ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 430/2016

Hotărârea primei instanțe; Prin sentința civilă nr. 1635 din 23 mai 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanții A., B., C., D., E. și F., în contradictoriu cu pârâtul G. Totodată, a admis cererile de intervenție formulate de intervenienții I. și H. București, în sprijinul pârâtului.

Recursul exercitat în cauză; Reclamanții au atacat cu recurs sentința Curții de apel, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenții - reclamanți au arătat că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, pentru că intervenienta H. București a invocat excepția lipsei de interes, pe care judecătorul nu a unit-o cu fondul cauzei, conform art. 248 alin. (4) C. proc. civ. și nici nu a soluționat-o cu prioritate, separat, conform alin. (1) al aceluiași articol, dar cu toate acestea a motivat soluția de respingere a acțiunii ca neîntemeiată prin motive legate de lipsa de interes a reclamanților, abordări care se exclud reciproc. Subsumat motivului de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții - reclamanți au arătat, în esență, următoarele: - prima instanță a reținut în mod nelegal lipsa de interes juridic în formularea cererii de chemare în judecată, fără să aibă în vedere finalitatea reducerii cheltuielilor în temeiul O.U.G. nr. 77/2013, menționată în nota de fundamentare a H.G. nr. 741/2013, efectul modificării raporturilor de muncă prin transferul salariaților de la instituția desființată ca urmare a fuziunii prin absorbție, în limita numărului maxim de posturi aprobat pentru H. din București, (modificarea angajatorului) și transformarea Operei într-un teatru de proiect; - interesul reclamanților este fundamentat și pe dreptul constituțional de acces la cultură, garantat prin prevederile art. 33 din Constituția României; - nelegalitatea sentinței decurge și din împrejurarea că la baza emiterii actului administrativ atacat stă un act normativ (O.U.G. nr. 77/2013) declarat neconstituțional prin Decizia Curții Constituționale a României nr. 55 din 5 februarie 2014, cu consecința înlăturării normelor neconstituționale din ordinea de drept și a încetării de drept a efectelor actelor subsecvente emise în temeiul acestora; - instanța de fond a apreciat în mod nelegal că actul atacat nu a fost emis cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004; - H.G. nr. 741/2013 a fost calificată nelegal ca fiind un act administrativ individual, iar nu normativ, prin încălcarea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 și a jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție, motiv pentru care nu s-a făcut analiza motivelor de nelegalitate vizând lipsa transparenței decizionale reglementate în art. 6 din Legea nr. 52/2003, lipsa avizului Consiliului Economic și Social conform Legii nr. 248/2013 și lipsa avizului Consiliului Legislativ, în condițiile art. 24 din H.G. nr. 561/2009.

Apărările intimaților; Intimatul - pârât G. și intimații - intervenienți I. și H. București au depus la dosar întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esență, s-a arătat că H.G. nr. 741/2013 nu a fost emisă în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, nu stabilește dispoziții și obligații erga omnes și nu vatămă un interes legitim privat, personalul fiind preluat integral prin protocolul de predare - primire, numărul de posturi rezultat în urma fuziunii Teatrului Național de Operetă „x” cu H. București fiind suma numărului de posturi pe care le aveau cele două instituții.

