ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1763/2015

Decizia nr. 1763/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin acțiunea înregistrată, inițial, la data de 29 noiembrie 2011, sub nr. x/2/2011 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții B., C. și D. București-UM x București, să se constate nulitatea măsurii punerii la dispoziție începând cu data de 15 iunie 2011, nulitatea absolută a măsurilor premergătoare trecerii în rezervă, respectiv a examinării orale denumite „interviu” în vederea accesării funcțiilor vacante, nulitatea absolută a Ordinului de trecere în rezervă nr. 495965 din 13 septembrie 2011 emis de comandantul UM x București și, pe cale de consecință, repunerea sa în situația anterioară emiterii acestui ordin, atât în ceea ce privește repunere în funcția deținută anterior, dar și în privința acordării drepturilor materiale restante și efective, de la data trecerii în rezervă și până la reîncadrarea efectivă.

Pârâtul B. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București și excepția lipsei calității procesuale pasive, pe fond solicitând respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

Pârâta UM x București a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei competenței materiale și excepția lipsei procedurii prealabile, pe fond solicitând respingerea acțiunii, ca neîntemeiată.

La data de 23 martie 2012, prin adresa din 21 martie 2012 a C. au fost depuse la Compartimentul Informații Clasificate al Curții de Apel București înscrisuri cu caracter „secret de serviciu”.

Ulterior, prin cererea completatoare din data de 26 martie 2012, reclamantul a solicitat a se constata nulitatea absolută a Ordinului B. nr. I/654 din 10 iunie 2011, precum și nulitatea absolută a Ordinului E. nr. 0130052 din 10 iunie 2011.

A susținut că, potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (2) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea B., cu modificările și completările ulterioare, structura organizatorică și efectivele B. se aprobă prin hotărâre a guvernului. În acest sens a fost emisă H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică a F., cu anexe cuprinzând numărul de posturi pe timp de pace și mobilizare.

A fost trecut în rezervă deoarece la nivelul B. s-a dispus disponibilizarea unui număr important de persoane, inclusiv câteva mii de cadre militare. Această disponibilizare, fiind de natură să modifice în mod substanțial structura organizatorică și efectivele B., trebuia dispusă numai prin act normativ de aceeași putere, respectiv numai prin hotărâre a Guvernului României.

În mod cu totul nelegal, a fost emis Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011, ordin nesecret și nepublicat, prin care se procedează la modificarea în fapt a H.G. nr. 416/2007, care reglementează numărul posturilor pe timp de pace și mobilizare.

Mai mult, în aplicarea acestui ordin a fost emis Ordinul C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011, care reglementează structura organizatorică, efectivele, numărul de posturi pe timp de pace și mobilizare pentru arma Jandarmerie. Acest ordin al C. este cu caracter secret, nepublicat, și prin intermediul său au fost aprobate statele de organizare ale unităților subordonate C. și repartizate pe unități posturile aprobate.

Ambele ordine au aplicabilitate de la data de 15 iunie 2011, însă la nivelul unităților operative au fost comunicate și au intrat în vigoare prin Ordin de zi pe Unitate, la data 16 iunie 2011.

În opinia reclamantului, prin aceste ordine, un act normativ superior (Hotărâre a Guvernului) a fost înfrânt, prin modificare, de o dispoziție cu putere juridică inferioară, respectiv Ordin al ministrului și, respectiv, Ordin al inspectorului General al Jandarmeriei.

Pe de altă parte, prin aceste două acte normative emise de autoritățile publice centrale subordonate Guvernului României, s-a încălcat o lege organică, respectiv Legea nr. 80/1995, privind statutul cadrelor militare, deoarece punerea la dispoziție și trecerea în rezervă au fost dispuse prin adăugare la lege și prin nerespectarea, în mod deliberat, a drepturilor ce se cuvin cadrelor militare în rezervă (plata unor sume reprezentând ajutoare și plăți compensatorii, calitatea de asigurat în sistemul medical de stat etc.).

Au fost încălcate și alte două acte normative, respectiv Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, prin care se dispune obligativitatea publicării actelor administrative ale autorității publice centrale în M. Of. al României, și Legea nr. 202/1998 privind organizarea M. Of. al României, deoarece s-a dispus secretizarea și nepublicarea acestor acte emise în executarea legii, nepublicare care atrage inexistența ordinelor, din punct de vedere juridic.

Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și Ordinul C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011 stabilesc în sarcina unităților organizarea examenelor pentru departajarea cadrelor militare, fiecare unitate elaborând regulamente proprii de organizare și desfășurare a evaluărilor.

Însă, dacă ordinele criticate se aplică unitar, cu trimitere la Ordinul nr. 665/2008, pentru astfel de măsuri de personal unice trebuie aplicate dispoziții organizatorice unice și nicidecum arbitrare, cum poate înțelege și aplica șeful fiecărei structuri în parte.

