ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1947/2015

Decizia nr. 1947/2015

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin încheierea pronunțată de Judecătoria Brașov la data de 18 iunie 2012, în dosarul nr. x/197/2011 s-a dispus sesizarea Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 și a Hotărârii Guvernului nr. 812/2009, excepție invocată de petenții Primăria Tărlungeni, Comuna Tărlungeni și Consiliul Local al Comunei Tărlungeni reprezentați prin Primar, în litigiul având ca obiect plângere împotriva Încheierii de carte funciară nr. x din 1 martie 2011 a Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară Brașov, în contradictoriu cu intimații Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice și UM Sibiu prin Ministerul Apărării Naționale.

În motivarea excepției de nelegalitate, s-a arătat că, prin H.G. nr. 1705/2006, modificată și completată prin H.G. nr. 812/2009, terenurile și construcțiile situate în Brașov, comuna Tărlungeni, înscrise în CF Tărlungeni, au fost înregistrate în inventarul centralizat al bunurilor aparținând domeniului public al statului (HG nr. 1705 din 29 noiembrie 2006).

Petenții au susținut că în mod nelegal aceste terenuri au fost incluse în lista de inventar a bunurilor din domeniul public al statului, întrucât ele făceau parte din domeniul public de interes județean potrivit Deciziei nr. 390 din 21 noiembrie 1991 a Prefecturii Județului Brașov, iar ulterior acestei decizii nu a fost emis niciun act normativ prin care terenurile respective să fi fost declarate de interes național.

La Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, cauza a fost înregistrată sub nr. 466/64/2012.

Prin Sentința nr. 241/F din 18 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, s-a dispus admiterea excepției de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, de reclamanții Primăria comunei Tărlungeni, Comuna Tărlungeni și Consiliul Local al comunei Tărlungeni, reprezentați prin Primar, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Apărării Naționale pentru Unitatea Militară Sibiu și Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov pentru Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

Totodată, s-a constatat nelegalitatea parțială a H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006, modificată și completată prin H.G. nr. 812 din 15 iulie 2009, respectiv a anexei 4, poziția x din H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006, cu privire la terenurile și construcțiile situate în Brașov, comuna Tărlungeni, înscrise în CF Tărlungeni, acte emise de pârâtul Guvernul României.

În temeiul art. 274 C. proc. civ., s-a dispus obligarea în solidar a pârâților la plata către reclamanți a sumei de 4.600 lei reprezentând cheltuieli de judecată constând în onorariu de expert.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Actele prin care Statul Român pretinde că este titularul dreptului de proprietate sunt, potrivit înscrisului de la dosar, H.G. nr. 812/2009, publicată în M. Of., Partea I nr. 560/12.08.2009, Anexa 4, Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991 și Procesul-verbal nr. 443 din 1 aprilie 1992.

H.G. nr. 812/2009 este un act normativ emis pentru aprobarea unor modificări și completări în inventarul bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Lista de inventar a bunurilor din domeniul public al statului nu are caracter constitutiv de drepturi, ci caracter declarativ.

Pentru ca imobilele în discuție să fie înscrise în lista de inventar, statul trebuia să aibă un titlu real asupra acestor imobile.

Or, niciunul dintre actele prin care Statul Român pretinde că este titularul dreptului de proprietate, astfel cum sunt menționate în înscrisul de la dosar, nu constituie un titlu al Statului Român.

Față de actele de la dosar și de prevederile legale, văzând și cele constatate de expert prin lucrarea efectuată, astfel cum a fost a fost completată, se reține că terenurile în discuție (Anexa 4 la H.G. nr. 11705/2006) au fost incluse în mod eronat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, întrucât aceste terenuri făceau parte din domeniul public de interes județean conform Deciziei nr. 390 din 21 noiembrie 1991.

Ulterior acestei decizii nu s-a emis niciun act normativ prin care terenurile respective să fi fost declarate de interes național.