Procedura derulată în recurs; Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit în cauză potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 23 iulie 2015, conform alin. (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din data de 25 septembrie 2015, completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, potrivit art. 493 alin. (7) C. proc. civ. Prin încheierea din data de 20 noiembrie 2015, Înalta Curte a încuviințat în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de J. în sprijinul recurenților - reclamanți, constatând că sunt întrunite prevederile art. 61 alin. (3) și art. 63 C. proc. civ. În cauză a fost administrată proba cu înscrisuri, admisibilă în recurs în condițiile art. 492 C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție; Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivelor invocate de recurenți, ținând seama, de asemenea, de conținutul cererii de intervenție accesorie formulate în faza recursului și de apărările cuprinse în întâmpinările intimaților, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, nefiind identificate motive de casare a sentinței, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, precum și cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părților. Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. În optica recurenților - reclamanți, sentința recurată conține motive contradictorii, în sensul că, fără a soluționa în mod expres excepția lipsei de interes, invocată de intervenienta H. București, judecătorul cauzei motivat soluția de respingere ca neîntemeiată a acțiunii prin considerente legate de lipsa interesului reclamanților, aspecte care se exclud reciproc. Această critică nu este întemeiată, pentru că în realitate în sentință nu s-a reținut lipsa interesului în sens de condiție generală de exercitare a acțiunii civile, conform art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 C. proc. civ., ci inexistența unei vătămări într-un drept ori într-un interes legitim privat, care în mecanismul specific contenciosului administrativ constituie o chestiune de fond. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Recurenții - reclamanți au supus controlului instanței de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută de art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, H.G. nr. 741/2013, pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1089/2006, privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea și funcționarea H. din București. În esență, hotărârea de guvern menționată vizează reorganizarea H. București, urmare a fuziunii prin absorbție cu Teatrul Național de Operetă „x”, care se desființează, și conține unele dispoziții care concretizează realizarea fuziunii prin absorbție, referitoare la: - dreptul de administrare asupra imobilelor prevăzute în anexă: - domeniile în care Opera poate funcționa ca instituție de repertoriu și de proiecte; - obiectul principal al promovării valorilor muzicale, coregrafice autohtone și universale, precum și ale artelor interpretative de operă, operetă, muzical, muzică contemporană și de balet, pe plan național și internațional; - activitățile ce pot fi desfășurate pentru atingerea acestui obiectiv; - competența aprobării structurii organizatorice, statului de funcții, regulamentului de organizare și funcționare; - organele de conducere și atribuțiile acestora; - preluarea și încadrarea personalului; - preluarea patrimoniului instituției care se desființează. Având acest conținut, după cum judicios a stabilit și judecătorul fondului, H.G. nr. 741/2013, pentru modificarea și completarea H.G. nr. 1089/2006, privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea și funcționarea H. din București are natura juridică a unui act administrativ individual, emis în scopul executării în concret a legii, cu destinatari expres și individual determinați în cuprinsul său: cele două instituții publice care sunt supuse reorganizării prin absorbție și, respectiv, desființării. Prin urmare, prima instanță a înlăturat corect motivele de nelegalitate raportate la prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică, aplicabile actelor normative, cu aplicabilitate generală (art. 3 lit. a) din Legea nr. 52/2003) și la prevederile Legii nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În altă ordine de idei, încălcarea normelor de transparență decizională și a altor reguli de tehnică legislativă ar putea fi invocată într-o acțiune în contencios subiectiv, cum este cea în speță, numai corelativ cu afirmarea și demonstrarea unei vătămări aduse reclamanților (persoane fizice) în drepturile ori în interesele lor legitime private. Or, după cum va rezulta din cele ce urmează, nu poate fi reținută o vătămare care să fie consecința directă a unor neregularități de genul celor menționate. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, nr. 2579 din 20 iunie 2008, prin care s-a dispus anularea H.G. nr. 1792/2006 și H.G. nr. 1874/2006, care conțineau unele măsuri privind regimul juridic al imobilelor afectate activității de spectacol cinematografic, a fost pronunțată într-un cadru procesual diferit, reclamanta fiind o organizație sindicală care în accepțiunea Legii nr. 554/2004 este organism social interesat și poate, conform art. 2 alin. (1) lit. a) din legea menționată, să invoce și vătămarea unui interes legitim public. În cauza de față, poziția intervenientului accesoriu J. al H. este subsumată aceleia a recurenților - reclamanți subiecte de drept privat și sprijină doar operarea acestora în limitele recursului. Un alt element distinctiv dintre cele două cauze este acela că H.G. nr. 1874/2006 avea ca obiect aprobarea strategiei privind vânzarea sălilor și grădinilor de spectacol cinematografic și a terenurilor aferente acestora, aflate în proprietatea privată a statului și în administrarea SC K. SA, încadrându-se în documentele pentru care consultarea Consiliului Economic și Social este obligatorie, conform art. 2 1 alin. (1) din Legea nr. 109/1997, atunci în vigoare. Argumentul referitor la fundamentarea actului administrativ pe un act normativ declarat neconstituțional prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curții Constituționale a României urmează a fi de asemenea, înlăturat, pentru că, deși în nota de fundamentare s-a făcut referire la efectele punerii în aplicare a O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, aplicare în urma cărora, anterior reorganizării, H. București i se repartizaseră 543 posturi, iar Teatrului Național de Operetă „x”, 205, 5 posturi, H.G. nr. 741/2013 nu a fost adoptată în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, nu a vizat și nu a avut ca efect, prin ea însăși, desființarea unor posturi sau reducerea cheltuielilor prin măsuri generale de tipul celor prevăzute în ordonanța de urgență declarată neconstituțională. Dimpotrivă, numărul total de posturi rezultat în urma fuziunii prin absorbție, conform notei de fundamentare și Ordinului nr. 2575 din 12 noiembrie 2013 al I., este exact cel rezultat prin însumarea numărului de posturi al celor două instituții reorganizate (748,5 în anexa Ordinului nr. 2575/2013, rotunjit la 749 în nota de fundamentare a H.G. nr. 741/2013), iar schimbările preconizate, conform notei de fundamentare, nu constau în reduceri de personal, ci în oportunități la nivel artistic, oportunități la nivel de imagine și oportunități la nivel economic/managerial, printr-o viziune comună, uniformă și echilibrată, cu o echipă de conducere mică. Împrejurările menționate mai sus exclud și pretinsele încălcări ale normelor de protecție a salariaților în cazul transferului întreprinderii, al unității sau al unor părți al acestora, reglementate prin Legea nr. 67/2006, de transpunere a Directivei Consiliului 2001/23/CE, publicată în jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. L/82 din 22 martie 2001. Un alt set de critici vizează interpretarea și aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lin. n) din Legea nr. 554/2004, referitoare la excesul de putere în adoptarea H.G. nr. 741/2013 și, în mod corelativ, existența unei vătămări aduse dreptului de acces la cultură, garantat prin art. 33 din Constituția României. Prevederea legală menționată definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului la apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea dreptului sau libertăților cetățenilor. Sub acest aspect, judecătorul fondului a reținut corect competența legală a G. de a reorganiza instituțiile publice subordonate I., conform sferei de atribuții principale prevăzute în art. 11 din Legea nr. 90/2001. În exercitarea atribuțiilor sale, autoritatea publică dispune de o marjă de apreciere menită să asigure adaptabilitatea la realitatea socială, constând în dreptul administrației de a opta pentru soluția pe care o consideră adecvată scopului urmărit, cu asigurarea proporționalității, a unui just echilibru între interesul public urmărit și conținutul drepturilor sau intereselor legitime ce ar putea fi lezate prin decizia administrativă. Limita legală a dreptului de apreciere se raportează la scopul legii. În acest context, judecătorul fondului a reținut corect că reglementarea cenzurării actului administrativ pe cale judecătorească, prin prisma excesului de putere, nu se poate extinde asupra aspectelor de eficiență, de dimensionare și valorificare a resurselor alocate în limitele legii, ce țin de marja de apreciere a autorității publice. Dispoziția potrivit căreia H. poate funcționa ca instituție de repertoriu și de proiecte, introdusă în art. 1 alin. (2 1 ) din H.G. nr. 1089/2006 prin H.G. nr. 741/2013, se încadrează în prevederile cu forță juridică superioară ale art. 5 din O.G. nr. 21/2007, privind instituțiile și companiile de spectacole sau concerte, precum și desfășurarea activității de impresariat artistic, iar recurenții - reclamanți și intervenientul accesoriu nu au adus argumente convingătoare în sensul că funcționarea ca instituție de proiecte ar fi de natură să lezeze, prin ea însăși, accesul la cultură garantat prin art. 33 din Constituția României. În plus, după cum corect a punctat prima instanță, Legea nr. 554/2004, prin conținutul art. 8 alin. (1 1 ), pune la dispoziția subiectelor de drept privat în contencios administrativ subiectiv, în care încălcarea interesului legitim public poate fi invocată doar în mod subsidiar, atunci când aceasta decurge în mod logic din vătămarea adusă drepturilor lor subiective ori intereselor legitime private. Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, aceeași soluție urmând a fi pronunțată și în privința cererii de intervenție accesorie, conform art. 67 alin. (1) C. proc. civ.: