ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2901/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București Secția a VIII - a Contencios Administrativ și Fiscal,  la data de  12.06.2014, sub nr. 3909/2/2014, reclamantul A a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor, prin ministru, și Centrul de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile (denumită în continuare C.I.A.S), prin Director General:

anularea Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 252/25.03.2014 privind revocarea reclamantului din funcția deținută în cadrul Consiliului de conducere al C.I.A.S., cu consecința desființării, în parte, a actelor juridice subsecvente, și repunerea în funcția deținută anterior de reclamant;

obligarea pârâților să achite indemnizația lunară de la data emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 252/23.03.2014 și până la data repunerii în funcția anterior deținută, în cuantumul prevăzut de Ordinul Ministrului Transporturilor nr.2237/13.12.2012, respectiv 20 % din venitul salarial lunar brut, al directorului general al CLAS.;

obligarea pârâților să achite dobânda legală aferentă sumelor cuvenite reclamantului cu titlul de indemnizație lunară, până la data achitării efective a acestora;

rectificarea modului de întocmire a Ordinelor de numire și revocare din funcție a membrilor consiliului de conducere al C.I.A.S., respectiv a anexelor, în conformitate cu art. ll, pct.(6) al Regulamentului de Organizare și Funcționare al C.I.A.S. prevăzut în Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1013 din 06 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial nr. 720 din 20 octombrie 2010;

obligarea pârâților, la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecata prezentului litigiu, constând din taxă judiciară de timbru și onorariu avocațial, în temeiul art. 453 alin. 1 C.proc.civ.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 2528 din data de 29.09.2014 pronunțată de Curtea  de Apel București - Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal s-a admis excepția lipsei de interes invocată din oficiu și s-a respins, în consecință, capătul 4 al cererii de chemare în judecată ca lipsit de interes.

A fost admisă, în parte, acțiunea promovată de reclamantul A în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor și Centrul de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile.

A fost anulat Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 252/25.03.2014 și actele subsecvente care îl privesc pe reclamant.

Au fost obligați pârâții la repunerea reclamantului în funcția deținută anterior emiterii ordinului contestat.

S-a dispus obligarea pârâților la plata către reclamant a indemnizației lunare de la data emiterii Ordinului nr. 252/23.03.2014 și până la data repunerii în funcția anterior deținută, în cuantumul prevăzut de Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 2237/13.12.2012, respectiv 20% din venitul salarial lunar brut, al directorului general al CIAS, precum și la plata dobânzii legale aferente sumelor cuvenite reclamantului cu titlu de indemnizație lunară, până la data achitării efective a acestora.

Au fost obligați pârâții la plata către reclamant a sumei de 650 lei cu titlu de cheltuieli de judecată (taxă judiciară de timbru în parte) cu aplicarea art. 453 C.pr.civ.

În baza dispozițiilor art. 452 C.pr.civ., a fost respinsă cererea reclamantului de obligare a pârâților la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariu de avocat.

S-a respins cererea pârâtului CIAS de obligare a reclamantului la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

Recursul

Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor invocând în drept disp. art. 488 alin. 1, punctele 6 și 8 din Codul de procedură civilă.

În motivarea cererii de recurs a arătat că instanța de fond a reținut, în mod greșit, faptul că raporturile dintre membrii Consiliului de Conducere al CIAS și Ministerul Transporturilor nu pot fi asimilate raporturilor specifice mandatului, cu toate consecințele juridice aferente, sens în care, prin Sentința civilă nr. 2528/29.09.2014, instanța de fond a admis în parte cererea de chemare în judecată.

Contrar celor reținute de către instanța de fond, în cauza dedusă judecății mandatul este cel care guvernează relația dintre părți, fapt ce reiese chiar din dispozițiile art. 11 din Regulamentul de Organizare și Funcționare al C.I.A.S., aprobat prin H.G. nr.1013/06.10.2010, avut în vedere de către instanță în soluționarea cererii, și care, prin conținutul său, face referire expresă la mandat și la revocarea mandatului.

Or, Codul civil, prin prevederile sale referitoare la mandat, stipulează că încetarea acestuia decurge din caracterul

intuitu personae

al mandatului, ce presupune pe tot parcursul său existența încrederii.

Felul în care este formulat textul art.2031 alin (1) Cod Civ - mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat și chiar dacă a fost declarat irevocabil - nu lasă loc la interpretarea voinței legiuitorului de a deroga în această materie de la principiul forței obligatorii, consacrând practic revocabilitatea

ad nutum

a mandatului, sens în care recurentul a invocat practica judiciară constantă în a admite revocarea unilaterală a mandatului.