Pe de altă parte, având în vedere faptul că mutarea sau promovarea personalului supus măsurilor de disponibilizare (cadre militare) pe funcțiile vacante se putea face la nivelul întregului minister al administrației și internelor, și nu numai la nivelul unității la care au fost desființate funcții, rezultă, încă o dată, faptul că, prin delegarea competențelor până la nivelul comandantului de unitate, nu se putea realiza această dispoziție legală, deoarece numai șefii structurilor ierarhice puteau dispune astfel de măsuri.

Astfel, dispoziția în baza căreia la nivelul unității (respectiv la nivelul Inspectoratului Județean al Jandarmeriei) se întocmesc dosarele în vederea ocupării unor funcții a fost extinsă nepermis, deoarece aprobarea se face de către eșalon pe baza celor întocmite la unitatea respectivă.

Prin Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și Ordinul C. nr. 0130052 din 10 iunie 2011, atributul stabilirii structurii și efectivelor B., respectiv ale Jandarmeriei, a trecut de la guvern la comandantul unității militare, deoarece comandantul unității a apreciat asupra legalității și oportunității desființării unor posturi, precum și asupra măsurii trecerii în rezervă a anumitor cadre militare în temeiul dispozițiilor art. 82 și 85 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 80/ 1995 privind statutul cadrelor militare, fapt ce constituie un alt motiv de nelegalitate al acestor ordine emise de ministru și respectiv de inspectorul general.

Prin sentința civilă nr. 2986 din 7 mai 2012 pronunțată în Dosarul nr. x/2/2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de necompetență materială și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.

Totodată a dispus disjungerea soluționării cererii completatoare privind anularea Ordinului nr. 654/2011 emis de pârâtul B. și a Ordinului nr. 0130052 din 10 iunie 2011 emis de C. formându-se prezentul Dosar nr. x/2 din 06 iunie 2012.

Prin sentința civilă nr. 1253 din 5 aprilie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâții B. și C., ca neîntemeiată.

A reținut instanța că, prin Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea unităților din C. au fost aprobate organigramele unităților din C., lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, grade militare, clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare, repartizate C. și situația numerică a posturilor propuse în statele de organizare ale C.

În temeiul acestui ordin, inspectorul general al C. a emis Ordinul nr. 0130052 din10 iunie 2011, prin care a aprobat statele de organizare ale unităților și structurilor subordonate C. și repartizarea pe unități a posturilor aprobate, pe categorii de personal.

În executarea acestor două ordine a fost emis Ordinul de trecere în rezervă nr. S/500856 din 13 septembrie 2011, prin care reclamantul a fost trecut în rezervă, începând cu data de 15 septembrie 2011.

Reclamantul a criticat cele două ordine sub aspectul legalității emiterii lor, arătând, în primul rând, că, prin Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și Ordinul C. nr. 0130052 din10 iunie 2011, s-a procedat la modificarea în fapt a H.G. nr. 416/2007, act ce reglementează numărul posturilor pe timp de pace și război. Ca atare, reorganizarea unităților și structurilor C. nu putea fi dispusă prin ordin, ci exclusiv prin hotărâre a Guvernului României.

A apreciat instanța a fi nefondată critica reclamantului privind necompetența ministrului administrației și a internelor de a stabili structura organizatorică a unităților proprii și de a dispune reducerea numărului de posturi din aceste unități, prin dispozițiile art. 3 din H.G. nr. 416/2007, recunoscându-i-se ministrului administrației și internelor competența de a stabili structura organizatorică a unităților proprii ministerului precum și competența de a înființa, disloca, desființa și alte unități, institute, ateliere de reparații sau producție similare, subordonate ministerului, până la nivel de birou, serviciu, sector, direcție operativă, batalion inclusiv, în limita posturilor și a fondului de salarii aprobate, aceleași competențe fiind recunoscute ministrului administrației și internelor și prin dispozițiile art. 12 alin. (4) din O.G. nr. 30/2007.

A constatat prima instanță că nerespectarea drepturilor cuvenite cadrelor militare trecute în rezervă în consecința celor două ordine nu este relevantă pentru aprecierea legalității celor două ordine, ci poate forma obiect al discuțiilor pe marginea analizării legalității actului prin care s-a luat măsura punerii la dispoziție și ulterior, cea a trecerii în rezervă.

În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea Legii nr. 24/2000 și a Legii nr. 202/1998, s-a reținut că ordinele contestate nu au natura unor acte administrative cu caracter normativ, ci reprezintă acte administrative cu caracter individual, având ca obiect aprobarea organigramelor unităților din C., astfel că nu sunt supuse regimului publicării în M. Of., prevăzut de art. 11 din Legea nr. 24/2000, regim impus numai în privința actelor cu caracter normativ.