Împrejurarea susținută de pârâtă, în sensul că, anterior H.G. nr. 1705/2006 și H.G. nr. 812/2009, Guvernul României a adoptat un număr de hotărâri de Guvern prin care a inclus aceste terenuri în lista de inventar a bunurilor ce aparțin domeniului public, este irelevantă, întrucât o listă de inventar a bunurilor ce aparțin domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi.

Faptul că bunurile au fost date în folosință și administrare Ministerului Apărării Naționale nu conduce la ideea că acesta a devenit în mod legal proprietar al acestor bunuri.

Includerea în inventar a acestor terenuri este realizată cu încălcarea prevederilor art. 2, 7 și 9 din Legea nr. 213/1998, astfel că se impune admiterea excepției de nelegalitate, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Împotriva Sentinței civile nr. 241/F din 18 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs în termen legal pârâții Guvernul României, Unitatea Militară 02444 Sibiu prin Ministerul Apărării Naționale și Statul Român reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov.

3.1. În motivarea recursului, pârâtul Guvernul României a criticat soluția primei instanței în temeiul dispozițiilor art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., solicitând examinarea cauzei sub următoarele aspecte:

(i) Hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 213/1998.

Judecătorul fondului, fiind sesizat, în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu soluționarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ, trebuia să se limiteze la verificarea concordanței actului supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României, republicată, și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, neavând posibilitatea ca în această procedură să realizeze o comparație a titlurilor Statului Român și Comunei Tărlungeni sub aspectul existenței și întinderii dreptului de proprietate asupra imobilului prevăzut în Anexa nr. 4 la H.G. nr. 1705/2006, cu nr. MF 104102, cod clasificație 81901.

Prin urmare, la examinarea conformității H.G. nr. 1705/2006 cu actele normative cu forță juridică superioară, judecătorul fondului trebuia să observe că enumerarea bunurilor ce formează obiectul dreptului de proprietate publică făcută de Constituție nu este exhaustivă, atât timp cât în art. 136 din Constituție se face precizarea că pot constitui obiect al acestui drept și "alte bunuri stabilite de lege".

Pe de altă parte, prima instanță a ignorat în analiza sa și dispozițiile art. 5 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, care enumeră categoriile de terenuri ce formează obiectul dreptului de proprietate publică, printre care figurează și "terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosințe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau de interes public".

După adoptarea Legii nr. 213/1998, regimul juridic al proprietății publice se supune exclusiv reglementărilor cuprinse în acest act normativ.

Prin art. 7 din această lege s-au consacrat, în deplină conformitate cu art. 645 C. civ., în vigoare la data respectivă, ca moduri de dobândire a dreptului de proprietate publică, exproprierea pentru cauză de utilitate publică și legea.

Totodată, potrivit dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 213/1998 - lege organică în această materie, domeniul public al Statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) (în prezent art. 136 alin. (3)) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexa la această lege, precum și din alte bunuri de uz sau de interes național, declarate ca atare prin lege, iar domeniul public al județului este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național.

Astfel, la pct. I nr. 29 din Lista prevăzută la Anexa nr. 1 din legea sus-menționată sunt prevăzute ca făcând parte din domeniul public al statului terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile militare din Ministerul Apărării.

De asemenea, la pct. I nr. 23 din "Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului și al unităților administrativ-teritoriale", din Anexa la Legea nr. 213/1998, sunt specificate ca făcând parte din domeniul public al statului "terenurile destinate exclusiv instrucției militare", prevederi similare având și pct. nr. 29 din anexă.

În speță, întrucât destinația și uzul date efectiv imobilului în litigiu încă din anul 1969 au rămas neschimbate, aspect confirmat prin Decizia Prefecturii Județului Brașov nr. 390/1991, dar și prin concluziile expertului formulate la pct. 4 din Raportul de expertiză tehnică nr. x/2012, este evident că acesta se încadrează în categoria sus-menționată, făcând parte din domeniul public al statului.

Prin urmare, în mod eronat prima instanță a stabilit că la data adoptării Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006, imobilul nu se afla în proprietatea Statului Român.

