ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 387/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 387/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.

Circumstanțele cauzei

1.

Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea de

chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș sub nr. 331/43/2012

la data de 7 iunie 2013, reclamanta Universitatea D.C. din Târgu Mureș a solicitat

în contradictoriu cu pârâții A.R.A.C.I.S. și M.E.C.T.S.:

-

anularea deciziei de neacreditare adoptată de Consiliul A.R.A.C.I.S., în urma

soluționării contestației formulate în cursul procedurii de evaluare a

programului de studii universitare de masterat „Control, expertiză și

audit" din cadrul Departamentului de Studii Masterale a Universității D.C.

din Târgu Mureș;

-

emiterea unei noi decizii de către Consiliul A.R.A.C.I.S., prin care, luând act

de constatările Comisiei de soluționare a contestației, să se dispună acreditarea

programului de studii masterale arătat;

-

obligarea pârâtului M.E.C.T.S. să includă în proiectul hotărârii de guvern

privind specializările acreditate programul de masterat masterat „Control,

expertiză și audit";

-

obligarea pârâtei A.R.A.C.I.S. să publice hotărârea ce se va pronunța pe

site-ul propriu.

În

motivare s-a arătat că, în urma vizitei de evaluare, pentru motive străine de

faptele reclamantei, Comisia de experți permanenți a întrerupt activitatea de

evaluare înaintea termenului prevăzut, iară să evalueze toți indicatorii cuprinși

în fișa vizitei. S-a subliniat că, în vădit dezacord cu realitatea constatată

în fișa vizitei, completată ulterior de Comisia de soluționare a contestațiilor

și propunerea Comisiei de soluționare a contestațiilor, Consiliul A.R.A.C.I.S.

a apreciat, rară să indice vreun motiv de fapt sau de drept, ca programul

verificat nu satisface cerințele normative obligatorii, standardele și

indicatorii de performanță și standardele specifice.

Prin

întâmpinarea formulată, pârâta A.R.A.C.I.S. a invocat în principal excepția

inadmisibilității, iar în subsidiar a solicitat respingerea acțiunii ca

neîntemeiată.

În

susținerea excepției inadmisibilității, pârâta a arătat că actele emise de A.R.A.C.I.S.

nu sunt acte administrative, avizul emis în vederea acreditării reprezentând o

părere de care emitentul actului administrativ, în speță Guvernul, poate sau nu

să țină cont. S-a opinat că avizele emise și care sunt avute în vedere de M.E.N.

la inițierea programului de acreditare, nu produc efecte juridice directe care

să afecteze drepturile persoanelor juridice. Pârâta a apreciat că singura

cenzură, pe care instanța ar putea-o exercita vizează nerespectarea

procedurilor legale cu privire la întocmirea raportului și acordarea avizului

și numai dacă aceste acte ar produce efecte juridice. Inadmisibilitatea a fost susținută

de pârâtă și din perspectiva epuizării căilor de atac recunoscute de contractul

părților.

Pe

fond, s-a arătat că a fost respectată procedura prevăzută de O.U.G. nr. 75/2011,

H.G. nr. 1257/2005 și contractul părților, Consiliul A.R.A.C.I.S. ajungând la

concluzia acordării avizului de neacreditare cu acordarea calificativului

„Neîncredere".

Pârâtul

M.E.N. (fostă M.E.C.T.S.), prin întâmpinarea formulată, a invocat, în primul

rând, excepția lipsei calității sale procesuale pasive, apreciind că emiterea

actului administrativ de acordare a acreditării este condiționată de

transmiterea avizului favorabil elaborat de A.R.A.C.I.S., astfel că în lipsa

acestuia, ministerul nu poate emite ordin de acreditare, neavând competența de

a evalua programul de studiu și de a constata îndeplinirea standardelor

specifice. S-a mai apreciat că ministerul nu poate avea calitate într-o acțiune

de anulare a unor acte aparținând altui subiect de drept cu personalitate

juridică și care nu se află în subordinea ministerului.

Prin

concluziile scrise, reclamanta a opinat că în dezacord cu cele constatate de

comisia de specialitate, Consiliul a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile

acreditării, făcând referire la fișa vizitei întocmită inițial și nicidecum la

fișa întocmită în urma contestației.

Reclamanta

a mai subliniat că A.R.A.C.I.S. a acordat calificative tară ca vreun act

normativ să îi acorde această prerogativă, substituindu-se astfel în mod abuziv

Ministerului Educației Naționale, singura autoritate abilitată sa decidă asupra

calității academice a programelor și instituțiilor de învățământ superior. S-a

mai apreciat că Ghidul de evaluare și asigurare a calității programelor de

studii universitare și a instituțiilor de învățământ superior, avut în vedere

la acordarea calificativelor, nu se află în vigoare, nefiind publicat în M. Of.

al României, așa cum obligă art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Excepția

inadmisibilității acțiunii a fost soluționată în data de 25 aprilie 2013,

pentru motivele consemnate în încheierea de ședință de la acel termen de

judecată.

2.

Hotărârea primei instanțe

Prin

sentința civilă nr. 262 din 31 mai 2013, Curtea de apel Târgu-Mureș, secția a II-a

civilă, contencios administrativ și

fiscal, a respins

excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului

M.E.C.T.S.

