ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4011/2020

Ședința publică din data de 29 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună:

- anularea Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor prin care a fost revocat din funcția de Director al Organismului de Licențe Feroviare Roman, ca fiind nelegal, nemotivat și emis cu încălcarea dispozițiilor Legii nr. 42/2016 privind aprobarea O.U.G. nr. 33/2015 pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul feroviar;

- obligarea pârâtului la plata daunelor materiale constând în diferența de salariu cuvenită pentru funcția de Director și Președinte al Comitetului Director al Organismului de Licențe Feroviare Roman, conform Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1545/27.11.2015, și salariul acordat reclamantului pentru funcția de încadrare ulterioară emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 379/09.05.2016, respectiv cea de consilier al Directorului General din cadrul AFER;

- obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 100.000 RON;

- suspendarea efectelor Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, până la soluționarea cauzei de față, potrivit dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2400 din 16.06.2017, a admis în parte acțiunea reclamantului, a anulat Ordinul nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, a obligat pârâtul la plata daunelor materiale constând în diferența de salariu dintre salariul avut înainte de data de 09.05.2016 și salariul efectiv încasat după această dată, a respins capătul de cerere privind acordarea daunelor morale, ca neîntemeiat, precum și cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 379/09.05.2016 până la soluționarea definitivă a cauzei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii reclamantului.

În motivarea căii de atac, încadrabilă în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată este insuficient motivată și a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

3.1. Acțiunea a fost formulată cu depășirea termenului de 6 luni, prevăzut de dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare.

3.2. Acțiunea este inadmisibilă, întrucât procedura prealabilă a fost formulată peste termenul stabilit prin legea anterior arătată.

3.3. Este eronată și nemotivată concluzia primei instanțe în sensul că actul administrativ contestat nu a fost motivat. Astfel, deși instanța a arătat că nu au fost indicate temeiurile juridice avute în vedere la adoptarea soluției administrative materializate prin actul în discuție, aceasta și-a fundamentat soluția chiar pe textele legale indicate în preambulul ordinului contestat.

3.4. Este nemotivată sentința criticată pe capătul de cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor.

3.5. Numirea intimatului în funcția de Director al Organismului de Licențe Feroviare Roman din cadrul AFER reprezintă un mandat, iar în cazul revocării acestuia măsura nu trebuia motivată.

3.6. Instanța a obligat pârâtul să îi plătească reclamantului diferența de salariu începând cu data de 09.05.2016 și până la o dată neprecizată, situație în care acesta devine debitorul unei obligații perpetue și continue.

Intimatul a formulat întâmpinare, precum și note scrise în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a menționat la pct. 1 al prezentei decizii, intimatul A. a investit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect:

- anularea Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor prin care a fost revocat din funcția de Director al Organismului de Licențe Feroviare Roman;

- obligarea pârâtului la plata daunelor materiale constând în diferența de salariu cuvenită pentru funcția de Director și Președinte al Comitetului Director al Organismului de Licențe Feroviare Roman, conform Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1545/27.11.2015, și salariul acordat reclamantului pentru funcția de încadrare ulterioară emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 379/09.05.2016, respectiv cea de consilier al Directorului General din cadrul AFER;

- obligarea pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 100.000 RON;

- suspendarea efectelor Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, până la soluționarea cauzei de față;

Prima instanță a admis în parte acțiunea reclamantului, a anulat Ordinul nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor, a obligat pârâtul să plătească reclamantului daune materiale, reprezentând diferența de salariu dintre salariul avut înainte de data de 09.05.2016 și salariul efectiv încasat după această dată; totodată, a respins celelalte capete de cerere, ca neîntemeiate.

Pentru a pronunța această soluție, instanța avut în vedere următoarele considerente:

Reclamantul a fost angajat, începând cu data de 02.05.2001, la Autoritatea Feroviara Română (AFER) fiind încheiat în acest sens Contractul Individual de Muncă nr. 697/2001.

Prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 607/30.05.2014, acesta a fost numit în funcția de Director al Organismului de Licențe Feroviare Român (OLFR) din cadrul AFER.

Prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1545/27.11.2015, reclamantului i s-a stabilit un salariu de bază în cuantum de 6.053 RON, începând cu data de 01.12.2015, și a fost încheiat în acest sens Actul adițional nr. x/29.12.2015.