(ii) Hotărârea primei instanțe a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a dispozițiilor art. 274 C. proc. civ., raportat la art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, judecătorul fondului a reținut eronat că Guvernul României are o culpă procesuală în declanșarea litigiului, astfel încât a apreciat greșit incidența dispozițiilor art. 274 și 277 C. proc. civ., obligându-l să plătească intimatei-reclamante, în solidar cu celelalte autorități pârâte, suma de 4.600 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, respectiv onorariu de expert.

Nu poate fi reținută o culpă procesuală a Guvernului, întrucât nu această autoritate a generat raportul litigios, iar prima instanță nici nu a fost investită să soluționeze "pretențiile" ce țin de fondul litigiului, ci doar o procedură accesorie, astfel, încât aceasta a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 274, 277 C. proc. civ.

În concluzie, recurentul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii recurate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate.

3.2. Recurenta Unitatea Militară Sibiu prin Ministerul Apărării Naționale a invocat în motivarea recursului următoarele aspecte de nelegalitate și netemeinicie în privința hotărârii primei instanțe:

(i) În mod greșit s-a reținut că Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991 a Prefecturii Județului Brașov nu constituie un titlu al Statului Român.

Imobilul Tărlungeni reprezintă un teren cu destinație specială care face parte din domeniul public al statului aflat în administrarea Ministerului Apărării Naționale, potrivit Deciziei nr. 390 din 21 noiembrie 1991 a Prefecturii Județului Brașov, emisă în temeiul dispozițiilor art. 2 lit. e), art. 4 și art. 5 din Legea nr. 18/1991, fiind vorba de un teren care aparține domeniului public prin declarația legii.

Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991 a Prefecturii Județului Brașov reglementează un caz particular de transmitere a dreptului de proprietate a unui imobil din domeniul public de interes județean în domeniul public de interes național, în temeiul art. 2 lit. e), art. 4 și art. 5 din Legea nr. 18/1991, titlu necontestat ce a produs efecte juridice.

Potrivit dispozițiilor art. 644 și art. 645 C. civ., în forma în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 390 din 21 noiembrie 1991, legiuitorul a statuat că proprietatea se dobândește și se transmite prin convenție, succesiune, accesiune, prescripție sau prin lege.

Terenurile pentru nevoile apărării sunt terenuri cu destinație specială, potrivit dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 18/1991.

De asemenea, potrivit art. 5 din Legea nr. 18/1991, în forma în vigoare la data emiterii Deciziei nr. 390 din 21 noiembrie 1991 de Prefectura Județului Brașov, terenurile pentru nevoile apărării aparțin domeniului public de interes național.

Ulterior, prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, lege organică, la art. 3 sunt enumerate bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului, la punctele I, 23 din anexă fiind indicate terenurile destinate exclusiv instrucției militare, respectiv la punctele I, 29 din anexă, terenurile în care își desfășoară activitatea unități ale Ministerului Apărării Naționale.

Potrivit art. 19 și art. 20 din Legea nr. 213/1998, a fost întocmit Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului și administrarea Ministerului Apărării Naționale - Anexa nr. 4.

Imobilul Tărlungeni a fost cuprins în Inventarul bunurilor din domeniul public al Statului, aprobat prin H.G. nr. 1045/2000.

(ii) Prima instanță a interpretat greșit principiile care guvernează aplicarea legii civile în timp.

Astfel, prima instanță reține că "trecerea terenului în proprietatea publică a statului nu s-a realizat cu respectarea art. 7 și art. 9 din Legea nr. 213/1998, respectiv ar fi trebuit emisă o hotărâre a consiliului județean în acest sens".

Principiul neretroactivității legii civile este regula juridică potrivit căreia legea se aplică numai situațiilor ce se ivesc în practică după adoptarea ei, iar nu și situațiilor anterioare, trecute.

Din moment ce terenul - poligonul Tărlungeni a intrat în proprietatea publică a statului prin Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991 a Prefecturii Județului Brașov, este evident că nu mai trebuia emisă o altă hotărâre a Consiliului Județean în temeiul art. 9 din Legea nr. 231/1998 prin care să fie trecut imobilul din proprietatea publică a județului Brașov în proprietatea publică a Statului.