A

respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta

Universitatea D.C. din Târgu-Mureș, în contradictoriu cu pârâții A.R.A.C.I.S.

și M.E.C.T.S.

Pentru

a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

-

În urma solicitării reclamantei, vizând acreditarea programului de studii

universitare de masterat „Control, expertiză și

audit” din cadrul Departamentului de Studii Masterale a Universității

D.C.

din Târgu Mureș, părțile au semnat Contractul de prestări servicii din 19 mai 2011

(filele 7-9), în temeiul căruia pârâta A.R.A.C.I.S. a procedat la evaluarea

programului menționat.

-

În temeiul actelor întocmite de Comisia de experți (filele  11-33)

și a Raportului A.R.A.C.I.S. (filele 27-48, 83),

Consiliul A.R.A.C.I.S. a hotărât în

data de 15 iulie 2011 acordarea

avizului de neacreditare, în condițiile în care Comisia a soluționat poziții

relativ simple din Fișa vizitei, neputând finaliza evaluarea față de atitudinea

rectorului reclamantei care a adus jigniri Comisiei și a refuzat să semneze

Fișa și având în vedere că în baza constatărilor parțiale a rezultat

neîndeplinirea unor standarde și indicatori de performanță.

-

Împotriva acestei soluții, în temeiul art. 12 alin. (1) și (2) din

contractul părților, s-a formulat contestație de către reclamantă (filele

118-123), care a fost soluționată de Comisia de

analiză a contestației,

după finalizarea evaluării inițial întrerupte,

în sensul propunerii acordării avizului de acreditare cu calificativul

încredere limitată (filele 106-108).

-

Consiliul A.R.A.C.I.S., în ședința din 27 octombrie 2011 (filele 140-156), a

decis că propunerea Comisiei de analiză a contestației nu poate fi

primită și a apreciat că programul de studii

pentru care s-a solicitat

acreditarea nu satisface cerințele normative

obligatorii, standardele și

indicatorii de

performanță și standardele specifice, emițând un aviz de

neacreditare.

În

ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâtului M.E.N., curtea de apel a constatat că

reclamanta

a înțeles că cheme în judecată acest pârât pentru obligarea

sa la includerea în proiectul hotărârii de guvern

privind specializările

acreditate a programului de studii în discuție.

Prerogativa arătată, în temeiul art. 31 lit. g) din O.U.G. nr. 75/2005, intră

în sfera de atribuții a ministerului, astfel că nu se poate reține lipsa de

identitate între autoritate obligată la inițierea acreditării și cea chemată în

judecată.

Asupra

fondului acțiunii, prima instanță a reținut că reclamanta a invocat un singur

argument prin acțiunea introductivă, privind contradicția profundă existentă

între constatarea Comisiei de soluționare a contestației și soluția Consiliului

A.R.A.C.I.S.

Ca

și chestiune prealabilă dezvoltării raționamentului juridic, instanța de fond a

menționat că, în examinarea modului de soluționare a cererii de acreditare a

reclamantei, va putea să cerceteze numai respectarea procedurilor prescrise de

normele legale, neputând cenzura aprecierea profesională realizată de Consiliul

A.R.A.C.I.S., câtă vreme această evaluare implică o judecată bazată pe

cunoștințe de specialitate și nu un raționament juridic. Cu alte cuvinte,

instanța poate interveni în verificarea exercitării dreptului de apreciere de

către Consiliul A.R.A.C.I.S. numai pentru a stabili dacă prerogativa de

apreciere â fost sau nu realizată cu exces de putere în sensul art. 2 lit. n)

din Legea nr. 554/2004, respectiv prin încălcarea limitelor competenței

prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Față

de aceste precizări instanța de fond a reținut că A.R.A.C.I.S. este organul

căruia în aparține prerogativa validării raportului experților, în baza verificării

respectării metodologiei de evaluare externă. Câtă vreme Consiliul dispune de

un drept de apreciere, stabilind în urma unor dezbateri și a votului membrilor

săi, dacă propune M.E.C. acreditarea sau, după caz, neacreditarea instituției

solicitante, instanța nu poate reține existența unui element de nelegalitate în

neînsușirea de către Consiliul A.R.A.C.I.S. a propunerii formulate de Comisia

de experți și Comisia de soluționare a contestației.

A

mai observat curtea de apel că, din Raportul întocmit, soluția la care s-a

oprit Consiliul a fost motivată, apreciindu-se că raportul Comisiei de analiză

a contestației justifică soluția de neacreditare și nu de acreditare cu

încredere limitată, față de neîndeplinirea următoarelor standarde și indicatori

de performanță: nu sunt conducători de doctorat care să activeze în programul

supus evaluării; nu s-au identificat strategii actualizate de predare pentru

fiecare disciplină; s-a recomandat reconsiderarea denumirii programului de

masterat și restructurarea planului de învățământ.