S-a apreciat neîntemeiată și critica privind secretizarea excesivă a celor două ordine, dat fiind faptul că obiectul acestora vizează reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, fiind în afara oricărei discuții că publicarea organigramei C., cu toate detaliile privitoare la unitățile existente și repartizarea posturilor în aceste unități, este susceptibilă să pericliteze ordinea publică.

Împotriva sentinței civile nr. 1253 din 5 aprilie 2013, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 5, 8 și 9 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare.

A criticat și soluția de disjungere a capătului de cerere privind anularea Ordinului nr. 654/2011, emis de B., și a Ordinului nr. 0130052 din 10 iunie 2011, emis de C., dispusă prin sentința civilă nr. 2986 din 7 mai 2012, pronunțată în Dosarul nr. x/2/2011, solicitând conexarea dosarelor.

Recurentul-reclamant a reiterat susținerile expuse în fața instanței de fond, privind secretizarea excesivă a actelor contestate și neaducerea acestora la cunoștința persoanei căreia i se adresează, apreciind că, din acest punct de vedere, actele sunt ineficiente juridic, neputând produce efecte.

A susținut că i-a fost vătămat dreptul la apărare, neavând acces la actele cu caracter clasificat care au fost depuse la dosar.

A mai arătat că, potrivit legii de organizare a B., inspectoratele județene de jandarmi nu au personalitate juridică și nu pot sta în instanță, iar ordonatorii terțiari de credite, șefii inspectoratelor județene de jandarmi, nu pot desființa sau înființa funcții pe statul de funcțiuni al unității pe care o conduc, această competență revenind exclusiv C.

Actele contestate nu pot fi considerate legale, întrucât, anterior emiterii acestora, nu a existat un act administrativ cu forță juridică superioară, respectiv o hotărâre de guvern, iar, ulterior, aceste propuneri nu au fost consfințite printr-o astfel de hotărâre.

De asemenea, ordinele contestate reprezintă doar propuneri ale B. și C. de încadrare în indicatorii economici pentru structura de personal și acestea nu au respectat niciunul din actele normative emise anterior și nici nu au fost confirmate prin alte acte emise ulterior.

Mai susține recurentul-reclamant că hotărârea instanței de fond nu este motivată, procedându-se la copierea unor pasaje din întâmpinările depuse de pârâți.

Intimații-pârâți B. și C. au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului formulat în cauză și menținerea ca legală și temeinică a hotărârii pronunțate susținând, în esență, că ordinele atacate au fost emise cu respectarea prevederilor legale.

II. Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului;

1

C. proc. civ., constată că recursul este nefundat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

În primul rând, Înalta Curte nu poate reține criticile formulate de recurentul-reclamant în ceea ce privește măsura de disjungere a capetelor de cerere privind anularea Ordinului B. nr. I/654/2011 și a Ordinului C. nr. 0130052/2011, având în vedere că măsura criticată a fost dispusă în Dosarul inițial, nr. x/2/2011, al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, soluționat prin sentința civilă nr. 2986 din 7 mai 2012.

Or, obiectul prezentului recurs îl constituie sentința civilă nr. 1253 din 5 aprilie 2015 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2/2012, susținerile recurentului, referitoare la dispozițiile sentinței civile nr. 2986 din 7 mai 2012, excedând analizei în cauza de față.

Prin hotărârea recurată, prima instanță a respins acțiunea ca neîntemeiată, soluție împărtășită și de Înalta Curte. Se constată că, prin argumentele dezvoltate în cererea de recurs, recurentul-reclamant reiterează o parte a criticilor de nelegalitate expuse în cererea de chemare în judecată, instanța de fond pronunțându-se în mod corect cu privire la toate aceste aspecte.

Contrar susținerilor recurentului, hotărârea recurată îndeplinește cerințele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prima instanță expunând, în mod convingător, argumentele care au determinat formarea convingerii sale, prezentând în cuprinsul hotărârii toate elementele care au condus la concluzia că ordinele contestate sunt legale.

În ceea ce privește aprecierea recurentului-reclamant, în sensul nelegalității actelor atacate, cu motivarea că ar fi trebuit emisă o hotărâre de guvern pentru a se dispune măsura trecerii în rezervă, a disponibilizării, cadrelor militare, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 12 alin. (2)-(4) din O.U.G. nr. 30/2007:

„(2) Structura organizatorică și efectivele F. se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

(3) Încadrarea unităților pe categorii, organizarea, funcționarea și dotarea acestora se aprobă prin ordin al ministrului.

