ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2957/2015

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea formulată reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, suspendarea Ordinului nr. 34 din 9 ianuarie 2014 a Ministrului Sănătății pentru modificarea Ordinului ministrului Sănătății, interimar, nr. 1.446/2009 privind înființarea Comisiei Naționale de Etică și aprobarea componenței acesteia, publicat în M. Of., partea I nr. 21 din 13 ianuarie 2014, până la soluționarea acțiunii în anulare.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 1838 din 10 iunie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva Sentinței civile nr. 1838 din 10 iunie 2014 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile ort. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. Hotărârea recurată nu a analizat integral motivele de suspendare a actului administrativ, și nici probele administrate. Prima instanță s-a rezumat a analiza doar unul dintre motivele invocate, respectiv încălcarea Regulamentului CNE (Comisia Naționala de Etică), ajungând la concluzia eronată că acest Regulament nu ar fi în vigoare, pentru că nu ar fi fost aprobat de ministrul de resort. Dacă s-ar accepta această interpretare, și anume că Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale de Etică înregistrat la Ministerul Sănătății sub nr. SC 462/2009, nu ar fi valabil, deoarece intimatul Ministerul Sănătății nu confirmă aprobarea acestui Regulament, ar însemna că de la înființare și până în prezent această Comisie Națională ar fi funcțional ilegal și actele sale sunt lovite de nulitate, ceea ce ar fi aberant și catastrofal în același timp, având în vedere sutele, poate chiar miile de avize emise de această instituție de interes public național, pentru efectuarea studiilor clinice privind medicamentele ce au fost deja introduse (începând cu anul 2009) sau vor fi introduse pe piață. Recurentul mai consideră că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că modificările aduse prin Ordinul M.S. nr. 34/2014, contestat, cel puțin la nivel de aparență, nu ar încălca prevederile legale invocate în acțiune, inclusiv independența Comisiei Naționale de Etică. În realitate, prima instanță nu a analizat existența cazului bine justificat și paguba iminentă ce poate fi înlăturată prin suspendarea actului administrativ. De la data publicării Ordinul MS nr. 34 din 13 ianuarie 2014, întreaga activitate a Comisiei a fost grav perturbată, aducându-se grave prejudicii independenței acesteia, membrilor Comisiei, solicitanților de avize pentru studii și participanților la cercetare. Pe de altă parte, recurentul consideră că sunt îndeplinite și alte criterii pentru reținerea cazului bine justificat, și anume: - conduita ulterioară a destinatarului actului - astfel cum rezultă din situația de fapt prezentată, schimbările prevăzute prin Ordinul nr. 34/2014 contestat, nu au putut fi puse în aplicare și noua Comisie nu funcționează; - posibilele efecte asupra unor raporturi juridice conexe-este grav afectat interesul public, drepturile participanților la studiile clinice, cât și interesele organizatorilor de studii clinice. Termenele de soluționare nu mai sunt respectate. Din împrejurările cauzei rezultă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a Ordinului nr. 34/2014 emis de Ministrul Sănătății, și implicit existența unui caz bine justificat, care impune suspendarea acestui Ordin. După publicarea Ordinului nr. 34/2014, activitatea Comisiei Naționale de Etică este grav perturbată, s-a creat o confuzie majoră în ceea ce privește modul de funcționare și organizare a Comisiei, beneficiarii studiilor sunt total dezorientați și nu știu cui să se adreseze, atât pentru studiile aflate în curs, cât și pentru cele noi. Datorită situației create, nu sunt respectate termenele imperative de soluționare a cererilor (maxim 60 zile de la înregistrare), astfel cum sunt reglementate de art. 29, 30, 31 din OMS nr. 904/2006 privind transpunerea Directivei 2001/20/EC. Această situație de blocaj se regăsește atât în cazul dosarelor aflate în analiza și aprobare la Comisia Națională de Etică (CNESCM), cât și în cazul dosarelor noi, care ar trebui depuse și soluționate de Comisie sub noua titulatură și componență prevăzute de Ordinul 34/2014 contestat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare. Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs. Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului. Înalta Curte apreciază că, în cauză, reclamantul nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea ordinului a cărui suspendare se solicită. Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat. De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză. Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ. Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului. Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații. Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale. Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate, iar instanța de fond în mod corect a respins cererea de suspendare. Un argument în plus față de cele prezentate este acela că prin Decizia civilă nr. 3335 din 8 decembrie 2014 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea formulată de recurentul A., prin care solicita anularea Ordinului nr. 34/2014 al Ministrului Sănătății.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.