ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2004/2015

Decizia nr. 2004/2015

Asupra cererii de recurs de față;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 31 iulie 2013 pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Universitatea „A.” din Târgu Mureș a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Română de Asigurare a Calității în Învățământul Superior (ARACIS):

- anularea Deciziei nr. 3766 din 31 mai 2012 a Consiliului ARACIS în urma validării rapoartelor din 27 octombrie 2011, prin care s-a acordat calificativul „grad de încredere limitat” în urma evaluării externe a calității academice din anul universitar 2011/2012 conform Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011;

- afișarea pe site-ul ARACIS a deciziei de anulare;

- cu cheltuieli de judecată.

Prin Sentința civilă nr. 379 din 6 decembrie 2013, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, invocate de pârâta ARACIS și a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Universitatea „A.” din Târgu Mureș, în contradictoriu cu pârâta ARACIS.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva Sentinței civile nr. 379 din 6 decembrie 2013 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Universitatea „A.” din Târgu Mureș, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010.

Recurenta-reclamantă arată că, prin cererea de chemare în judecată a solicitat să se constate că pârâta ARACIS, în calitate de autoritate publică autonomă, cu atribuții în domeniul evaluării și acreditării instituțiilor de învățământ superior și a programelor de studii universitare, a efectuat evaluarea externă a calității academice și a acordat calificative Universității folosindu-se de Ghidul activităților de evaluare a calității programelor ele studii universitare și a instituțiilor de învățământ superior, partea a III-a (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Ghidul activităților de evaluare”), care nu este avizat de Ministerul Educației Naționale, nu este aprobat prin hotărâre a Guvernului și nu este publicat în M. Of. al României, contrar dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 75/2005 și art. 7 alin. (1) lit. a) și b) din H.G. nr. 1257/2005.

Prin hotărârea pronunțată, prima instanță a reținut în mod eronat că actul respectiv nu are caracter normativ și nu este supus obligației de publicare, fiind un document tehnic elaborat de ARACIS în temeiul prerogativelor conferite de art. 17 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 75/2005, iar obligația de publicare a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet a instituției.

Susține recurenta-reclamantă că prima instanță a ignorat următoarele aspecte de legalitate.

- Ghidul activităților de evaluare este nelegal, deoarece nu este avizat de Ministerul Educației Naționale și nu este aprobat prin hotărâre a Guvernului, așa cum impun dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 75/2005 și ale art. 7 alin. (1) lit. a)) și b) din H.G. nr. 1257/2005;

- până la data evaluării, singura metodologie a ARACIS care îndeplinea cele două cerințe de legalitate este cea aprobată prin H.G. nr. 1418/2006, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 865 din 23 octombrie 2006;

- ARACIS avea obligația de a realiza evaluarea universității în baza Metodologiei aprobate prin H.G. nr. 1418/2006 și în temeiul Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, încheiat între universitate și ARACIS. Conform art. 2.1. din contract, ARACIS, în calitate de prestator, s-a obligat să asigure „evaluarea externă a calității academice (evaluare externă instituțională a calității educației) a Universității conform prevederilor Legii nr. 87/2006 de aprobare a O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calității în educație, precum și art. B.1-3.4. din Metodologia de evaluare externă, standardele, standardele de referință și lista indicatorilor de performanță a Agenției Române de Asigurare a Calității în învățământul Superior aprobată prin H.G. nr. 1418/2006”;

- prima instanță a constatat în mod greșit că susținerile referitoare la inaplicabilitatea Ghidul activităților de evaluare, decurgând din nemenționarea acestui act în contractul părților, sunt contrazise de clauzele de la art. 5.1. și art. 5.5. din contractul de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, prin care se face trimitere directă la ghidul respectiv. Contrar acestei constatări a primei instanțe, art. 5.1. și art. 5.5. din contract sunt străine de aspectul pus în discuție, deoarece se referă la „obligațiile beneficiarului”, adică ale universității și nicidecum ale ARACIS. În concret, art. 5.1. prevede obligația Universității de a redacta „Raportul de evaluare internă (raport de autoevaluare) în conformitate cu Metodologia de evaluare externă, standardele, standardele de referință și lista indicatorilor de performanță a Agenției Române de Asigurare a Calității în învățământul Superior, aprobată prin H.G. nr. 1418/2006”. În contextul aceluiași articol, contractul, într-adevăr, face trimitere și la Ghidul activităților de evaluare - Părțile I și III. Chiar dacă ghidul la care se referă acest articol din contract este același cu Ghidul activităților de evaluare, această dispoziție contractuală este nelegală, deoarece se întemeiază pe un ghid nelegal. În schimb, art. 5.5. din contract se referă la obligația universității de a analiza și aplica recomandările din evaluarea externă;

