată pe calea excepției de nelegalitate.

Astfel, recurentul

arată că dispozițiile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005

intră în contradicție cu dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind

organizarea și funcționarea M.A.I., conform cărora structura organizatorică și

efectivele ministerului se stabilesc prin H.G. și pe lângă alte prerogative,

ministrul de interne poate desființa posturi, în limita posturilor aprobate și

a fondurilor bănești alocate.

Or, prevederile art. 50

alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr. 600/2005, în forma actuală, stabilesc

competența comandanților de unitate în ceea ce privește trecerea în rezervă, în

toate cazurile, aspect care încalcă dispozițiile art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007,

mai sus arătate, dispoziții cu caracter superior din punct de vedere al

ierarhiei actelor normative.

Examinând cauza și

sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu

dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru

considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de

materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a fost învestită

să se pronunțe asupra excepției de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005

prin încheierea de ședință din data de 4 martie 2013, dată în Dosarul nr. 4389/87/2011

al aceleiași instanțe.

Înalta Curte constată

că, în ceea ce privește excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005,

aceasta a fost respinsă în mod corect ca neîntemeiată, soluția adoptată de

prima instanță fiind legală, iar criticile formulate fiind nefondate.

Astfel, în procedura

reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios

administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate este

abilitată să verifice doar concordanța actului administrativ supus analizei cu

actele normative care au forță juridică superioară, în temeiul și în executarea

cărora a fost emis.

Cu alte cuvinte, verificarea

legalității actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate

presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispozițiile legii, iar nu prin

raportare la o situație de fapt.

Referitor la critica

privind nepublicarea în M. Of. a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, Înalta Curte

constată că instanța de fond a reținut în mod corect atât caracterul acestui

act administrativ, cât și faptul că este exceptat de la publicare.

Instanța de fond a

respins în mod corect excepția de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 600/2005,

având în vedere că, față de obiectul său de reglementare, acest act

administrativ cu caracter normativ nu este supus cerințelor de publicare în M.

Of. al României, ca o condiție de validitate a actului.

Astfel, Ordinul M.A.I.

nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane ale

ministrului administrației și internelor, secretarilor de stat, secretarului

general și șefilor/comandanților unităților M.A.I., prin conținutul normelor

sale, aparține categoriei de acte normative (ordine, instrucțiuni) care au ca

obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță

națională, pentru care este prevăzută expres exceptarea de la regimul publicării

în M. Of. al României prin dispozițiile art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001,

potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României,

Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte

cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare,

ordine publică și siguranță națională.”

Rațiunea nepublicării

Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 este astfel legată și de domeniul său de

reglementare limitat, acesta fiind aplicabil doar unei categorii profesionale

delimitate, și anume personalului M.A.I., situație în care nu se impunea să fie

adus la cunoștința tuturor cetățenilor prin publicare în M. Of. al României.

Ulterior H.G. nr. 555/2001

a fost abrogată și înlocuită cu H.G. nr. 50/2005, care însă, la art. 35 alin. (3),

a preluat aceeași dispoziție din art. 27 alin. (3) sus menționat.

Prevederile art. 35 alin.

(3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru

elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare,

aprobat prin H.G. nr. 50/2005, stabileau imperativ că „nu sunt supuse regimului

de publicare în M. Of. al României, Partea I (…) ordinele (…) cu caracter normativ

care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și

siguranță națională”.

Legalitatea

prevederilor art. 35 alin. (3) din Regulament nu poate fi pusă la îndoială și a

fost stabilită în repetate rânduri de Înalta Curte de Casație și Justiție, care

a constatat că acestea nu încalcă în nici un fel prevederile art. 10 și 11 din

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea

actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Astfel, jurisprudența

Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și

fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011,

nr. 33/2014, este constantă în sensul afirmării legalității Ordinului M.A.I. nr.

600/2005.

Nepublicarea unui act

administrativ în formele prevăzute de dispozițiile legale aplicabile regimului

juridic căruia i se supune nu poate conduce la nelegalitatea acestuia, ci

exclusiv la neproducerea efectelor în privința destinatarului interesat să

invoce o astfel de împrejurare, nelegalitatea fiind determinată exclusiv de

cauze preexistente sau cel mult concomitente emiterii actului administrativ

atacat în prezenta cauză.

În mod corect a

reținut instanța de fond că publicarea actului administrativ este un element ce

ține de opozabilitatea actului, de efectele lui, iar nu de legalitate și că,

prin urmare, acest aspect nu poate fi analizat pe calea excepției de

nelegalitate.

Sancțiunea care se

aplică în cazul nepublicării actelor normative este inopozabilitatea acestora,

evident cu excepțiile prevăzute în această lege sau în alte legi cu caracter

special.

Instanța de

contencios administrativ nu are competența de a constata existența unei stări

de fapt, ci ea se pronunță, așa cum s-a precizat mai sus, asupra legalității

unui act administrativ, respectiv în sensul verificării respectării condițiilor

de legalitate a actului, adică al conformității acestuia cu actul normativ cu

forță juridică superioară, în baza căruia a fost emis.

Referitor la pretinsa

contradicție între dispozițiile art. 50 alin. (1) lit. g) din Ordinul M.A.I. nr.

600/2005 și art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea

M.A.I., Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că ordonanța se

referă la competența ministrului de a gestiona posturi, în timp ce ordinul are

în vedere gestionarea resurselor umane, astfel că nu există o contradicție între

Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 și actul normativ cu forță juridică superioară,

respectiv O.U.G. nr. 30/2007.

Astfel, la alin. (3)

al art. 4 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările

ulterioare, se prevede că „Actele normative date în executarea legilor,

ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit

normelor care le ordonă".

Astfel, acest act

normativ s-a emis pentru punerea în aplicare a anumitor reglementări din actul

de bază, însă în mod evident aceste norme nu conțin soluții legislative care să

fie contrare cu concepția sau finalitatea urmărită de actul de bază.

Este de observat

faptul că cele două texte de lege criticate au obiect diferit de reglementare,

unul dintre ele reglementând abilitatea legală a ministrului afacerilor interne

de a interveni asupra structurii organizatorice a instituției pe care o

conduce, iar cel de-al doilea reglementează modalitatea de delegare a

competențelor de gestiune a resurselor umane, neexistând astfel nici o contradicție

între cele două prevederi legale.

Având în vedere toate

considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că instanța de fond a

respins în mod corect ca neîntemeiată excepția de nelegalitate a Ordinul M.A.I.

nr. 600/2005, invocată de recurentul-reclamant, în raport de actele și

lucrările dosarului, de susținerile părților și de dispozițiile legale

incidente pricinii.

Mai

mult, jurisprudența unitară a Înaltei Curți, secția contencios administrativ și

fiscal, în materia Ordinului M.A.I. nr. 600/2005 este în sensul legalității

actului.

Or, existența și

menținerea unei practici unitare reprezintă un deziderat al legiuitorului și al

instanțelor judecătorești din România, în acord cu jurisprudența C.E.D.O. și

totodată, o obligație asumată prin prezenta decizie.

Astfel

fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt

neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este

temeinică și legală.

În

consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art.

312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința

atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de reclamantul J.R.I. împotriva sentinței civile nr. 2479 din 10

septembrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi, 30 ianuarie 2015.