În

privința celorlalte argumente ale reclamantei, dezvoltate în concluziile

scrise, instanța de fond a reținut următoarele:

Faptul

că vizita Comisiei de experți nu a fost inițial finalizată ori că evaluarea a

fost continuată de Comisia pentru soluționarea contestației nu poate afecta

legalitatea deciziei finale a Consiliului A.R.A.C.I.S., câtă vreme procedura de

evaluare a fost parcursă, iar la adoptarea avizului, Consiliul a putut avea în

vedere toate constatările experților. În același sens, este nerelevant pentru

examinarea legalității avizului de neacreditare, adoptat de Consiliul A.R.A.C.I.S.,

dacă propunerea inițială a Comisiei de specialitate, care a ținut cont de

evaluarea nefinalizată, a fost adoptată cu 8 sau 9 voturi, în condițiile în

care în ședința Comisiei au fost prezenți 9 membri.

A

mai reținut prima instanță că afirmația reclamantei că la pronunțarea soluției

definitive de către Consiliu s-a ținut cont numai de Fișa vizitei din 15 iulie 2011

este contrazisă de mențiunea din Raportul din 27 octombrie 2011, capitolul

„Evaluarea în Consiliu și avizul Consiliului A.R.A.C.I.S." vizând

ansamblul de acte avute în vedere, printre care' și cele constatate de Comisia

de soluționare a contestației.

În

ceea ce privește susținerea reclamantei referitoare la nepublicarea în M. Of.

al României și neintrarea în vigoare a „Ghidului de evaluare și asigurare a

calității programelor de studii universitare și a instituțiilor de învățământ

superior", instanța de fond a constatat că actul în cauză nu este un act

normativ supus obligației de publicare.

În

final, prima instanță a reținut că în îndeplinirea rolului său de evaluator

extern al calității educației, pârâta A.R.A.C.I.S. emite manuale și ghiduri de

bune practici și proceduri de evaluare, motiv pentru care acordarea

calificativelor nu poate fi apreciată ca depășind atribuțiile care i-au fost

conferite de lege pârâtei. Acordarea unui calificativ nu excedează activității

de evaluare, care, de altfel, nu implică doar constatări de fapt, așa cum susține

reclamanta, ci și asumarea unei propuneri înaintate M.E.N. în vederea acordării

sau neacordării acreditării.

În

concluzie, Curtea de apel a reținut că avizul de neacreditare contestat a fost

emis de pârâtă cu respectarea condițiilor de legalitate impuse de lege, astfel

că, ținând cont și de caracterul subsidiar al petitelor formulate în

contradictoriu cu pârâtul de rând 2, acțiunea dedusă judecății, în întregul ei,

este neîntemeiată.

3.

Recursul declarat în cauză

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs reclamanta

Universitatea „D.C." Târgu Mureș.

În

motivarea acestuia s-a arătat:

În

ceea ce privește combaterea susținerilor instanței de fond precum că Ghidul

activităților de evaluare a calității programelor de studii universitare și a instituțiilor

de învățământ superior (în continuare „Ghidul”) s-a arătat că potrivit art. 17 alin.

(1) lit. b) din O.U.G. nr. 75/2005 și art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 1257/2005,

A.R.A.C.I.S. are ca atribuții în domeniul acreditării evaluarea în temeiul

standardelor și al metodologiei aprobate prin hotărâri ale Guvernului.

Drept

urmare, evaluarea oricărei instituții sau program de studii universitare în

vederea acreditării poate fi realizată de A.R.A.C.I.S. numai în temeiul unor

„standarde” și a unei „metodologii” aprobate prin hotărâre a Guvernului.

Chiar

dacă instanța de fond a reținut că „ghidul" nu intră în categoria actelor

normative, potrivit art. 17 alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 75/2005 și art. 7 alin.

(1) lit. b) din H.G. nr. 1257/2005, acestea, pentru a produce efecte, „trebuie

aprobate prin hotărâre a Guvernului" și publicate în „M. Of. al

României" partea I împreună cu H.G. prin care sunt aprobate, conform art. 11

alin. (I) din Legea nr. 24/2000.

Cu

toate că „Ghidul" a fost elaborat de A.R.A.C.I.S. în exercitarea atribuțiilor

sale, prevăzute de art. 17 lit. a), d) și h) din O.U.G. nr. 75/2005, pentru ca

acesta să poată fi aplicat în activitatea de evaluare, trebuie să îndeplinească

condițiile esențiale impuse de art. 17 lit. a) și b) din această ordonanță și

de art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 1257/2005, adică să fie avizat de M.E.N.

și să fie aprobat prin hotărâre a Guvernului. Mai mult, acesta trebuie publicat

în „M. Of. al României", partea I, alături de H.G. prin care a fost

aprobat, conform principiului accesorium sequiturprincipale.

Atâta

timp cât, în temeiul „Ghidului", A.R.A.C.I.S. acordă calificative

instituțiilor de învățământ superior și programelor de studii evaluate, așa cum

este și cazul programului de masterat Control, expertiză, audit, nu se poate

susține întemeiat că „Ghidul" este doar un „document tehnic", cum

susține intimata A.R.A.C.I.S. și instanța de fond. În realitate, „Ghidul"

este un veritabil „act normativ", într-adevăr, acordarea de calificative

ține, în fiecare caz în parte, de „actul de decizie" al A.R.A.C.I.S., act

care, însă este decis în urma verificării respectării de către entitățile

evaluate a unor reguli înscrise

în „Ghid". Finalmente, regulile înscrise

în „Ghid", fiind aplicabile în toate situațiile în care A.R.A.C.I.S.

desfășoară activități de evaluare, au un evident și incontestabil „caracter

normativ".