Prin urmare, având în vedere faptul că mandatul acordat intimatului reclamant prin O.M.T. 1338/24.10.2013 a avut la bază, pe lângă temeiurile de drept identice cu cele ale ordinului contestat, încrederea autorității tutelare în mandatar (reclamant), în mod evident, atunci când nu mai subzistă încrederea mandantului în mandatar, mandatul acordat poate fi revocat, acest lucru fiind de însăși esența mandatului.

Pentru aceleași considerente, conduita ministerului în ceea ce privește retragerea încrederii acordate mandatarului nu poate fi asimilată unui exces de putere, astfel cum în mod greșit a apreciat instanța de fond. În cauză nu se poate vorbi  despre o încălcare a limitelor competenței  prevăzute de  lege sau  de o  încălcare a drepturilor și libertăților cetățenilor. Potrivit temeiurilor de drept care au stat la baza emiterii ordinului contestat și care nu prevăd condițiile în care cel căruia legea îi conferă aceste atribuții poate dispune în consecință, membrii Consiliului de Conducere al CIAS sunt numiți și revocați prin ordin de ministru, sens în care ordinul de numire a Consiliului de conducere al CIAS în noua componență reprezintă o revocare, lăsată de legiuitor la latitudinea ministrului, fără impunerea vreunei condiții în care acesta poate fi emis.

Mai mult decât atât, se apreciază de către instanța de fond existența excesului de putere pornindu-se de la aprecierea greșită că ministerul  ar fi făcut abstracție de drepturile pretinse de personalul angajat. Or, între reclamant și minister nu existau niciun fel de raporturi de serviciu nici la momentul numirii în Consiliul de Conducere al CIAS și nici la momentul revocării din calitatea de membru, fapt ce demonstrează o dată în plus că pentru retragerea mandatului acordat exclusiv pe baza încrederii nu este necesară o motivare din partea mandantului care să explice conduita adoptată.

Așadar, în condițiile în care raportul juridic dedus judecății s-a născut sub incidența unor dispoziții legale, fără o motivare în fapt (OMT nr. 1338/24.10.2013), și a fost însușit de reclamant ca atare, este indubitabil just ca efectele lui să fie stinse în conformitate cu aceleași prevederi legale (OMT nr. 252/25.03.2014).

De asemenea, soluția instanței de fond privind repunerea în situația anterioară emiterii ordinului contestat este neîntemeiată și apare ca fiind contradictorie măsurii privind anularea actelor subsecvente OMT nr. 252/25.03.2014 în ceea ce-l privește pe reclamant.

Prin acest ordin a fost numit Consiliul de Conducere al CIAS într-o altă componență decât cea stabilită prin OMT nr. 1338/24.10.2013, Consiliul de Conducere fiind schimbat în integralitate și nu doar în ceea ce-l privește pe reclamant, motiv pentru care în speță nu ne aflăm în situația vacantării unui loc în Consiliu care să poată permite repunerea reclamantului în calitatea de membru, ca urmare a anulării de către instanță a OMT nr. 252/25.03.2014.

De altfel, o asemenea măsură ar veni în contradicție cu considerentele instanței de fond în aprecierea făcută asupra excesului de putere prin invocarea "drepturilor pretinse de personalul angajat" care, în situația actuală, urmare a numirii noii componențe a Consiliului de conducere, va crea un precedent, de data aceasta în favoarea noilor membri, întrucât între aceștia și minister, spre deosebire de cazul reclamantului, există raporturi de serviciu/muncă.

Sentința a fost criticată și sub aspectul obligării ministerului la plata către reclamant a indemnizației lunare și a dobânzii legale aferente, întrucât această obligație nu este în sarcina ministerului.

Astfel, potrivit dispozițiilor art.1 din H.G. nr.1013/06.10.2010 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile

,

CIAS este organism tehnic permanent specializat, aflat în subordinea Ministerului Transporturilor, care se organizează și funcționează ca instituție publică finanțată integral din venituri proprii.

OMT nr.2237/13.12.2012 privind stabilirea indemnizației membrilor Consiliului de conducere al CIAS, reținut de către instanța de fond în pronunțarea soluției, stabilește faptul că pentru activitatea depusă în cadrul Consiliului, membrii acestuia beneficiază de o indemnizație lunară de 20% din venitul salarial lunar brut al directorului general. Potrivit aceluiași text, CIAS va pune în aplicare dispozițiile ordinului.