- prima instanță a nesocotit faptul că, fiind necesară aprobarea lui printr-o hotărâre a Guvernului, publicarea Ghidului activităților de evaluare în M. Of. al României este obligatorie în temeiul art. 108 alin. (4) din Constituție și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, precum și principiului accesorium sequitur principale, indiferent de faptul că acest ghid are sau nu caracter normativ;

- este eronată aprecierea primei instanțe în sensul că actul în cauză nu este act normativ, în condițiile în care ghidul este folosit de ARACIS pentru activitatea de evaluare a unui număr nedefinit de programe de studii și instituții de învățământ superior, iar în legislație nu există un text de lege care să prevadă explicit sau implicit că documentele tehnice nu au caracter normativ;

- deși a reținut că actul în cauză nu este un act normativ, nefiind supus obligației de publicare, ulterior, instanța a reținut că obligația de publicare stabilită în sarcina ARACIS de textele citate a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet;

- prima instanță a ignorat faptul că ARACIS, în urma activității de evaluare, a acordat calificative universității fără ca acest drept să-i conferit de lege, exercitând astfel atribuțiile Ministerul Educației Naționale, singura autoritate publică din România abilitată și responsabilă să decidă asupra calității academice a programelor și instituțiilor de învățământ superior, conform art. 193 alin. (3) și următoarele din Legea educației naționale nr. 1/2011.

III. Derularea procedurii judiciare în fața instanței de recurs și analiza motivelor de casare

Recursul fiind de competența Înaltei Curți, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 C. proc. civ. din 2010, iar, prin încheierea din 26 februarie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată pe fond la data de 14 mai 2015.

Analizând criticile formulate de recurenta-reclamantă în raport cu motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În condițiile în care circumstanțele litigiului dedus judecății au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurentă în contextul factual prezentat în hotărârea atacată.

În ceea ce privește soluția și considerentele primei instanțe în sensul respingerii excepției inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte împărtășește argumentația judecătorului fondului, reținând că Raportul Consiliului ARACIS privind evaluarea externă a calității academice din instituția de învățământ superior acreditată Universitatea „A.” din Târgu Mureș, prin care a fost acordat calificativul „grad de încredere limitat” în urma evaluării externe a calității academice din anul universitar 2011/2012 conform Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, ca act de finalizare a procedurii de evaluare externă, poate forma obiect al acțiunii în contencios administrativ, inclusiv din perspectiva dreptului de acces la justiție în condițiile epuizării căilor de atac recunoscute părților prin contract.

Cu referire la nelegalitatea Ghidului activităților de evaluare, recurenta-reclamantă invocă încălcarea dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 75/2005 și ale art. 7 alin. (1) lit. a) și b) din H.G. nr. 1257/2005, susținând că actul nu este avizat de Ministerul Educației Naționale și nu este aprobat prin hotărâre a Guvernului.

Conform dispozițiilor invocate:

- art. 17 alin. (1) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 75/2005:

„Art. 17. - (1) ARACIS are următoarele atribuții în domeniul acreditării:

a) elaborează periodic metodologia și standardele de acreditare pentru diferitele tipuri de programe și furnizori de învățământ superior, care se avizează de Ministerul Educației și Cercetării și se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

b) evaluează în temeiul standardelor și al metodologiei aprobate prin hotărâri ale Guvernului, la cerere sau din proprie inițiativă, și propune autorizarea, respectiv acreditarea furnizorilor de învățământ superior și a programelor lor de studii. Pe baza rapoartelor de acreditare, Ministerul Educației și Cercetării elaborează actele normative pentru înființarea de structuri de învățământ superior.”

- art. 7 alin. (1) lit. a) și b) din Regulamentul de organizare și funcționare al ARACIS, aprobat prin H.G. nr. 1257/2005:

„Art. 7. - ARACIS are următoarele atribuții:

a) elaborează și revizuiește periodic metodologia și standardele de acreditare pentru diferitele tipuri de programe și furnizori de învățământ superior, care se avizează de Ministerul Educației și Cercetării și se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

b) evaluează în temeiul standardelor și al metodologiei aprobate prin hotărâre a Guvernului, la cerere sau din proprie inițiativă, și propune autorizarea, respectiv acreditarea furnizorilor de învățământ superior și a programelor de studii. Pe baza rapoartelor de acreditare, Ministerul Educației și Cercetării elaborează actele normative pentru înființarea de structuri de învățământ superior.”

Se observă că dispozițiile citate nu fac referire la Ghidul activităților de evaluare, ci la metodologii și standarde de acreditare, care se avizează de Ministerul Educației și se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Or, în baza dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 75/2005, a fost elaborată Metodologia de evaluare externă, a standardelor, a standardelor de referință și a listei indicatorilor de performanță a Agenției Române de Asigurare a Calității în Învățământul Superior, care a fost aprobată prin H.G. nr. 1418/2006.