Mai

mult, caracterul de „act normativ" al Părții I a „Ghidului" se poate

deduce cu destulă ușurință din denumirea acestuia, „Evaluarea externă în

vederea acreditării programelor de studii (de licență și de masterat)",

precum și din conținutul acestuia, care cuprinde „standarde", „standardele

referință" și „indicatori de performanță".

Față

de cele relevate, chiar dacă A.R.A.C.I.S. este investit cu dreptul de a decide acreditarea

sau neacreditarea unui program de studii, deciziile acesteia trebuie luate

într-un cadru normativ stabilit conform legii și, nicidecum în unul

discreționar. Evident, în cazul supus judecății, A.R.A.C.I.S. a nesocotit

această elementară, dar esențială cerință pentru legalitatea activității sale

de evaluare, împrejurare care impune anularea deciziei de neacreditare a

programului de masterat Control, expertiză, audit.

În

context, niciunul dintre actele normative aplicabile A.R.A.C.I.S. (Legea Educației

naționale nr. 1/2011, O.U.G. nr. 75/2005 și H.G. nr. 1418/2006) nu cuprinde

vreo prevedere care să abiliteze A.R.A.C.I.S. să acorde calificative

programelor și instituțiilor de învățământ superior pe care Ie-a evaluat.

De

fapt, acordarea de calificative excede „activității de evaluare", care

implică doar constatări ale unor situații de fapt preexistente.

Prin

atitudinea sa, A.R.A.C.I.S. s-a substituit M.E.N., singura autoritate publică

din România abilitată să decidă asupra calității academice a programelor și

instituțiilor de învățământ superior. Practic, A.R.A.C.I.S., într-un mod

evident abuziv, ș-a transformat, dintr-un „evaluator", într-o „autoritate

de control ierarhic".

Art.

2.2. din Contractul de prestări servicii din 19 mai 2011, încheiat de Universitate

cu A.R.A.C.I.S. în vederea evaluării programului de masterat Control,

expertiză, audit, prevede că „evaluarea se realizează conform prevederilor art.

4.1.1 și 4.4 ale Metodologiei de evaluare externă, standardelor, standardelor

de referință și listei indicatorilor de performanță a A.R.A.C.I.S. aprobate

prin H.G. nr. 1418/2006"

Contrar

acestei dispoziții contractuale lipsite de echivoc, A.R.A.C.I.S. a realizat

activitatea de evaluare în baza „Ghidului", împrejurare care contravine

dispozițiilor art. 1166 și urm. C. civ.

Pe

cale de consecință, rezultatul evaluării, adică calificativul

„neîncredere" și „propunerea de neacreditare" a programului de

masterat Control, expertiză, audit nu pot produce efecte, urmând a fi anulate.

Contrar

celor susținute de instanța de fond, cerințele O.U.G. nr. 75/2005 trebuie

coroborate cu cele ale Legii nr. 24/2000 și, drept urmare:

-

„standardele" și „metodologia de evaluare", pentru a produce efecte,

trebuie avizate de I.V.T.E.N. și aprobate prin hotărâre a Guvernului, conform art.

24 alin. (3) lit. a) din O.U.G. nr. 75/2005. Astfel, potrivit acestui text, A.R.A.C.I.S.

„elaborează, actualizează periodic și propune ministrului educației și

cercetării standardele, standardele de referință și indicatorii de performanță pentru

evaluarea și asigurarea calității in învățământul preuniversitar, care se

aprobă prin hotărâre a Guvernului". În cazul supus judecății, chiar dacă

intimata și instanța de fond susțin că „Ghidul" este doar un document

tehnic, în realitate, după cum am demonstrat mai sus, acesta este un veritabil

„act normativ" care cuprinde „standarde", „standarde de

referință" și „indicatori de performanță". În materie, intenția

legiuitorului a fost de a cenzura, pe calea „hotărârilor de Guvern",

stabilirea de „standarde", „standarde de referință" și „indicatori de

performanță" după care are loc activitatea de evaluare academică și,

nicidecum doar aspectul formal al denumirii actului în cauză;

-

H.G. de aprobare a standardelor și metodologiei, împreună cu acestea, pentru a

intra în vigoare, trebuie publicată în „M. Of. al României", partea I,

conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

În

condițiile în care, „standardele" și „metodologia", după care s-a

realizat evaluarea în cazul supus judecății, nu sunt cele aprobate prin H.G. nr.

1418/2006, la care s-a convenit prin Contractul de prestări servicii din 19 mai

2011, decizia Consiliului A.R.A.C.I.S. este evident „nelegală",

împrejurare care obliga instanța de judecată să dispună anularea acesteia.

Mai

mult, împrejurarea că Decizia Consiliului A.R.A.C.I.S. de validare a raportului

experților evaluatori excede limitelor prevăzute de lege, deoarece Consiliul A.R.A.C.I.S.

este abilitat să verifice raportul experților doar sub aspectul respectării

metodologiei de evaluare, este considerat de instanța de fond ca fiind

irelevantă.

