ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6887/2020

Ședința publică din data de 16 decembrie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 30.08.2017 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor: obligarea Ministerului Transporturilor la încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători; obligarea Ministerului Transporturilor la achitarea contravalorii compensațiilor de serviciu public datorate retroactiv, ca urmare a neîncheierii contractului de servicii publice de transport feroviar de călători și neincluderii operatorului privat de transport feroviar A. în bugetul aferent anului 2017, împreună cu dobânda legală calculată până la data achitării efective a contravalorii compensațiilor.

Ulterior, reclamanta a formulat cerere de modificare a acțiunii, în temeiul dispozițiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., prin care a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a Autorității pentru Reformă Feroviară, autoritate care, potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 62/2016 funcționează în subordinea Ministerului Transporturilor

Prin sentința civilă nr. 3284 din 10 iulie 2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor și Autoritatea pentru Reforma Feroviară, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 3284 din 10 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei pe fond, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, cu consecința:

Cererea de recurs este întemeiată pe motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a formulat critici ample la adresa sentinței atacate .

Intimata-pârâtă Autoritatea pentru Reformă Feroviară a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința recurată, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru motivele ce vor fi arătate în continuare, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din noul C. proc. civ.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor: obligarea acestuia la încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători; la achitarea contravalorii compensațiilor de serviciu public datorate retroactiv, ca urmare a neîncheierii contractului de servicii publice de transport feroviar de călători și neincluderii operatorului privat de transport feroviar A. în bugetul aferent anului 2017, împreună cu dobânda legală calculată până la data achitării efective a contravalorii compensațiilor.

Ulterior, reclamanta a formulat cerere de modificare a acțiunii, în temeiul dispozițiilor art. 204 alin. (1) C. proc. civ., prin care a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a Autorității pentru Reformă Feroviară, autoritate care, potrivit dispozițiilor art. 1 din O.U.G. nr. 62/2016 funcționează în subordinea Ministerului Transporturilor

Prin sentința atacată, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Transporturilor și Autoritatea pentru Reforma Feroviară, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

Reclamanta A. S.R.L. are calitatea de operator de transport feroviar de călători, astfel cum rezultă din conținutul licenței de transport feroviar nr. 60 acordată prin Decizia nr. 4010/60/05.12.2016 emisă de Autoritatea Ferovieră Română - Organismul de Licențe Feroviare Român și din conținutul certificatelor de siguranță partea A nr. x și partea B nr. x emise de către Autoritatea de Siguranță Ferovieră Română.

În temeiul prevederilor art. 18 alin. (1) din O.U.G. nr. 12/1998 și în temeiul prevederilor art. 12 alin 1 din H.G. nr. 581/1998, reclamanta A. S.R.L. a încheiat cu Compania Națională de Căi Ferate " CFR"-SA contractul de acces pe infrastructura feroviară nr. 1/03.01.2017.

Potrivit art. 2.1 din contractul de acces pe infrastructura feroviară nr. 1/03.01.2017, CFR pune la dispoziția reclamantei infrastructura feroviară publică interoperabilă, precum și cea neinteroperabilă neînchiriată, în baza prezentului contract de acces.

În fapt, prin cererea nr x/28.12.2016, înregistrată la Ministerul Transporturilor sub nr. x/28.12.2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat Ministerului Transporturilor încheierea contractului de servicii publice de transport feroviar de călători începând cu anul 2017.

Ulterior, prin adresa nr. x/18.01.2017, înregistrată la Ministerul Transporturilor sub nr. x/18.01.2017 reclamanta A. S.R.L. a transmis către Ministerul Transporturilor o nouă solicitare de inițiere a procedurilor legale necesare pentru semnarea contractului de servicii publice de transport feroviar de călători, însoțită de toate înscrisurile ce fac dovada calității societății de operator de transport feroviar.

(a) copie după actul constitutiv al societății;

(b) certificatul de înregistrare a societății la Registrul Comerțului;

(c) completarea legendei la lista completă a trenurilor de călători pentru anul 2017 cu perioadele aferente.

Prin adresa nr. x/25.01.2017, reclamanta A. a răspuns la solicitarea Ministerului Transporturilor și a transmis copii ale tuturor documentelor solicitate.

Prin adresa nr. x/28.02.2017 reclamanta A. a transmis către Ministerul Transporturilor propunerile pentru anexele 1-6 ce vor face obiectul contractului de servicii publice pentru perioada 2017-2019, în vederea demarării procedurilor legale necesare semnării contractului

Prin adresa nr x/07.03.2017 Ministerul Transporturilor a invitat A., alături de toți operatorii de transport feroviar de călători, la ședința din data de 09.03.2017 de negociere a pachetului minim de servicii și de alocare a compensației fiecărui operator în parte.

La dosarul cauzei nu există un înscris care să consemneze rezultatul ședinței din data de 9.03.2017 care s-a desfășurat la Ministerul Transporturilor.

Sintetic, cererea reclamantei A. S.R.L. având ca obiect încheierea contractului de servicii publice de transport feroviar de călători începând cu anul 2017 a fost soluționată prin adresa Ministerului Transpoturilor nr. 9854/24.03.2017, filele x, prin care s-au reținut următoarele:

- Între Ministerul Transporturilor și operatorii de transport feroviar de călători, în temeiul H.G. nr 231/2016 s-au încheiat contractele de servicii publice, a căror valabilitate expiră la data de 2.12.2019.

- conform prevederilor art. 39 din O.U.G. nr. 12/1998 contractele de servicii publice prevăzute la art. 38 se aprobă și se actualizează anual prin ordin al ministrului transporturilor după aprobarea bugetului de stat și, după caz, ca urmare a rectificărilor bugetare;

- fundamentarea sumelor necesare subvenționării transportului feroviar public de călători, la data elaborării bugetului de stat pentru anul 2017, a avut în vedere elementele transmise de operatorii de transport feroviar cu care Ministerul Transporturilor avea încheiate contracte de servicii publice;

- față de solicitarea A. pentru încheierea contractului de servicii publice formulată la data de 18.01.2017 Ministerul Transporturilor nu îi putea da curs motivat de faptul că la acea dată legea bugetului de stat pentru anul 2017 nu era adoptată de Parlamentul României;

- față de forma tabelară prezentată în cadrul ședinței din data de 09.03.2017 aceasta a constituit un exemplar de lucru, transparent, care a totalizat propunerile volumelor de transport pentru anul 2017, primite până la acea dată de către Direcția de Transport Feroviar de la operatorii de transport feroviar de călători;

- la momentul respectiv (09.03.2017) s-a apreciat necesară includerea tuturor operatorilor activi pe piață pentru relevarea situației viitoare în care va fi inclus și noul operator A. în momentul încheierii contractului de servicii publice cu acesta și a actelor adiționale la contractele încheiate;

- la acea dată nu se putea vorbi despre o împărțire efectivă a sumelor pentru fiecare operator de transport feroviar de călători, aceasta neputându-se realiza decât la semnarea actelor adiționale și respectiv a noului contract care includ asumările operatorilor de transport feroviar de călători, în cadrul anexelor parte integrantă din acestea;

- consideră eronată susținerea A. potrivit căreia în cadrul ședinței din data de 09.03.2017 acestei societăți i-ar fi fost alocată o compensație în cuantum de aproximativ 10.330.000 RON pentru anul 2017 întrucât ședința ar fi vizat (i) discuții pe marginea Metodologiei de calcul, evidențiere și acordare a compensației de serviciu public de la bugetul de stat în transportul feroviar de călători prevăzută la art. 6 alin. (6) din O.U.G. nr. 12/1998, dar și (ii) discuții premergătoare încheierii actelor adiționale pentru anul 2017 la contractele de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători; or, metodologia de calcul în vigoare anterior celei adoptate prin Ordinul nr. 484/03.05.2017 era cea prevăzută de H.G. nr. 2408/2004 privind metodologia de acordare de la bugetul de stat și/sau de la bugetele locale a diferenței dintre tarife și costuri în transportul feroviar public de călători, astfel încât inclusiv la acel moment exista un temei legal pentru discutarea cuantumului compensațiilor ce urmau a fi acordate fiecărui operator de transport feroviar de călători;

- activitatea desfășurată în cadrul ședinței de lucru din data de 13.03.2017 a vizat necesitatea împărțirii alocației bugetare pe fiecare operator de transport feroviar de călători cu care Ministerul Transporturilor are încheiate contracte de servicii publice, în vederea respectării termenelor legale incidente în această materie;

- în condițiile în care legislația este în schimbare, actul normativ de aprobare a actelor adiționale ale operatorilor care au încheiat contracte de servicii publice și implicit contractul de servicii publice al A. nu poate fi elaborat;

- suma totală alocată de la bugetul de stat pentru susținerea transportului feroviar de călători trebuie să se regăsească defalcată pentru operatorii de transport feroviar de călători și pentru rezerva CFR în cadrul aceluiași act normativ de aprobare a actelor adiționale/contract de servicii, astfel încât Ministerul Transporturilor nu poate să încheie la această dată contract de servicii publice cu A.;

- A. poate realiza la această dată transport feroviar de călători în baza contractului de acces încheiat cu CN CF CFR S.A., această activitate nefiind condiționată de încheierea unui contract de servicii publice;

- A. va continua să fie invitată la ședințele premergătoare încheierii actelor adiționale ale operatorilor care au deja contract și respectiv pentru încheierea contractului cu A.;

Totodată, prin adresa Ministerului Transporturilor nr. x16.06.2017, fiele 101-102, reclamantei i s-a comunicat, în esență, faptul că fundamentarea bugetului pe anul 2017 nu a avut în vedere volumul de tren-km pe care A. l-a comunicat Ministerului Transporturilor la data de 28.12.2016, ulterior finalizării fundamentării bugetului, faptul că Ministerul Transporturilor a acționat conform prevederilor legale atunci când a procedat la actualizarea contractelor de servicii publice, aprobate prin H.G. nr. 231/2016, acțiune finalizată cu avizul Consiliului Concurenței nr. 6166/08.05.2017, precum și faptul că, având în vedere că fondurile alocate prin Legea bugetului de stat sunt fonduri publice și că alocarea acestora s-a făcut pentru un volum de activitate realizat de operatorii de transport feroviar care aveau deja contracte de servicii publice încheiate, încheierea unui contract de servicii publice cu A. se va putea realiza numai în cazul suplimentării fondurilor de la bugetul de stat.

Așadar, în opinia curții de apel, întreaga corespondență administrativă purtată între reclamantă și pârâtă cu privire la încheierea contractului de servicii publice de transport feroviar pentru anul 2017 s-a finalizat prim emiterea de către Ministrerul Transporturilor a adreselor nr. x/24.03.2017 și nr. y/16.06.2017, prin care cererea reclamantei a fost respinsă ca neîntemeiată, pentru motivele expuse în cuprinsul celor două adrese menționate anterior.

Ulterior, în temeiul prevederilor art. 2 alin 1 lit. i) din O.U.G. Nr. 62/2016 din 28 septembrie 2016 privind înființarea Autorității pentru Reformă Feroviară, având în vedere prevederile REGULAMENTULUI (CE) NR. 1370/2007 din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului, reclamanta A. S.R.L. a încheiat cu pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară contractul de servicii publice nr x/21.12.2017, pentru perioada 21.12.2017-2.02.2019, având ca obiect, potrivit art. 2 din contractul părților, stabilirea obligațiilor reciproce ale A. S.R.L. și ale Autorității pentru Reformă Feroviară în vederea realizării serviciului public social de transport feroviar de călători, în condițiile legii.

Având în vedere că reclamanta A. S.R.L. a încheiat cu pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară contractul de servicii publice nr. x/21.12.2017, capătul principal de cerere având ca obiect obligarea pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară la încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători a fost respins ca neîntemeiat, întrucât nu mai subszită un eventual refuz nejustificat al autorității publice pârâte, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004, în ce privește încheierea contractului menționat în capătul principal de cerere.

În schimb, curtea de apel a analizat temenicia cererii formulată de reclamantă având va obiect obligarea pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară la achitarea contravalorii compensațiilor de serviciu public datorate retroactiv, ca urmare a neîncheierii contractului de servicii publice de transport feroviar de călători și a neincluderii operatorului privat de transport feroviar A. în bugetul aferent anului 2017, împreună cu dobânda legală calculată până la data achitării efective a contravalorii compensațiilor.

Având în vedere că reclamanta A. S.R.L. a încheiat cu pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară contractul de servicii publice nr. x/21.12.2017, prima instanță a reținut că durata în timp până la care pot fi acordate despăgubirile solicitate de către reclamantă este de 21.12.2017, data încheirii contractului menționat anterior.

Potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. Nr. 62/2016 din 28 septembrie 2016 privind înființarea Autorității de Reformă Feroviară, publicată în Monitorul Oficial nr. 798 din 11 octombrie 2016 în subordinea Ministerului Transporturilor se înființează Autoritatea de Reformă Feroviară denumită în continuare A.R.F., ca instituție publică, cu personalitate juridică, finanțată integral de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului Transporturilor, prin preluarea activităților prevăzute la art. 2 alin. (1) și atribuțiilor corespunzătoare acestora, din cadrul aparatului propriu al Ministerului Transporturilor.

Potrivit 2 alin. (1) lit. i) din O.U.G. Nr. 62/2016 din 28 septembrie 2016 scopul înființării A.R.F. este de încheiere și gestionare a contractelor de servicii publice cu operatorii de transport feroviar de călători.

Prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. i) din O.U.G. Nr. 62/2016 din 28 septembrie 2016 privind înființarea Autorității de Reformă Feroviară, publicată în Monitorul Oficial nr 798 din 11 octombrie 2016, prima instanță a reținut că, începând cu data de 11.10.2016, a intervenit o transmisune legală a calității procesuale pasive de la Ministerul Transporturilor către Autoritatea de Reformă Feroviară, în ce privește competența funcțională referitoare la încheierea și gestionarea contractelor de servicii publice cu operatorii de transport feroviar de călători.

Însă, această împrejurare nu determină scoaterea din proces a pârâtului Ministerul Transporturilor, întrucât nu se aplică prin analogie prevederile art. 71 alin. (1) din C. proc. civ., în cazul prevăzut la art. 70, potrivit cărora când pârâtul, chemat în judecată pentru o datorie bănească, recunoaște datoria și declară că vrea să o execute față de cel căruia îi va fi stabilit dreptul pe cale judecătorească, el va fi scos din proces, dacă a consemnat la dispoziția instanței suma datorată.