(4) Ministrul internelor și reformei administrative, pe baza consultării Colegiului ministerului, poate înființa, desființa, disloca și redisloca unități, până la eșalonul brigadă, exclusiv, servicii, secții, birouri, compartimente și subunități, în limita posturilor aprobate și a fondurilor bănești alocate.”

De asemenea, conform art. 3 din H.G. nr. 416/2007:

„Ministrul internelor și reformei administrative stabilește structura organizatorică a unităților proprii ministerului și poate înființa, disloca și desființa și alte unități, institute, ateliere de reparații sau producție similare, subordonate ministerului, până la nivel de birou, serviciu, sector, direcție operativă, batalion inclusiv, în limita posturilor și a fondului de salarii aprobate”.

La art. 4 alin. (2) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea C., se prevede că:

„(2) La propunerea C., ministrul administrației și internelor, în funcție de dinamica atribuțiilor și misiunilor jandarmeriei, poate înființa, desființa, disloca și redisloca unități, până la eșalonul brigadă exclusiv, în condițiile legii, servicii, secții, birouri, compartimente și subunități de jandarmi, în limita posturilor aprobate și a fondurilor bugetare alocate”.

Ordinul B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 a fost emis avându-se în vedere prevederile Anexei nr. 3/19/06 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011 și în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea B.

Acest ordin precizează cu claritate că:

„Art. 1 (1) - Se aprobă:

a) Organigramele unităților din C. (Anexele 1-65);

b) Statul de organizare al C.;

c) Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, grade militare, clase de salarizare și coeficienți de ierarhizare, repartizate C. (Anexa nr. 66);

d) Situația numerică a posturilor propuse în statele de organizare ale C. (Anexa nr. 67);

(…);

Art. 3 - Regulamentele de organizare și funcționare ale unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz;

(…)

Art. 6 - Inspectorul general al C. va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.”

În Anexa nr. 3/19/2006 din Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, în ceea ce privește B., se prevede o scădere cu 10.000 de posturi a capitolului 610 „Ordine publică și siguranță națională”.

Așadar, organigrama, statul de organizare și, în final, lista cu posturile repartizate C. și unităților subordonate acestuia se stabilește/se aprobă prin ordin al administrației și internelor, condiție îndeplinită în speță, astfel cum rezultă din obiectul și aspectele normate de Ordinul nr. I/654/2011.

În aceste condiții, este evident că și Ordinul nr. 0130052/2011 a fost legal emis, în baza unor acte normative cu forță juridică superioară, respectiv în executarea dispozițiilor Ordinului B. nr. I/654 din 10 iunie 2011 și a Ordinului B. nr. I/527 din 26 mai 2011 privind stabilirea unor măsuri pentru încadrarea în indicatorii în finanțare a unităților finanțate de la Capitolul bugetar 61.01-Ordine publică și siguranță națională, prin care au fost aprobate Statele de organizare ale unităților și structurilor subordonate C. și repartizarea pe unități a posturilor aprobate, pe categorii de personal, precum și în temeiul art. 6 alin. (3) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea și funcționarea C.

Prin urmare, contrar susținerilor recurentului-reclamant, ordinele contestate nu se subrogă unui act administrativ cu forță juridică superioară, fiind emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, instituit de art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

În ceea ce privește critica privind nepublicarea actelor atacate în M. Of., în mod corect instanța de fond a reținut că acestea sunt acte administrative cu caracter individual, având ca obiect aprobarea organigramelor unităților din cadrul C., și, în consecință, nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. În plus, Ordinul C. nr. 0130052/2011 era exceptat de la publicare și în considerarea caracterului său de document clasificat ca secret de stat.

Susținerea recurentului, referitoare la „secretizarea excesivă” a actelor contestate și la faptul că au fost depuse înscrisuri cu caracter clasificat, la care nu a avut acces, fiindu-i vătămat dreptul la apărare, nu este fondată.

În mod corect prima instanță a reținut că secretizarea actelor contestate se impunea față de obiectul acestora, care vizează reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională, în raport cu dispozițiile art. 27 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, potrivit cărora nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională.

De asemenea, Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate dispune condițiile în care se pot studia actele clasificate, art. 20 din lege instituind și o anumită procedură pe care recurentul-reclamant ar fi putut să o urmeze respectiv: „Orice persoană fizică sau juridică română poate face contestație la autoritățile care au clasificat informația respectivă, împotriva clasificării informațiilor, duratei pentru care acestea au fost clasificate, precum și împotriva modului în care s-a atribuit un nivel sau altul de secretizare. Contestația va fi soluționată în condițiile legii contenciosului administrativ”.

Prin urmare, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Față de considerentele expuse, Înalta Curte, constatând că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii atacate, în baza dispozițiilor

art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 1253 din 5 aprilie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 29 aprilie 2015.