Prin urmare, prin ordin de ministru se stabilește doar cuantumul indemnizației, urmând ca aceasta să fie plătită de către CIAS, pentru activitatea depusă în cadrul acestuia.

Este evident faptul că Ministerul Transporturilor nu poate fi obligat nici la plata indemnizației lunare a membrilor Consiliului de conducere pentru activitatea depusă în cadrul CIAS și nici la dobânzile aferente acesteia, acordate de către instanța de fond, având în vedere, pe de o parte caracterul accesoriu al acestora, iar pe de altă parte, faptul că plata indemnizației a fost stabilită prin OMT nr.2237/13.12.2012 în sarcina CIAS.

De asemenea, în mod greșit instanța de fond a dispus obligarea Ministerului Transporturilor la plata cheltuielilor de judecată, în condițiile în care nu se poate reține culpa ministerului cu privire la celelalte pretenții.

Procedura in fața instanței de recurs.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin.(2) și (3) din Codul de procedură civilă, republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 11 februarie 2016, în conformitate cu dispozițiile art.493 alin.(4) din Codul de procedură civilă, republicat.

Prin Încheierea din Camera de Consiliu din data de 26 aprilie 2016 s-a admis în principiu recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 2528 din 29 septembrie 2014 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal.

Apărările intimaților

Intimatul Centrul de Investiții și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, precum și a solicitării recurentei cu privire la plata de către CIAS a despăgubirilor.

A susținut că în mod greșit recurenta apreciază că mandatul poate fi revocat oricând expres sau tacit, conform prevederilor Codului civil, fără a ține cont de dispozițiile HG nr. 1013/2010.

Intimatul reclamant A a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea soluției primei instanțe ca fiind legală și temeinică.

A susținut, în esență, că revocarea din funcție poate fi făcută numai pentru motivele limitativ și expres prevăzute de legea specială, respectiv art. 11 din Regulamentul de Organizare și Funcționare al CIAS, prevăzut în Anexa la HG nr. 1013/2010.

A mai arătat că, în lipsa unui ordin de revocare întocmit conform legii speciale, ordinul de numire se încadrează in categoria actelor administrative cu caracter individual, fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004, cu rigorile și protecțiile aduse inclusiv contra excesului de putere, prevăzut la art. 2 alin 1 lit. (n).

Considerentele și soluția instanței de recurs

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, față de următoarele considerente:

Prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1338/24.10.2013 a fost numit Consiliul de conducere al Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile, în componența din anexa la ordin, dată cu care Ordinul nr. 1303/2013 își încetează aplicabilitatea. Conform anexei la menționatul ordin, reclamantul este membru al Consiliului de conducere.

Prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 252/25.03.2014, contestat în speță, este numit noul Consiliu de conducere al Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile, în componența din anexa la ordin, dată cu care Ordinul nr. 1338/2013 își încetează aplicabilitatea. Conform anexei la menționatul ordin, reclamantul nu mai este numit membru al Consiliului de conducere.

Potrivit mențiunilor din preambul, cele două ordine au fost emise în conformitate cu disp. art. 11 alin. 1 și 2 din OG 26/2009 privind înființarea Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile și ale art. 5 alin. 4 din HG 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor, cu modificările și completările ulterioare, nefiind indicate disp. art. 11 alin. 9 lit. h din HG 1013/2010 ca temei al încetării aplicabilității Ordinului ministrului transporturilor nr. 1338/24.10.2013.

Conform art. 11 alin. 1 și 2 din OG 26/2009, conducerea CIAS este asigurată de către un consiliu de conducere format din 5 persoane, al cărui președinte este directorul general.

(2) Directorul general și ceilalți membri ai consiliului de conducere sunt numiți și revocați prin ordin al ministrului transporturilor și infrastructurii.

Se constată, așadar, că prerogativei legale de numire în funcția de membru al Consiliului de conducere, prerogativă ce aparține ministrului, îi este atașată, potrivit principiului simetriei actelor juridice, prerogativa de revocare din funcție.