Prin Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 379/09.05.2016, reclamantul a fost revocat din funcția de Director al OLFR.

Urmare a demersurilor întreprinse pe lângă AFER, reclamantul a fost încadrat pe postul de Consilier Director General pe o perioada de șase luni la Compartimentul Consilieri Director General, fiind încheiat în acest sens Actul adițional nr. x/09.05.2016.

După expirarea perioadei de șase luni, AFER a întocmit Decizia nr. 1030/2374/07.11.2016 prin care, începând cu data de 09.11.2016, reclamantul a fost încadrat în funcția de Consilier Director General la Compartimentul Consilieri Director General fiind încheiat Actul adițional nr. x/07.11.2016.

* În speța de față, nu sunt îndeplinite condițiile impuse de dispozițiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea efectelor Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 607/30.05.2014.

* Actul administrativ dedus controlului de legalitate al instanței de specialitate nu este motivat, în condițiile în care art. 2031 alin. (1) C. civ. nu este aplicabil în situația reclamantului, deoarece nu este în discuție un raport juridic civil, ci unul de drept administrativ.

Conform prevederilor Legii nr. 42/2016, în vigoare la data emiterii ordinului contestat, revocarea din funcție putea fi realizată doar după parcurgerea procedurii de selecție a noilor directori, organizată și realizată în aplicarea acestui din urmă act normativ.

Or, o asemenea procedură nu a fost realizată până în prezent, întrucât Guvernul României nu a emis un act normativ de modificare și completare a H.G. nr. 626/1998 privind organizarea și funcționarea Autorității Feroviare Române - AFER, cu modificările și completările ulterioare.

* Reclamantul este îndreptățit să primească daune materiale, constând în diferența de salariu dintre cel avut înainte de data de 09.05.2016 și salariul efectiv încasat după această dată.

* Reclamantul nu a dovedit existența prejudiciului moral, în condițiile în care a invocat doar o eventuală vătămare a imaginii sale, fără ca aceasta să se întemeieze pe o mențiune din actul contestat în sensul că revocarea din funcție reprezintă o sancțiune administrativă.

Înalta Curte împărtășește doar parțial soluția primei instanțe.

5.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Contrar celor susținute de autoritatea recurentă, instanța de fond a argumentat soluția pronunțată, reținând că este fondat motivul de nelegalitate referitor la nemotivarea actului administrativ contestat. În raport de această dezlegare, care conducea la sancțiunea nulității ordinului aflat în discuție, instanța nu trebuia să procedeze la analiza celorlalte motive de nelegalitate invocate de intimat prin cererea de chemare în judecată.

În consecință, nu este fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

5.2. 5.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material")

5.2.1. Criticile recurentului prezentate la pct. 3.1 și 3.2 din decizie sunt nefondate.

Prin încheierea de ședință din 26.05.2017, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii motivată de îndeplinirea tardivă a procedurii prealabile, constatând că au fost respectate dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare, cererea de revocare a actului administrativ contestat fiind depusă în interiorul termenului de 30 de zile de la data comunicării acestuia, respectiv la data de 08.06.2016.

Prin aceeași încheiere de ședință, instanța a respins excepția tardivității acțiunii, considerând că termenul de 6 luni curge de la data expirării termenului legal de soluționare a plângerii prealabile, respectiv de la data de 08.06.2016, cererea de chemare judecată fiind introdusă în termenul mai sus arătat, mai precis la data de 13.12.2016.

În cadrul memoriului de recurs, partea nu atacat și această încheiere de ședință, deși trebuia să o facă dacă era nemulțumită de modul de soluționare a celor două excepții mai sus arătate, în raport de dispozițiile art. 486 alin. (1) lit. c) coroborate cu cele ale art. 248 alin. (5) C. proc. civ.

În mod indiscutabil, sintagma "odată cu fondul" nu poate fi interpretată în sensul că un recurs îndreptat exclusiv asupra sentinței prin care instanța s-a pronunțat asupra fondului ar putea fi considerat ca fiind îndreptat implicit și împotriva unei încheieri interlocutorii.