(iii) Prima instanță nu a valorificat expertiza tehnică judiciară administrată în cauză, reținând concluzii contrare celor constatate de expert în raportul de expertiză întocmit și completat în cauză.

Astfel, prima instanță reține că "în lucrarea efectuată și completată la raportul de expertiză se reține că terenurile în discuție (Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006) fac parte din domeniul public de interes local și că în mod eronat au fost incluse în domeniul public al statului".

Din concluziile raportului de expertiză, astfel cum a fost completat de către expertul A. desemnat în cauză, reiese că terenul înscris în CF Tărlungeni sub nr. cod x înscris în anexa nr. 4, poziția - mijloc fix la H.G. nr. 1705/2006, modificată și completată prin H.G. nr. 812 din 15 iulie 2009, aflat în domeniul public al statului administrat de Ministerul Apărării Naționale, nu se suprapune cu terenurile înscrise în CF Tărlungeni, proprietatea Comunei Tărlungeni.

Expertul constată în lucrarea și în completarea la raportul de expertiză că poligonul de tragere inițial înscris în CF Tărlungeni a constituit proprietatea tabulară a Comunei Tărlungeni, însă prin Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991 poligonul de tragere din Tărlungeni trece în proprietatea Statului Român, cu drept de administrare Ministerul Apărării Naționale, care avea la acea dată numerotarea cadastrală conform evidenței agricole x, conform schiței vizate de O.C.O.T Brașov, care face parte integrantă din Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991.

În concluzie, s-a solicitat, pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., admiterea recursului, modificarea Sentinței civile nr. 241/F din 18 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, în sensul respingerii excepției de nelegalitate privind "Hotărârea de Guvern nr. 1705/2006 și Hotărârea de Guvern nr. 812/2009", ca fiind neîntemeiată.

3.3. Recurentul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice a susținut că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică,pentru următoarele motive:

(i) În mod eronat prima instanță a reținut că excepția de nelegalitate este admisibilă, raportat la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În cauza de față, reclamanții aveau posibilitatea de a invoca excepția de nelegalitate numai în cazul în care se contestă un act administrativ unilateral cu caracter individual, nu și o Hotărâre a Guvernului. Hotărârile de Guvern se emit pentru organizarea executării legilor și nu sunt acte administrative, ci acte normative cu putere de lege.

(ii) Prima instanță a constatat în mod eronat nelegalitatea prevederilor H.G. nr. 1705/2006, modificată și completată prin H.G. nr. 812 din 15 iulie 2009, respectiv a anexei nr. 4, poziția x din H.G. nr. 1705/2006, întrucât terenurile au fost cuprinse în listele de inventar ale bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului, iar schimbarea regimului lor juridic nu se poate realiza decât potrivit legii.

În cauza de față nu poate fi vorba de o simplă trecere a imobilului în discuție din domeniul public al unității administrativ teritoriale în domeniul public al statului, ca act constitutiv de drepturi, ci de o reglementare expresă a acestuia pe baza unei decizii a Prefecturii Județului Brașov, raportată la prevederile art. 5 din Legea nr. 18/1991.

(iii) Măsura dispusă de prima instanță, în sensul obligării pârâților în solidar la plata cheltuielilor de judecată este nejustificată, întrucât nu s-a făcut dovada unei culpe procesuale evidente a pârâtului Statul Român pentru a se aplica art. 274 C. proc. civ.

În concluzie, s-a solicitat, în temeiul art. 304 pct. 7, pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ., admiterea excepției de nelegalitate, modificarea Sentinței civile nr. 241/F din 18 decembrie 2014, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Intimații Primăria Tărlungeni, Comuna Tărlungeni și Consiliul Local Tărlungeni au formulat note scrise, prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, și menținerea Sentinței civile nr. 241/F din 18 decembrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, ca fiind legală și temeinică.