În aceste condiții, având în vedere că Ministerul Transporturilor a emis actele administrative care încorporează în conținutul acestora refuzul administrativ de soluționare a cererii reclamantei, există o identitate între persoana acestui pârât și subiectul pasiv din raportul juridic de drept administrativ dedus judecății în prezenta cauză, motiv pentru care este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasivie a acestui pârât.

Însă, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. i) din O.U.G. Nr. 62/2016 din 28 septembrie 2016 privind înființarea Autorității de Reformă Feroviară, publicată în Monitorul Oficial nr 798 din 11 octombrie 2016, cererea introdusă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor este neîntemeiată, având în vedere că, de lege lata, pârâtul Ministerul Transporturilor nu mai are competența funcțională referitoare la încheierea și gestionarea contractelor de servicii publice cu operatorii de transport feroviar de călători.

Or, pentru a fi în prezența unui refuz nejustificat al pârâtei Ministerul Transporturilor în privința soluționării cererii reclamantei este necesar, de plano, ca soluționarea acestei cereri să fie de competența autorității publice care a fost învestită, însă, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat al unei autorități publice în ce privește soluționarea unei cereri câtă vreme autoritatea publică învestită nu are competența funcțională recunoscută de lege în privința cererii cu care a fost învestită.

Curtea de apel a apreciat ca neîntemeiat capătul de cerere având ca obligarea pârâtei la achitarea contravalorii serviciu public datorat retroactiv, ca urmare a neîncheierii contractului de servicii publice de transport feroviar de călători și a neincluderii operatorului privat de transport feroviar A. în bugetul aferent anului 2017, împreună cu dobânda legală calculată până la data achitării efective a contravalorii compensațiilor, în principal, pentru considerente de ordin procedural, referitoare la neîndeplinirea cerințelor prevăzute de art. 8 alin 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar în subsidiar, pentru considerente ce țin de caracterul justificat al refuzului administrativ de soluționare a cererii reclamantei.

Având în vedere prevederile art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 referitoare la obictul acțiunii în contenciosul administrativ, instanța fondului a reținut că cererea de reparare a pagubei în contenciosul administrativ are un caracter subsidiar și este condiționată de anularea unui act administrativ care a generat repararea pagubei materiale a cărei reparare se solicită.

Așadar, în accepțiunea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004, repararea pagubei în contenciosul administrativ are un caracter accesoriu și este condiționată de existenta unui act administrativ nelegal anulat de instanta, producerea unui prejudiciu si dovedirea legaturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal si prejudiciul suferit de reclamantă. În lipsa dovedirii legaturii de cauzalitate dintre emiterea actului constatat nelegal si producerea pretinsului prejudiciu, răspunderea patrimoniala a autoritatii publice pârâte nu poate fi angajată.

Raportând prevederile legale menționate anterior la situația de fapt din prezenta cauză, prima instanță a reținut că reclamanta nu a învestit instanța de judecată cu un capăt de cerere principal având ca obiect anularea unui act admnistrativ tipic, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului admnistrativ nr. 554/2004, prin care pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară a soluționat cererea administrativă formulată de către reclamantă, referitoare la încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători și cu un capăt de cerere accesoriu având ca obiect repararea prejudiciului solicitat în prezenta cauză.

Totodată, reclamanta nu a învederat instanței care este actul admnistrativ care emană de la pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară care încorporează în conținutul acestuia nesoluționarea în termenul prevăzut de lege a cererii administrative formulate de către aceasta privind încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători sau refuzul nejustificat de soluționare a cererii reclamantei, având ca obiect încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători.

Reclamanta a făcut o prezentare, in extenso, a corespondenței administrative purtate cu pârâta, referitoare la încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători, dar a omis să precizeze un aspect esențial pentru soluționarea litigiului pendinte, respectiv să precizeze care este actul administrativ emis de către pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară care încorporează în conținutul acestuia modalitatea de soluționare a cererii administrative formulate de către reclamantă, precum și motivele în fapt și în drept care au stat la baza refuzului administrativ de soluționare a cererii acesteia.

Astfel, acțiunea în despăgubiri formulată în fața unei instanțe de contencios administrativ este întotdeauna subsidiară acțiunii în contencios, neintrând în sfera de competență a instanței de contencios soluționarea unei cereri de chemare în judecată având un obiect exclusiv patrimonial, cum este situația în speță, atâta vreme cât cererea având ca obiect repararea prejudiciului nu este accesorie unui capăt principal de cerere având ca obiect anularea actului administrativ/constarea caracterului nejustificat al refuzului administrativ al pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară, în ce privește soluționarea cererii reclamantei având ca obiect obligarea pârâtei la încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017.

Potrivit art. 18 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații;

d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale.

Însă, de plano, curtea învederează că prevederile art. 18 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu sunt incidente în prezenta cauză, întrucât obiectul acțiunii în contencios administrativ nu îl formează un contract administrativ, ci refuzul administrativ al pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară, până la data de 21.12.2017, de a încheia cu reclamanta A. S.R.L. contractul de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017.