5.2.2. Referitor la criticile recurentului nominalizate la pct. 3.3 - 3.5 din decizie

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Așadar, motivarea este o formalitate substanțială a cărei absență sau insuficiență antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmărește o dublă finalitate: îndeplinește o funcție de transparență a procedurilor administrative în profitul cetățenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat și permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar și neechivoc raționamentele instituției care a emis actul. De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

O motivare insuficientă sau greșită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

În cauza de față, Înalta Curte apreciază că Ordinul nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor este motivat în drept. (sn) În concret, temeiurile juridice care au fundamentat măsura administrativă adoptată au fost nominalizate în preambulul acestui ordin:

- Art. 29 alin. (4), (6) și (7) din Legea nr. 55/2006 privind siguranța feroviară, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora:

"(4) Conducerea Organismului de Licențe Feroviare Român este exercitată de un director pe o perioadă de 4 ani. Mandatul directorului poate fi prelungit o singură dată. (…)

(6) Directorul este selectat în baza unui concurs/examen, în condițiile legii. Criteriile și modalitatea de selecție, de desemnare și de numire a directorului sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului.

(7) Mandatul de director al Organismului de Licențe Feroviare Român încetează la expirarea duratei, prin demisie, prin deces, în cazul apariției unui conflict de interese sau în cazurile și condițiile prevăzute de lege."

- art. 2030 lit. a) C. civ., potrivit căruia pe lângă cauzele generale de încetare a contractelor, mandatul încetează prin revocarea sa de către mandant.

- art. 2031 alin. (1) din actul normativ anterior enunțat, în care se precizează că mandantul poate oricând revoca mandatul, expres sau tacit, indiferent de forma în care contractul de mandat a fost încheiat și chiar dacă a fost declarat irevocabil.

Însă, ordinul contestat în cauză nu este motivat în fapt. Emitentul acestuia nu a indicat în concret care sunt temeiurile de fapt pentru care a procedat la adoptarea măsurii de revocare a recurentului din funcția de director al Organismului de Licențe Feroviare Român, pentru a permite autorității judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. În atare situație, ordinul este lovit de nulitate.

5.2.3. Critica prezentată la pct. 3.6 este fondată.

Într-adevăr, având în vedere împrejurarea că ordinul de revocare a intimatului din funcția de Director al Organismului de Licențe Feroviare Român este lovit de nulitate, acesta are dreptul să primească daune materiale, constând în diferența de salariu dintre cel avut înainte de data emiterii ordinului în discuție și cel încasat după această dată, în raport de dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (în vigoare în perioada de referință).

Înalta Curte apreciază că se impune stabilirea perioadei până la care intimatul este îndreptățit să primească drepturile salariale aflate în discuție.

La momentul emiterii Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 607/30.05.2014 - prin care intimatul a fost numit în funcția de Director al Organismului de Licențe Feroviare Român (OLFR) din cadrul AFER - în prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 55/2006 privind siguranța feroviară se menționau următoarele: "Conducerea Organismului de Licențe Feroviare Român este exercitată de un comitet director compus din 5 persoane, al cărui președinte este directorul Organismului de Licențe Feroviare Român, numit prin ordin al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului." Este de observat faptul că directorul Organismului de Licențe Feroviare Român nu era numit pe o perioadă determinată, în cadrul unui mandat.

Însă, textul legal anterior citat a fost modificat prin O.U.G. nr. 33/2015, după cum urmează: "Conducerea Organismului de Licențe Feroviare Român este exercitată de un director pe o perioadă de 4 ani. Mandatul directorului poate fi prelungit o singură dată."

Având în vedere dispoziția normativă mai sus citată (în vigoare la momentul emiterii Ordinului nr. 379/09.05.2016 emis de Ministrul Transporturilor), instanța de control judiciar va stabili că intimatul trebuie să primească daune materiale, constând în diferențe salariale, pe o perioadă de 4 ani, adică pentru perioada 09.05.2016 - 30.05.2018.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentința atacată și, rejudecând cauza, va obliga pârâtul la plata daunelor materiale reprezentând diferența dintre salariul avut înainte de data de 09.05.2016 și salariul efectiv încasat după această dată, pentru perioada 09.05.2016 - 30.05.2018.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Transporturilor (în prezent Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor) împotriva sentinței civile nr. 2400 din 16 iunie 2017 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința atacată și, rejudecând:

Obligă pârâtul la plata daunelor materiale reprezentând diferența dintre salariul avut înainte de 9.05.2016 și salariul efectiv încasat după această dată, pentru perioada 9.05.2016-30.05.2018.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 iulie 2020.