Instanța de fond a reținut că actul de revocare a mandatului reclamantului nu este motivat, nici în fapt și nici în drept, astfel că nu se poate decât prezuma că revocarea Ordinului nr. 1338/2013 a constituit o măsură întemeiată pe art. 11 alin. 9 lit. h din HG 1013/2010 potrivit cărora  mandatul președintelui și al membrilor Consiliului de conducere încetează în următoarele situații: h) prin revocare de către ministrul transporturilor și infrastructurii pentru încălcarea prevederilor prezentului regulament, ale Ordonanței Guvernului nr. 26/2009, aprobată cu modificări prin Legea nr. 55/2010, și ale Ordonanței Guvernului nr. 51/1999 privind investigația tehnică a accidentelor și incidentelor din aviația civilă, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 794/2001.

Înalta Curte constată că actul administrativ de numire a intimatului reclamant ca membru al Consiliului de conducere al Centrului de Investigații și Analiză pentru Siguranța Aviației Civile are aceeași formă cu ordinul prin care a fost revocat din funcție, în sensul că se menționează dispoziția de numire a Consiliului de conducere, în componența din anexa la ordin, și încetarea aplicabilității ordinului prin care a fost numit Consiliul de conducere anterior, și sub acest aspect reținându-se aplicarea principiului simetriei actelor juridice.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că relațiile dintre părți sunt guvernate de mandat, HG 1013/2010 făcând referire în mod expres la noțiunea de „mandat” al membrilor Consiliului de conducere, aceștia având, în consecință, calitatea de mandatari, iar Ministerul Transporturilor calitatea de mandant.

Potrivit art. 2030 lit. a Cod civil, pe lângă cauzele generale de încetare a contractelor, mandatul încetează prin oricare dintre următoarele moduri: a) revocarea sa de către mandant.

Art. 2031 alin.1 Cod civil prevede că mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat și chiar dacă a fost declarat irevocabil.

Rezultă că mandatul este esențialmente revocabil, fiind valabil cât timp există încrederea mandantului, care a stat, de altfel, la baza încheierii contractului de mandat.

Se constată că în speță a intervenit o revocare a mandatului intimatului reclamant, mandat care s-a bazat exclusiv pe încrederea mandantului, astfel că nu este necesară o motivare prin care să fie justificată conduita de retragere a încrederii acordate la momentul emiterii ordinului de numire.

Această manifestare de voință a mandantului este concretizată în ordinul contestat, care nu conține o motivare de natură să satisfacă exigențele menționate de instanța de fond, având în vedere tocmai cauza revocării constând în retragerea încrederii, care decurge din caracterul intuitu personae al mandatului și din derogarea de la principiul forței obligatorii a contractului.

Astfel, această modalitate de încetare a mandatului unui membru, în calitate de reprezentant al unei autorități, ține de voința autorității care l-a mandatat să o reprezinte.

Nu este lipsit de relevanță nici faptul că nu exista un raport de serviciu între intimatul reclamant și ministerul pârât la data numirii ca membru în Consiliul de conducere, rezultând că temeiul numirii l-a reprezentat încrederea acordată de minister, fiind vorba despre un mandat reglementat de prevederile Codului civil.

În consecință, nu poate fi reținut argumentul instanței de fond potrivit căruia ordinul contestat este emis cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. 1 lit. n din Legea 554/2004, fiind emis cu depășirea limitelor dreptului de apreciere recunoscut autorității publice, în raport de împrejurarea că nu a fost motivat, câtă vreme revocarea este consecința retragerii încrederii în considerarea căreia a fost încredințat intimatului reclamant mandatul de membru al Consiliului de conducere și nu a unei conduite dintre cele la care se referă art. 11 alin. 9 lit. h din HG 1013/2010, care nu a fost menționat ca temei de drept al emiterii ordinului.

Instanța de control judiciar constată că sunt fondate și criticile privind modul de soluționare a cererii de repunere în funcția deținută anterior, instanța admițând în mod greșit și acest capăt al acțiunii prin repunerea reclamantului în funcția de membru al Consiliul de conducere, întrucât raportul juridic dedus judecății nu era un raport de muncă  sau de serviciu care să justifice această reintegrare.

Dat fiind caracterul accesoriu al celorlalte capete de cerere față de capătul principal de cerere, se reține caracterul nefondat și al acestora, ceea ce impune soluția de respingere.

Față de toate aceste considerente, se reține că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare     prevăzut de art. 488 pct. 8 NCPC, astfel că în temeiul art. 496 NCPC, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și rejudecând, va respinge acțiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE :

Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 2528 din 29 septembrie 2014 a Curtii de Apel București - Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal.

Casează sentința atacată și rejudecând;

Respinge acțiunea ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 noiembrie 2016.