În plus față de aspectele reținute de prima instanță, Înalta Curte observă că, în domeniul evaluării externe a calității, competența ARACIS de a elabora și de a aproba ghiduri este conferită de prevederile pct. 3.3. lit. a) din această Metodologie, conform cărora:

„3.3. Auditarea evaluării externe a calității

Pentru auditarea evaluării externe a calității, Consiliul ARACIS înființează Comisia consultativă și de auditare care are următoarele atribuții:

a) propune și finalizează, după aprobarea Consiliului ARACIS, elaborarea pe bază de contract a unor studii, manuale, ghiduri etc. pentru îmbunătățirea tehnicilor de asigurare a calității și de acreditare”.

Astfel fiind, nu pot fi primite susținerile recurentei în sensul incidenței prevederilor citate anterior care impun avizarea de către Ministerul Educației și aprobarea prin hotărâre a Guvernului a metodologiei și standardele de acreditare, în condițiile în care Ghidul activităților de evaluare reprezintă un act subsecvent emis pentru organizarea executării dispozițiilor cu forță juridică superioară și în exercitarea competenței conferite ARACIS prin prevederile menționate.

Este adevărat că art. 2.1. din Contractul de prestări servicii încheiate între ARACIS și universitate prevede expres faptul că „Obiectul contractului îl constituie evaluarea externă a calității academice (evaluare externă instituțională a calității educației) a universității, conform prevederilor Legii nr. 87/2006 de aprobare O.U.G. nr. 75/2005, precum și art. 3.1. - 3.4 din Metodologia […] aprobată prin H.G. nr. 1418/2006”.

Însă, în acord cu argumentele primei instanțe, Înalta Curte observă că, în același contract de prestări servicii încheiat între ARACIS și universitate, la pct. 5.1, se prevede obligația universității, în calitate de beneficiar, de a redacta „Ghidul activităților de evaluare a calității - Părțile I și III”, iar, la pct. 5.5., se prevede că ARACIS, în calitate de prestator, îi revin obligațiile prevăzute de art. 3 din Metodologie și de Ghidul activităților de evaluare.

Or, existența acestor clauze contractuale însușite de reclamantă prin încheierea contractului, conduce în mod rezonabil la concluzia că, încă de la momentul respectiv, reclamanta a avut cunoștință de existența Ghidului activităților de evaluare și a acceptat aplicarea acestuia în procedura de evaluare externă a calității academice finalizată prin emiterea actului contestat în cauză.

Într-adevăr, în acord cu susținerile recurentei și contrar aspectelor reținute de prima instanță, Înalta Curte reține că Ghidul activităților de evaluare este un act cu caracter normativ, întrucât se aplică unui număr nedeterminat de subiecte care se încadrează în ipoteza reglementărilor sale, întrucât, potrivit clasificării actelor administrative, acestea se împart, în funcție de întinderea efectelor juridice și sfera destinatarilor, în acte cu caracter individual, care produc efecte față de o persoană sau un grup de persoane dinainte stabilite, și acte cu caracter normativ, care produc efecte erga omnes. Aceste considerente nu sunt însă de natură a fundamenta o soluție diametral opusă celei pronunțate de prima instanță, întrucât nu răstoarnă prezumția de legalitate a actului respectiv.

Însă, în ceea ce privește obligația de publicare a Ghidului activităților de evaluare în M. Of. al României, Înalta Curte nu poate primi susținerile recurentei și reține că aducerea la cunoștință a acestui act s-a realizat prin publicarea pe pagina de internet a ARACIS, iar nepublicarea actului nu atrage nelegalitatea ori anularea acestuia, ci doar constatarea eventualei inopozabilități a acestuia. Or, în cauză, așa cum s-a reținut anterior, prin exprimarea acordului de voință la încheierea contractului de prestări servicii, recurenta-reclamantă a cunoscut existența și a acceptat aplicabilitatea Ghidului activităților de evaluare.

Totodată, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului reține că, în îndeplinirea rolului ce revine ARACIS de evaluator extern al calității educației, acordarea calificativelor nu excede activității de evaluare și de asumarea a unei propuneri înaintate ulterior, într-o nouă procedură, Ministerului Educației Naționale.

În plus, Înalta Curte observă faptul că o asemenea prerogativă a ARACIS se circumscrie atribuției prevăzute de prevederile art. 17 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 75/2005, conform cărora, în domeniul asigurării calității, ARACIS „efectuează evaluarea calității unor programe și instituții de învățământ superior, la solicitarea Ministerului Educației și Cercetării”, iar „condițiile privind realizarea activității de evaluare se stabilesc prin contract”. Totodată, prerogativa ARACIS de acordare a calificativului acordat respectării standardelor academice este prevăzută expres în cuprinsul Ghidului activităților de evaluare, a cărui aplicabilitate a fost asumată de reclamantă prin încheierea Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, în sensul celor expuse anterior.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Universitatea „A.” din Târgu Mureș împotriva Sentinței nr. 379 din 6 decembrie 2013 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 14 mai 2015.

Procesat de GGC - LM