Sintetic, admisibilitatea cererii având ca obiect obligarea pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară să încheie cu reclamanta A. S.R.L. contractul de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017 și obligarea pârâtei la achitarea contravalorii serviciu public datorat retroactiv, ca urmare a neîncheierii contractului de servicii publice de transport feroviar de călători și a neincluderii operatorului privat de transport feroviar A. în bugetul aferent anului 2017, împreună cu dobânda legală calculată până la data achitării efective a contravalorii compensațiilor era condiționată de existența unui capăt principal de cerere având ca obiect anularea actului administrativ emis de pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară, care încorporează în conținutul acestuia refuzul administrativ de soluționare a cererii reclamantei, având ca obiect încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017.

Or, reclamanta nu a formulat, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 un capăt de cerere principal având ca obiect anularea actului administrativ emis de pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară, care încorporează în conținutul acestuia refuzul administrativ de soluționare a cererii reclamantei, având ca obiect încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017, precum și un capăt de cererea accesoriu având ca obiect repararea pagubei care a fost generată de acest act administrativ.

Dimpotrivă, cu eludarea prevederilor art. 8 alin. (1) și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reclamanta a formulat o cerere de chemare în judecată specifică litigiilor de drept comun în materie civilă, prin care a solicitat direct instanței de judecată obligarea pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară la executarea unei obligații de a face și la repararea prejudiciului material generat de neexecutarea acestei obligații, fără a respecta tipicitatea obiectului acțiunilor în contenciosul administrativ, în care repararea pagubei are un caracter accesoriu anulării unui act administrativ sau constatării refuzului nejustificat de soluționare a cererii reclamantei.

În subsidiar, curtea de apel a reținut că refuzul administrativ al pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară, până la data de 21.12.2017, de a încheia cu reclamanta contractul de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017, are un caracter justificat, nefiind emis cu exces de putere, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1), lit. c), și n din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Pornind de la tipicitatea obiectului acțiunilor în contenciosul administrativ, potrivit art. 8 alin. (1) și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, caracterul justificat sau nejustificat al refuzului administrativ al pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară, în ce privește soluționarea cererii reclamantei, având ca obiect încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017, va fi analizat prin raportare la motivele concrete, de fapt și de drept, care se regăsesc în cuprinsul actului administrativ prin care a fost soluționată cererea administrativă formulată de reclamantă.

Prin raportare la considerentele menționate, caracterul justificat sau nejustificat al refuzului administrativ al pârâtei Autoritatea pentru Reformă Feroviară, în ce privește soluționarea cererii reclamantei, având ca obiect încheierea unui contract de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017, va fi analizat prin raportare la motivele concrete, de fapt și de drept, care se regăsec în conținutul adreselor nr. x/24.03.2017 și nr. y/16.06.2017, care încorporează manifestarea de voință a pârâtei în ce privește soluționarea cererii cu care a fost învestită.

Judecătorul fondului a reținut că trebuie facută o distincție netă între încheierea de către pârâta Autoritatea pentru Reformă Feroviară, succesoarea legală în drepturi și obligații a Ministerului Transportuilor, a contractelor de servicii publice cu operatorii de transport feroviar de persoane, care există pe piața serviciilor de transport feroviar de persoane din România, în conformitate cu prevederile cuprinse în Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007 și în O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 privind transportul pe căile ferate române și reorganizarea Societății Naționale a Căilor Ferate Române și actualizarea contractelor de servicii publice de transport feroviar de persoane pentru perioada 1.01.2016-2.12.2019.

Astfel, potrivit art. 1, 4, 8 și 9 din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 compensațiile de serviciu public prevăzute la alin. (4) se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, în limita sumelor aprobate cu această destinație, potrivit legii, iar sumele prevăzute la alin. (8) se asigură în mod nediscriminatoriu pentru toți operatorii de transport feroviar care au contracte de servicii publice legal încheiate.

În această privință, s-a reținut că reclamanta, având calitatea de operator de transport feroviar de călători, potrivit licenței de transport feroviar nr. 60 acordată prin Decizia nr. 4010/60/05.12.2016 emisă de Autoritatea Ferovieră Română-Organismul de Licențe Feroviare Român, nu intră sub incidența prevederilor art. 4, 8 și 9 din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, întrucât aceasta nu are încheiat, în condițiile legii, un contract de servicii publice de transport feroviar de persoane cu Autoritatea pentru Reformă Feroviară, succesoarea legală în drepturi și obligații a Ministerului Transportuilor.

Potrivit art. 5 alin. (9) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 sumele prevăzute la alin. (8) se asigură în mod nediscriminatoriu pentru toți operatorii de transport feroviar care au contracte de servicii publice legal încheiate.

Așadar, principiul nediscriminării prevăzut de art. 5 alin. (9) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 presupune ca la situații egale se corespundă un tratament egal, iar discriminarea apare doar în condițiile în care la condiții egale corespunde un tratament inegal.

Or, reclamanta, având calitatea de operator de transport feroviar de călători, potrivit licenței de transport feroviar nr. 60 acordată prin Decizia nr. 4010/60/05.12.2016 emisă de Autoritatea Ferovieră Română-Organismul de Licențe Feroviare Român nu se află într-o situație comparabilă cu ceilalți operatori de transport de transport feroviar de călători, care au încheiat deja cu Autoritatea pentru Reformă Feroviară, succesoarea legală în drepturi și obligații a Ministerului Transporturilor, contracte de servicii publice de transport feroviar de persoane, elementul de diferență existent între acești operatori de transport feroviar de călători din România, printre care și reclamanta A. S.R.L., constând în calitatea de parte într-un astfel de contract de servicii publice de transport feroviar de persoane.

În aceste condiții, prin raporate la prevederile art. 5 alin. (9) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, reclamanta nu poate invoca încălcarea principiului tratamentului egal și al discriminării față de ceilalți operatorii de transport feroviar de persoane, care au încheiat deja cu Autoritatea pentru Reformă Feroviară, succesoarea legală în drepturi și obligații a Ministerului Transportuilor, un contract de servicii publice de transport feroviar de persoane, întrucât textul de lege menționat anterior reglementează doar executarea contractelor de servicii publice de transport feroviar de persoane care au fost încheiate, în condițiile legii, iar nu încheierea unor astfel de contracte servicii publice de transport feroviar de persoane.

Prima instanță a constatat și faptul că nu există discriminare în cauză, nici prin raportare la practica C.E.D.O. care, prin Hotărârea din 6. XII.2007 pronunțată în cauza Beian contra României a învederat că, pe baza art. 14 din Convenție, o distincție este discriminatorie dacă nu are o justificare obiectivă și rezonabilă", adică dacă nu urmărește un scop legitim" sau nu există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat" (a se vedea în special, Hotărârea Marcks împotriva Belgiei din 13 iunie 1979, seria x nr. x, pag. 16, parag. 33).

Potrivit prevederilor cuprinse în H.G. Nr. 231/2016 din 30 martie 2016 pentru aprobarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători, s-a reținut că reclamanta nu are calitatea de beneficiară a prevederilor art. 5 alin. (9) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 și a prevederilor cuprinse în H.G. Nr. 231/2016 din 30 martie 2016, întrucât aceste dispoziții legale reglementează doar executarea contractelor de servicii publice de transport feroviar de persoane care au fost încheiate anterior, în condițiile legii, iar nu încheierea unor astfel de contracte de servicii publice de transport feroviar de persoane pentru anul 2017.

Totodată, s-a reținut că prevederile cuprinse în Ordinul Mnistrului Transporturilor nr. 516/2017 din 10 mai 201 reglementează actualizarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 231/2016.

În aceste condiții, este nefondată susținerea reclamantei potrivit căreia, în mod nelegal, aceasta nu a fost invitată de Mnisterul Transporturilor la ședințele având ca obiect actualizarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 231/2016, întrucât aceasta nu are calitatea de parte într-un contract de servicii publice de transport feroviar de persoane.

Analizând conținutul prevederilor cuprinse în Ordinul Mnistrului Transporturilor Nr. 516/2017 din 10 mai 201 privind actualizarea contractelor de servicii publice pentru perioada 1 ianuarie 2016 - 2 decembrie 2019 în transportul feroviar public de călători, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 231/2016, curtea rețină actul normativ menționat anterior cuprinde defalcat pe operatorii de transport feroviar public de călători volumul de tren-km, care a stat la baza fundamentării în cursul anului 2016 a necesarului de compensației pentru anul 2017, aferent susținerii transportului feroviar de călători.

Potrivit art. 18 alin. (1) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998:

(1) Accesul și circulația pe infrastructura feroviară publică sunt permise dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:

a) operatorul de transport feroviar deține o licență în conformitate cu prevederile legislației în vigoare;

b) operatorul de transport feroviar deține un certificat de siguranță în conformitate cu prevederile legislației în vigoare;

c) există un contract de acces pe infrastructura feroviară, încheiat între operatorul de transport feroviar și administratorul/gestionarul infrastructurii feroviare, în condițiile legii.

Potrivit art. 1 alin. (10) lit. g) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 transportul feroviar de călători este definit ca fiind serviciul de transport de călători care este prestat de operatorii feroviari de călători care dețin licență de transport și operează pe infrastructura feroviară, în condițiile legii;

Așadar, îndeplinind condiția prevăzută de alin 1 din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, reclamanta poate să efectuze transportul feroviar în interes propriu, care este definit ca fiind transportul efectuat în interesul activităților proprii, cu mijloace de transport deținute în proprietate sau închiriate, potrivit art. art. 1 alin. (8) și alin. (10) lit. g) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998.

Într-adevăr, reclamanta îndeplinește cerințele prevăzute de art. 18 alin. (1) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 privind accesul și circulația pe infrastructura feroviară publică, însă îndeplinirea acestei cerințe nu presupune, de plano, obligația pentru pârâta Autoritatea Ferovieră Română de a încheia în mod necircumstanțiat, în orice condiții, contractul de servicii publice de transport feroviar de persoane cu reclamanta pentru anul 2017.

Curtea de apel a reținut că prin îndeplinirea de către reclamantă a cerințelor prevăzute de art. 18 alin. (1) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 privind accesul și circulația pe infrastructura feroviară publică, aceasta are doar vocația legală de a încheia cu pârâtul contractul de servicii publice de transport feroviar de persoane pentru anul 2017, însă încheierea efectivă a acestui contract se face cu respectarea tuturor condițiilor prezăzute de lege pentru existența valabilă a acestui contract.

Astfel, potrivit art. 5 alin. (1), teza a II-a din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, în acest scop, în conformitate cu prevederile Regulamentului (CE) nr. 1.370/2007, Ministerul Transporturilor încheie, în condițiile legii, contracte de servicii publice cu operatorii de transport feroviar, în cadrul cărora se stabilesc obligațiile de serviciu public de interes național în vederea furnizării de servicii de transport adecvate.

Potrivit art. 5 alin. (8) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, sumele aferente compensației de serviciu public prevăzute la alin. (4) se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Transporturilor, în limita sumelor aprobate cu această destinație, potrivit legii.

Așadar, din interpretarea sistematică a prevederilor art. 5 alin. (1), teza a II-a din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, curtea reține că Ministerul Transporturilor încheie, în condițiile legii, contracte de servicii publice cu operatorii de transport feroviar, în cadrul cărora se stabilesc obligațiile de serviciu public de interes național în vederea furnizării de servicii de transport adecvate, în limita sumelor aprobate cu această destinație, potrivit legii, pentru anul 2017, prin bugetul Ministerului Transporturilor.

Prin raportare la prevederile art. 34 și 35 din Legea Nr. 500/2002 din 11 iulie 2002 privind finanțele publice, instanța fondului a reținut că sumele alocate Mnisterului Transporturilor pentru anul 2017, potrivit art. 5 alin. (8) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 au fost stabilite prin raportare la elementele de fapt existente până la data de 1.09.2016, respectiv prin raportare la volumul de activitate de realizat de către operatorii economici de transport feroviar de călători care aveau deja încheiate contracte de servicii publice de transport feroviar de persoane până la această dată.

În aceste condiții, în cadrul sumelor alocate Mnisterului Transporturilor pentru anul 2017, potrivit art. 5 alin. (8) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998 nu se regăsesc și cheltuielile aferente contractului de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017, pe care reclamanta A. S.R.L. intenționează să îl închieie cu pârâta, având în vedere data la care reclamanta a solicitat Minsterul Transporturilor încheierea acestui contract pentru anul 2017, respectiv data de 28.12.2016, dosarul cauzei.

În aceste condiții, în mod legal și temeinic s-a reținut prin conținutul adreselor nr. x/24.03.2017 și nr. y/16.06.2017 emise de Ministerul Transporturilor că nu se poate asigura finanțarea legală a contractului de servicii publice de transport feroviar de persoane pentru anul 2017, a cărui încheiere a fost solicitată de către reclamantă la data de 28.12.2016, întrucât în cadrul sumelor alocate Ministerului Transporturilor pentru anul 2017, potrivit art. 5 alin. (8) din O.U.G. Nr. 12/1998 din 7 iulie 1998, nu se regăsesc și cheltuielile aferente contractului de servicii publice de transport feroviar de călători pentru anul 2017, pe care reclamanta A. S.R.L. intenționează să îl încheie cu pârâta.

Capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtei la achitarea contravalorii serviciu public datorat retroactiv, ca urmare a neîncheierii contractului de servicii publice de transport feroviar de călători și a neincluderii operatorului privat de transport feroviar A. în bugetul aferent anului 2017, împreună cu dobânda legală calculată până la data achitării efective a contravalorii compensațiilor, în principal are natura juridică a unui capăt de cerere accesoriu, care urmează soarta juridică a capătului principal de cerere, care a fost respins ca neîntemeiat.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, atunci când a apreciat că prin încheierea contractului de servicii publice de transport feroviar nr. 42/21.12.2017, nu mai subzistă un refuz nejustificat al autorității publice de a încheia contractul menționat. Aceasta întrucât contractul menționat produce efecte începând cu data de 21 decembrie 2017, ceea ce înseamnă că există un refuz parțial al pârâtei ARF de încheiere a contractului, prin cererea reclamantei solicitându-se încheierea contractului începând cu data de 1 ianuarie 2017.

Totodată, instanța de fond a reținut în mod eronat că odată cu intrarea în vigoare a prevederilor O.U.G. nr. 62/2016, la data de 11 octombrie 2016, Ministerul Transporturilor nu ar mai fi avut competența funcțională de a încheia contractele de servicii publice cu operatorii de transport feroviar de călători. Înalta Curte are în vedere că potrivit prevederilor art. 39 alin. (3) din O.U.G. nr. 12/1998, prevederile referitoare la aprobarea și actualizarea contractelor de servicii publice menționate se aplică de către Ministerul Transporturilor până la preluarea acestor atribuții de către Autoritatea de Reformă Feroviară.