Referitor la recursul declarat de Statul Român, intimații au susținut că în mod corect prima instanță a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, având în vedere, pe de o parte, dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, faptul că H.G. nr. 1705/2006 și H.G. nr. 812/2009 sunt acte administrative cu caracter individual, întrucât reglementează situația unei anumite categorii de bunuri, respectiv bunuri din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Cu privire la fondul cauzei, intimații au precizat că susținerile recurentei Statul Român sunt neîntemeiate, întrucât niciunul dintre înscrisurile invocate nu constituie titlu al Statului Român asupra imobilelor înscrise în anexa 4, poziția x a H.G. nr. 1.705/2006, imobile care făceau parte din domeniul public de interes județean și care în mod nelegal au fost incluse în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

În ceea ce privește recursul declarat de Unitatea Militară Sibiu prin Ministerul Apărării Naționale, intimații au precizat că susținerile recurentei sunt eronate, întrucât terenurile în discuție au fost incluse în domeniul public de interes județean prin Decizia nr. 390 din 21 noiembrie 1991, Ministerul Apărării Naționale având doar un drept de folosință, astfel cum rezultă din prevederile art. 2 din această decizie.

Referitor la motivele de recurs invocate de către Guvernul României, poziția procesuală a intimaților a fost în sensul că, dacă s-au apreciat că prin Legea nr. 213/1998 au fost incluse în domeniul public al statului terenurile destinate instrucției militare, atunci trecerea unor astfel de terenuri din proprietatea oricărei persoane fizice sau juridice în proprietatea Statului Român nu se putea realiza decât cu respectarea prevederilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

Mai mult, bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declarația legii, ar fi de interes public, pot forma obiectul proprietății publice numai dacă au fost dobândite în mod legal de către acestea.

Or, în cauză, Statul Român nu a dobândit în mod legal dreptul de proprietate asupra bunurilor ce fac obiectul prezentului litigiu, astfel că în mod legal prima instanță a admis excepția de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanții au supus controlului de legalitate, în procedura incidentală reglementată de art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, H.G. nr. 1.705 din 29 noiembrie 2006 pentru aprobarea Inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, modificată și completată prin H.G. nr. 812 din 15 iulie 2009 pentru aprobarea unor modificări și completări în Inventarul bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Apărării Naționale, în ceea ce privește anexa nr. 4 poziția x, referitoare la imobilul Tărlungeni aflat în administrarea Ministerului Apărării Naționale, conform Deciziei nr. 390/1991 a Prefecturii Județului Brașov.

Prin H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006, modificată și completată prin H.G. nr. 812 din 15 iulie 2009, a fost aprobat Inventarul bunurilor din domeniul public al statului, fiind individualizate în anexele la această hotărâre bunurile ce fac parte din această categorie, cu consecințe în privința regimului juridic aplicabil.

Nefiind vorba de un act administrativ care să conțină reglementări de principiu, norme generale și impersonale, aplicabile pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept ori situații juridice, se poate afirma că H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 este un act administrativ individual, susceptibil de a fi atacat atât pe calea acțiunii directe, cât pe calea excepției de nelegalitate, în condițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Prin critica adusă hotărârii primei instanțe, recurentul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice invocă inadmisibilitatea excepției de nelegalitate, contestând natura de act administrativ a hotărârilor Guvernului, cu precizarea că acestea sunt acte normative cu putere de lege ce nu pot face obiectul excepției de nelegalitate.

Această teză nu poate fi primită, întrucât este în dezacord cu însuși textul art. 108 alin. (2) din Constituția României din 1991, revizuită și republicată în 2003, conform căruia hotărârile Guvernului se adoptă pentru organizarea executării legilor.

În doctrina administrativă este unanim admis că hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, reprezentând expresia unei competențe originare a Guvernului, prevăzută de Constituție, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive (B., Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, București 2005, p. 405).

Hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna în baza legii, fiind secundum lege, și urmăresc organizarea executării și executarea în concret a legii sau, altfel spus, punerea în aplicare sau aducerea la îndeplinire a legii.