Și

acest argument al instanței de fond este neîntemeiat și nelegal, deoarece:

-

evaluarea este făcută de experți evaluatori proprii ai A.R.A.C.I.S., adică de

specialiști în domeniu, specialiști care sunt delegați pentru efectuarea

misiunilor de evaluare externă a calității;

-

raportul întocmit de experții evaluatori ai A.R.A.C.I.S. este validat de către

Departamentul de acreditare doar sub aspectul respectării metodologiei de

evaluare externă, conform art. 31 lit. e) din O.U.G. nr. 75/2005 și art. 10 alin.

(4) lit. f) din H.G. nr. 1257/2005.

Astfel,

constatările experților evaluatori cu privire la standardele verificate, concretizate

în propunerile și rapoartele lor, nu pot fi cenzurate decât din perspectiva

respectării regulilor

după care se face evaluarea și, nicidecum sub aspectul conținutului.

Această

concluzie apare a fi susținută chiar și în considerentele instanței de fond,

care arată că „Curtea

reține că în examinarea modului de soluționare a cererii de acreditare a

reclamantei va putea să cerceteze numai respectarea procedurilor prescrise de

normele legale, neputând cenzura aprecierea profesională realizată de Consiliul

A.R.A.C.I.S., câtă vreme această evaluare implică o judecată bazată pe

cunoștințe de specialitate".

Legiuitorul

a lăsat în sarcina specialiștilor activitatea de evaluare propriu-zisă

(activitate ce

implică aprecieri bazate pe cunoștințe de specialitate), iar Consiliului A.R.A.C.I.S.

doar dreptul de a exercita controlul privind respectarea metodologiei după care

se face evaluarea.

În

cazul de față, cu ocazia primei vizite, activitatea de evaluare a fost

întreruptă și nu s-a încheiat evaluarea propriu zisă, nefiind îndeplinite obligațiile

contractuale asumate, însă acest aspect a trecut neobservat de către Consiliul

A.R.A.C.I.S., care, în loc să dispună finalizarea exilării, a apreciat că procesul

de evaluare s-a desfășurat conform prevederilor Metodologiei de evaluare

externă și Ghidului activităților de evaluare.

Totuși,

față de constatarea inițială, în care Consiliul A.R.A.C.I.S. a recunoscut că evaluarea

nu a respectat metodologia A.R.A.C.I.S. (recunoaștere tăcută prin adresa din 04

octombrie 2011), a fost numită o nouă comisie pentru a continua evaluarea

întreruptă cu ocazia primei vizite.

Chiar

și în aceste condiții, deși Comisia de contestații a finalizat evaluarea și a

propus acreditarea programului de masterat Control, expertiză și audit, Consiliul

A.R.A.C.I.S. și-a depășit atribuția de a aprecia doar dacă evaluarea s-a

desfășurat cu respectarea Metodologiei de evaluare și a intervenit în domeniul

constatărilor și aprecierilor profesionale ale experților care au realizat

evaluarea propriu-zisă a programului de masterat Control, expertiză, audit.

4.

Apărările formulate în cauză

Intimata

Agenția (A.R.A.C.I.S.) prin întâmpinare (fila 28-30) a solicitat respingerea recursului

ca nefondat, arătând că nu pot fi reținute ca pertinente susținerile

reclamantei cu privire la nepublicarea în M. Of. al României și neintrarea în

vigoare a Ghidul activităților de evaluare a calității programelor de studii

universitare și a instituțiilor de învățământ superior partea a I-a - Evaluarea

externă în vederea acreditării programelor de studii, document care a fost avut

în vedere la acordarea calificativelor, din moment ce actul în cauză nu este un

act normativ supus obligației de publicare în conformitate cu prevederile art. 2

alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Ghidul

activităților de evaluare a calității programelor de studii universitare și a

instituțiilor de învățământ superior partea a I-a - Evaluarea externă în

vederea acreditării programelor de studii, cu modificările și completările

ulterioare, a fost aprobat în Ședința Consiliului A.R.A.C.I.S. din 17 noiembrie

2006 și reprezintă detalierea activităților care vor fi întreprinse de către

agenție în procesul de evaluare, etapele evaluării cu explicarea standardelor

și criteriilor ce trebuie îndeplinite de către universitatea evaluată.

"Ghidul"

la care se face referire este un document tehnic elaborat de A.R.A.C.I.S.

conform prerogativelor conferite de art. 17 alin. (2) lit. a) (formulează și

revizuiește periodic, pe baza bunelor practici, standarde naționale de

referință și indicatori de performanță pentru evaluarea și asigurarea calității

în învățământul superior), lit. d) (elaborează și face publice propriile

proceduri de evaluare externă a calității educației) și lit. h) din O.U.G. nr. 75/2005

(publică manuale, ghiduri, lucrări de sinteză a bunelor practici de evaluare și

asigurare a calității). Obligația de publicare care este stabilită în sarcina A.R.A.C.I.S.

de textele citate, a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet

proprie a tuturor documentelor elaborate.

Având

în vedere că, în îndeplinirea rolului său de evaluator extern, A.R.A.C.I.S.

emite manuale și ghiduri de bune practici și proceduri de evaluare, și cum

acordarea calificativelor nu poate fi apreciată ca depășind atribuțiile care

ne-au fost conferite de lege, instanța nu poate primi argumentele reclamantei

vizând nelegalitatea evaluării realizate, determinată de acordarea unor

calificative nepermise de Legea nr. 1/2011, O.U.G. nr. 75/2005 și H.G. nr. 1418/2006.

Acordarea unui calificativ nu excedează activității de evaluare, care, de

altfel nu implică doar constatării de fapt, așa cum susține reclamanta, ci și

asumarea unei propuneri înaintate M.E.N. în vederea acordării sau neacordării

acreditării.

Pe

fond, p

rin

cererea înregistrată la A.R.A.C.I.S. din 19 mai 2011, Universitatea „D.C."

din Târgu Mureș solicită acreditarea programului de studii universitare de

masterat Control, Expertiză și Audit din cadrul Facultății de Științe

Economice, semnând Contractul de Prestări Servicii din 19 mai 2011.

Verificarea

îndeplinirii cerințelor normative obligatorii, a criteriilor, a standardelor și

indicatorilor de performanță și a standardelor specifice a fost efectuată de

Comisia de Experți Permanenți - Științe Economice 2-a Consiliului A.R.A.C.I.S.

În

Ședința din data de 21 iulie 2011, Consiliul A.R.A.C.I.S. a hotărât acordarea

avizului de neacreditare a programului de studii universitare de masterat Control,

Expertiză și Audit din cadrul Facultății de Științe Economice a Universității

„D.C.” din Târgu Mureș.

Conform

prevederilor Art. 12.1 din Contractul de Prestări Servicii din 19 mai 2011,

Universitatea Dimitrie Cantemir din Târgu Mureș a depus Contestația

înregistrată la A.R.A.C.I.S. din 29 august 2012.

În

conformitate cu prevederile art. 13 alin. (1) din Regulamentul de organizare și

funcționare a A.R.A.C.I.S. aprobat prin H.G. 1257/2005 și Decizia Biroului

Executiv al A.R.A.C.I.S. din data de 31 august 2011 a fost numită o Comisie de

analiză a contestației conform Deciziei nr. 27/2011.

Comisia

de analiză a contestației a reanalizat dosarul propunând acordarea avizului de acreditare

cu calificativul încredere limitată a programului de studii universitare de

masterat Control, Expertiză și Audit din cadrul Facultății de Științe Economice

a Universității D.C. din Târgu Mureș.

Evaluarea

în Consiliul A.R.A.C.I.S. constată că programul de studii universitare de

masterat Control, Expertiză și Audit din cadrul Facultății de Științe Economice

a Universității D.C. din Târgu Mureș nu satisface cerințele normative

obligatorii, standardele și indicatorii de performanță și standardele

specifice.

În

consecință, votul membrilor Consiliului din Ședința din data de 27 octombrie 2012

nu a susținut propunerea C.S.C. și a condus la acordarea avizului de neacreditare

cu acordarea calificativului Neîncredere pentru programul de studii

universitare de masterat Finanțe - Control, Expertiză și Audit din cadrul Facultății

de Științe Economice a Universității „D.C." din Târgu Mureș, cu aplicarea art.

1 pct. 17 din O.U.G. nr. 75/2011.

Faptul

că vizita Comisiei de experți nu a fost inițial finalizată ori că evaluarea a

fost continuată de Comisia pentru soluționarea contestației, nu poate afecta

legalitatea deciziei finale a Consiliului A.R.A.C.I.S., câtă vreme procedura de

evaluare a fost parcursă, iar la adoptarea avizului, Consiliul a putut avea în

vedere toate constatările experților.

În

același timp,

conform

prevederilor art. 12 din Contractul de Prestări Servicii din 19 mai 2011 s-a

recurs la toate modalitățile legale de contestare a concluziilor rapoartelor de

evaluare ale Consiliului A.R.A.C.I.S.

În

întâmpinarea M.E.N. s-a solicitat de asemenea respingerea recursului,

arătându-se faptul că instanța de fond, respectiv Curtea de Apel Târgu Mureș, a

apreciat faptul că reclamanta-recurentă a invocat un singur argument prin acțiunea

introductivă privind contradicția între constatarea Comisiei de soluționare a

contestației și soluția Consiliului A.R.A.C.I.S.

Fata

de acest aspect, Curtea a reținut că în examinarea modului de soluționare a

cererii de acreditare a reclamantei poate să cerceteze numai respectarea

procedurilor prescrise de normele legale, neputând cenzura aprecierea

profesională realizată de Consiliul A.R.A.C.I.S. câtă vreme aceasta evaluare implica

o judecată bazată pe cunoștințe de specialitate și nu pe raționament juridic.

Curtea

poate interveni în verificarea exercitării dreptului de apreciere de către

Consiliul A.R.A.C.I.S. numai pentru a stabili dacă prerogativa de apreciere a

fost sau nu realizată cu exces de putere în sensul art. 2 lit. n) din Legea nr.

554/2004, respectiv prin încălcarea limitelor competentei prevăzute de lege sau

prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Având

în vedere aceste precizări, Curtea a reținut faptul că consiliul A.R.A.C.I.S.

este organul căruia îi aparține prerogativa validării raportului experților, în

baza verificării respectării metodologiei de evaluare externă;

Câtă

vreme Consiliul dispune de un drept de apreciere, stabilind în urma unor

dezbateri și a votului membrilor săi dacă propune Ministerului acreditarea sau

după caz neacreditarea instituției solicitante, instanța nu poate reține

existența unui element de nelegalitate în neînsușirea de către Consiliul A.R.A.C.I.S.

a propunerii formulate de Comisia de experți și C.S.C.;

În

aceiași timp, Curtea a observat din Raportul întocmit ca soluția la care s-a

oprit Consiliul a fost motivată, astfel încât s-a apreciat de instanță că

raportul Comisiei de analiză a contestației justifică soluția de neacreditare și

nu de acreditare cu încredere limitată față de neîndeplinirea următoarelor

standarde și indicatori de performanță: nu sunt conducători de doctorat care, să

activeze în programul supus evaluării; nu s-au identificat strategii

actualizate de predare pentru fiecare disciplină; s-a recomandat reconsiderarea

denumirii programului de masterat și restructurarea planului de învățământ;

Procedura

de evaluare a fost parcursă, iar la adoptarea avizului Consiliul a putut avea în

vedere toate constatările experților.

Mai

mut de atât, este nerelevant pentru examinarea legalității avizului de neacreditare

adoptat de Consiliul A.R.A.C.I.S., dacă propunerea inițială a Comisiei de

specialitate care a ținut cont de evaluarea nefinalizată a fost adoptată cu 8

sau 9 voturi, în condițiile în care în ședința Comisiei au fost prezenți 9

membri.

Nu

pot fi reținute ca pertinente susținerile reclamantei cu privire la nepublicarea

în M. Of. al României și neintrarea în vigoare a Ghidului de evaluare și

asigurare a calității programelor de studii universitare și a instituțiilor de învățământ

superior, document care a fost avut în vedere la acordarea calificativelor, din

moment ce actul în cauză nu este un act normativ supus obligației de publicare.

Ghidul

este un document

tehnic

elaborat de A.R.A.C.I.S. în temeiul prerogativelor conferite de art. 17 alin. (2)

lit. a), respectiv formulează și revizuiește periodic pe baza bunelor practici standarde

naționale de referință și indicatorii de performanță pentru evaluarea și

asigurarea calității în învățământul superior, elaborează și face publice propriile

proceduri de evaluare externă a calității educației conform lit. d) și lit. n)

din O.U.G. nr. 75/2005; publică manuale, ghiduri, lucrări de sinteză a bunelor

practici de evaluare și asigurare a calității.

În

același timp, Curtea a constatat că obligația de publicare care este stabilită în

sarcina A.R.A.C.I.S. de textele citate a fost îndeplinită prin publicarea pe

pagina de internet proprie a tuturor documentelor elaborate.

Acordarea

unui calificativ nu excedează activității de evaluare care nu implică doar

constatări de fapt așa cum susține reclamanta-recurenta, ci și asumarea unei

propuneri înaintate M.E.N. în vederea acordării sau neacordării acreditarii, astfel

încât se solicită respingerea recursului formulat și menținerea sentinței

atacate,

emisă legal de către

Curtea de Apel Târgu Mureș.

În

ceea ce privește lipsa calității procesuale pasive a M.E.N., se arată că

instanța de fond în mod greșit a reținut calitatea procesuala în prezenta cauză,

deoarece aceasta era posibilă numai în eventualitatea în care A.R.A.C.I.S.

acorda un aviz și Ministerul nu-și onora propriile prerogative privind această

speță, dar lipsa unui astfel de aviz din partea A.R.A.C.I.S. reprezintă o lipsă

de interes a reclamantului, fiind prematură chemarea în judecată a Ministerului,

fără a exista vreo obligație care să derive expres din neacreditarea

programului de studii, aceasta fiind o obligație ce aparține A.R.A.C.I.S. și nu

MEN.

Fără

raportul A.R.A.C.I.S. și avizul consiliului A.R.A.C.I.S. ministerul nu poate

emite ordinul privind acreditarea acestuia, neavând competența de a evalua

programul de studiu și de a constata îndeplinirea standardelor specifice.

Totodată,

Ministerul nu poate avea calitate procesuală într-o acțiune de anulare a unor

acte aparținând altui subiect de drept care are personalitate juridică și care

nu se află în subordinea M.E.N.

Având

în vedere faptul că A.R.A.C.I.S. este o instituție publică autonomă, de interes

național, cu personalitate juridică și cu buget propriu de venituri și

cheltuieli (conform art. 16 din O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calității

educației), ministerul nu poate interveni în modalitatea de adoptare a

deciziilor acestei instituții.

II.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

1.

Argumentele de fapt și de drept relevante

Susținerile

recurentei Universitatea D.C. Târgu Mureș referitoare la nepublicarea „Ghidului”

în M. Of. al României, arătând că prin cele conținute acesta ar fi un veritabil

act normativ, nu pot fi primite întrucât acesta nu îndeplinește nici din punct

de vedere al conținutului acest caracter normativ, fiind un document emanând de

la pârâta-intimată A.R.A.C.I.S., care are obligația de publicare a „Ghidului”

doar pe pagina proprie de internet - obligație pe care de altfel și-a

îndeplinit-o.

Nu

apare nicăieri obligația de publicare în M. Of. a acestui gen de documente întrucât

ele nu se constituie în regulamente destinate informării publice. De altfel

nici recurenta nu a susținut acest lucru ca o obligație legală ci ca o

necesitate decurgând din conținutul „Ghidului”.

În

ceea ce privește fondul contestației, subsumat faptului că Consiliul A.R.A.C.I.S.

nu putea decât să valideze concluziile Comisiei de soluționare a

contestațiilor, vor fi reținute următoarele aspecte:

Conform

dispozițiilor art. 31 lit. e) din O.U.G. nr. 75/2005:

„Procedura

de acreditare cuprinde următoarele activități:

e)

departamentul de acreditare al agenției de asigurare a calității (A.R.A.C.I.S.)

validează raportul experților prin verificarea respectării metodologiei de

evaluare externă”, validarea externă realizându-se, conform lit. d) de către o

comisie de expertiză în evaluare și acreditare numită de către A.R.A.C.I.S.

Termenul

„validare” nu are nicidecum înțelesul de aprobare a raportului de evaluare

aprobativ, respectiv de respingere a celui care concluzionează în sens contrar,

Consiliul A.R.A.C.I.S. având conform H.G. nr. 1418/11 octombrie 2006 pentru aprobarea

Metodologiei de evaluare externă și a listei indicatorilor de performanță a A.R.A.C.I.S.

-„rolul de a evalua capacitatea managerială și educațională a furnizorului de educație

ca, pe această bază, să poată ajunge în situația de a constata, și apoi a

valida sau invalida, documentat și, public, funcționarea (pct. 1.5.).

Astfel

analiza urmărește mai multe domenii precum:

-

capacitate instituțională;

-

eficacitate educațională;

-

managementul calității.

Ori,

analizând în Consiliul A.R.A.C.I.S. raportul comisiei externe care propunea

acordarea avizului de acreditare a calificativului încredere limitată a programului

de studii universitare de master, s-a concluzionat faptul că acesta nu satisface

cerințele normative, standardele și indicatorii specifici, față de constatările

comisiei de analiză a contestației conform căreia:

Programul

de masterat Control, Expertiză și Audit, a funcționat începând din anul

universitar 2009/2010, conform aprobării senatului Universității „D.C., din

Târgu Mureș și s-a regăsit în Anexa 1 la Ordinul M.E.N. din 29 septembrie 2009

la domeniul Finanțe. Aprobarea Senatului a fost obținută pe domeniul Finanțe,

ca atare, evaluarea pentru acreditare a fost solicitată pentru același domeniu -

Finanțe.

Din

analiza planului de învățământ a rezultat că programul de masterat Control,

Expertiză și Audit, poate fi încadrat atât în domeniul Finanțe cât și în

domeniul Contabilitate.

Competențele

definite în suplimentul de diplomă îmbină recomandările naționale de calificări

pentru cele două domenii: Finanțe și Contabilitate.

Nu

sunt conducători de doctorat care să activeze în programul supus evaluării.

Nu

s-au identificat strategii actualizate de predare pentru fiecare disciplină.”

Evaluarea acestor

lipsuri poate fi apreciată în mod diferit de către Comisia de contestații - în

sensul avizului de încredere limitată, respectiv de Consiliul A.R.A.C.I.S. - în

sensul respingerii, constatarea neîndeplinirii respectivelor criterii

profesionale obligatorii conform H.G. nr. 1418/2006, conducând la această

concluzie.

De asemenea,

recurenta nu a contestat în mod punctual, valabil, nerealitatea celor

consemnate în Raport, insistând asupra concluziei acordării avizului.

În realitate, în

lipsa unor indicatori cuantificabili, existența chiar doar a unei singure

situații neconforme în oricare dintre domenii, poate fi apreciată în sensul

neacreditării.

Astfel, neputând fi

limitată marja de apreciere a Consiliului A.R.A.C.I.S. de concluziile unei

comisii, instanța apreciază că hotărârea primei instanțe este, în ceea ce

privește acest capăt de cerere temeinică și legală.

În aceste condiții nu

poate fi admis nici capătul de cerere de a fi obligat pârâtul-intimat M.E.N. să

propună includerea specializărilor de master în H.G. referitoare la

universitățile acreditate în acest sens, fiind vorba despre o acțiune subsecventă,

cum de altfel prevăd dispozițiile H.G. nr. 1418/2006 - pct. 1.5.

adoptate în recurs

Față de cele ce

preced, cum motivele de recurs nu apar întemeiate în conformitate cu dispozițiile

art. 304, art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor

art. 312 C. proc. civ. îl va respinge ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Universitatea D.C. Târgu Mureș împotriva sentinței nr. 262 din 31

mai 2013 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 29 ianuarie 2014.