Înalta Curte apreciază, de asemenea, că prima instanță a interpretat în mod greșit dispozițiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reținând că cererea de reparare a pagubei formulată în speță nu poate fi primită, întrucât capătul principal de cerere nu se încadrează în situațiile limitativ prevăzute de textul legal menționat. Or, din analiza cererii de chemare în judecată se constată că reclamanta a invocat refuzul nejustificat al ambelor pârâte de a încheia contractul de servicii publice solicitat. Nu prezintă relevanță faptul că pârâta ARF nu a emis un nou act prin care să exprime în mod explicit refuzul de încheiere a contractului menționat, atâta timp cât nu au fost invocate prevederi legale în acest sens, iar prin preluarea atribuțiilor Ministerului Transporturilor, conform prevederilor O.U.G. nr. 62/2016, această autoritate avea posibilitatea legală de încheiere a contractului solicitat, ceea ce însă nu a făcut decât parțial, conform celor arătate mai sus.

Cât privește motivarea subsidiară referitoare la caracterul justificat al refuzului pârâtelor de încheiere a contractului de servicii publice solicitat, Înalta Curte constată că aceasta are la bază argumentul potrivit căruia, deși reclamanta îndeplinește cerințele prevăzute de art. 18 alin. (1) din O.U.G. nr. 12/1998, în cadrul sumelor alocate Ministerului Transporturilor pentru anul 2017 nu se regăsesc și cheltuielile aferente contractului solicitat de reclamantă, iar potrivit art. 5 alin. (8) din același act normativ, sumele aferente compensației de serviciu public se asigură de la bugetul de stat în limita sumelor aprobate cu această destinație. Această motivare face însă abstracție de un argument esențial invocat de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, respectiv incidența în cauză a prevederilor art. 39 alin. (2) din O.U.G. nr. 12/1998, care prevăd posibilitatea încheierii contractelor pentru servicii publice de transport feroviar ulterior începerii anului bugetar, precum și ale art. 16 din H.G. nr. 2408/2004 care se referă la redistribuirea pachetului minim social în funcție de cerințele pieței de transport. Înalta Curte constată că instanța de fond nu a analizat aceste motive, care însă au fost invocate explicit în cuprinsul cererii de chemare în judecată (par. 57)

Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din noul C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților. Rolul principiului motivării hotărârilor judecătorești, consacrat prin acest text legal, este acela de a asigura o bună administrare a justiției și de a face posibil un control judiciar efectiv, motivarea sumară sau confuză echivalând cu nemotivarea.

De asemenea, jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului subliniază rolul pe care motivarea unei hotărâri îl are pentru respectarea art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, în sensul că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susținerile părților sunt analizate de instanță, aceasta având obligația de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și elementelor probatorii (hotărârea din 28.04.2005 în cauza Albina contra României).

Față de aceste împrejurări, Înalta Curte apreciază că, deși instanța fondului a respins acțiunea ca neîntemeiată, în fapt aceasta nu a soluționat fondul cauzei, întrucât nu a analizat dacă refuzul Ministerului Transporturilor de a încheia contractul de servicii publice a avut sau nu caracter justificat și nu a analizat în întregime argumentele expuse de reclamantă în motivarea acțiunii și nepronunțându-se pe toate aspectele esențiale ale cauzei, conform celor arătate mai sus. Or, în raport cu principii fundamentale ale procesului civil (dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare), soluționarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esențiale ale raportului juridic dedus judecății, astfel cum acestea au fost relevate prin cererea de chemare în judecată. În mod evident, principiul dublului grad de jurisdicție împiedică instanța de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele ce nu au făcut obiectul analizei instanței de fond.

În schimb, Înalta Curte apreciază drept nefondate criticile recurentei cu privire la nemotivarea sentinței atacate, atâta timp cât soluția de respingere a acțiunii este pe deplin reflectată de considerentele hotărârii, în cuprinsul cărora, contrar susținerilor recurentei, nu este argumentată o conexiune între respingerea primului capăt de cerere și a celui de-al doilea - motivările acestor soluții sunt distincte. Caracterul parțial eronat sau incomplet al considerentelor nu echivalează cu lipsa motivelor pe care se întemeiază sentința.

Nu sunt întemeiate nici criticile recurentei prin care se susține că a fost supusă unui tratament discriminatoriu, cu încălcarea prevederilor art. 5 alin. (9) din O.U.G. nr. 12/1998, atâta timp cât instanța de fond a arătat că reclamanta, care nu este parte într-un contract de servicii publice de transport feroviar de persoane, nu se află într-o situație comparabilă cu ceilalți operatori de transport feroviar, care încheiaseră deja asemenea contracte, iar recurenta nu a invocat motive convingătoare de natură a răsturna această argumentație.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 3284 din 10 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal; va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 3284 din 10 iulie 2018 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 decembrie 2020.