Prin urmare, hotărârile Guvernului sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, și nu acte normative cu putere de lege, cum în mod eronat susține recurentul Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.

Verificarea legalității actului administrativ contestat pe calea excepției de nelegalitate presupune analiza acestuia prin raportare la actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Din această perspectivă, se constată că H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, cu modificările și completările ulterioare.

Adoptarea acestei hotărâri de Guvern a fost determinată de necesitatea actualizării inventarului bunurilor din domeniul public al statului, ca urmare a modificărilor survenite de la data intrării în vigoare a H.G. nr. 2060/2004, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare ce a însoțit proiectul H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006.

Chestiunea esențială ce se impune a fi dezlegată în cauză vizează legalitatea apartenenței imobilului Tărlungeni la domeniul public al statului, imobil aflat în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

În această privință, un prim aspect ce se impune a fi subliniat este faptul că imobilul respectiv a fost inclus pentru prima dată în inventarul bunurilor din domeniul public al statului aprobat prin H.G. nr. 1045/2000, și nu prin H.G. nr. 1705/2006 și H.G. nr. 812/2006, acte administrative atacate pe calea prezentei excepții de nelegalitate.

Înscrierea imobilului într-un asemenea inventar dă naștere unei prezumții de apartenență la domeniul public al statului.

În speța supusă judecății, această prezumție nu a fost înlăturată de reclamanți, care nu au invocat și nu au dovedit că ar fi contestat, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, H.G. nr. 1045/2000 sau că ar fi intervenit un fapt juridic nou, în sens larg, cum ar fi un act administrativ prin care imobilul a fost trecut ulterior din domeniul public în domeniul privat al statului.

Cu toate acestea, argumentele de fapt și de drept de care autoritățile pârâte s-au prevalat atât în primă instanță, cât și în recurs evidențiază faptul că includerea imobilului Tărlungeni în Inventarul bunurilor aparținând domeniului public al statului este legală.

Astfel, au fost invocate prevederile art. 136 alin. (3) din Constituție, în forma revizuită, în care sunt enumerate exemplificativ bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietății publice, cu posibilitatea de a fi stabilite și altele prin lege organică.

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia constituie legea organică în această materie, iar la art. 3 alin. (1) sunt identificate trei categorii de bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului, respectiv: bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituție, în forma revizuită, cele stabilite în anexa la lege, precum și orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de către stat sau de către unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

La pct. I nr. 23 din Anexa la Legea nr. 213/2008 sunt indicate terenurile destinate instrucției militare, iar la pct. I nr. 29 sunt menționate terenurile și clădirile în care își desfășoară activitatea unitățile militare din Ministerul Apărării Naționale.

Având în vedere destinația și uzul date efectiv imobilului în litigiu, necontestate de reclamanți, respectiv imobil destinat instrucției militare și activităților Ministerului Apărării Naționale, se constată că acesta aparține domeniului public al statului, prin declarația legii.

Prin urmare, în mod eronat prima instanță a reținut nelegalitatea includerii imobilului în Inventarul bunurilor aparținând domeniului public al statului și a dispus admiterea excepției de nelegalitate invocată de reclamanți.

Celelalte aspecte legate de cenzurarea titlului de proprietate invocat de Statul Român și eventuala comparare a titlurilor revin în competența instanței de drept comun, și nu instanței de contencios administrativ al cărei control de legalitate impune verificarea concordanței actului administrativ cu actele normative având forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis.

În concluzie, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ. (1865) Înalta Curte va dispune admiterea recursurilor declarate în cauză, modificarea în tot a Sentinței civile nr. 241/F din 18 decembrie 2013 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, în sensul respingerii excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții Statul Român reprezentat de Ministerul Finanțelor Publice prin Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Brașov, Unitatea Militară Sibiu prin Ministerul Apărării Naționale și Guvernul României împotriva Sentinței civile nr. 241/F din 18 decembrie 2013 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Modifică în tot sentința recurată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 12 mai 2015.

Procesat de GGC - CL